大凌河流域初始水權(quán)分配實踐評價

吳 丹,王亞華,馬 超

(1.北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院,北京 100144; 2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100084; 3.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

大凌河流域初始水權(quán)分配實踐評價

吳 丹1,王亞華2,馬 超3

(1.北方工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院,北京 100144; 2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院,北京 100084; 3.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038)

結(jié)合大凌河流域初始水權(quán)分配實踐,從分配范圍、分配機制、分配原則、分配模型等方面,對現(xiàn)有研究成果進行全面梳理。在此基礎(chǔ)上,結(jié)合大凌河流域特點,借鑒我國流域水資源配置評價指標體系,從公平性、效率性、可持續(xù)發(fā)展、政府宏觀調(diào)控4個維度,設(shè)計了一套水權(quán)分配評價指標體系,進而構(gòu)建了初始水權(quán)分配實踐效果的耦合評價模型,并應(yīng)用于大凌河流域。結(jié)果表明,在政府和大凌河流域水行政管理部門的宏觀調(diào)控作用下,通過加強大凌河流域所在區(qū)域的政治民主協(xié)商,流域內(nèi)各區(qū)域水權(quán)分配結(jié)果充分體現(xiàn)了與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間的匹配性,且各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度均達到較高水平。

大凌河;初始水權(quán);分配實踐;評價指標;耦合模型

明晰初始水權(quán)是保障水資源合理配置與高效利用的有效途徑。2005年以來,我國先后開展了許多流域的初始水權(quán)分配試點研究,包括塔里木河、黑河、石羊河、霍林河、大凌河、黃河、晉江、撫河、東江以及內(nèi)蒙沿黃六盟等。大凌河流域是水利部確定的我國首個流域初始水權(quán)分配試點,選取大凌河作為試點流域的原因為:①大凌河為獨流入海流域,流域面積為2.38萬km2,多年平均地表水資源總量為18.41億m3,初始水權(quán)分配規(guī)模較為適中,適宜開展初始水權(quán)分配工作;②大凌河為跨界河流,跨河北、內(nèi)蒙古、遼寧3省(區(qū)),初始水權(quán)分配具有典型代表性;③大凌河流域所在省(區(qū))、以及省(區(qū))所轄市區(qū)之間存在水事糾紛,但矛盾不算突出,初始水權(quán)分配易于操作;④大凌河流域所在省(區(qū))的行業(yè)用水定額已編制完成,《松遼流域水資源綜合規(guī)劃》也取得重要成果,為全面開展初始水權(quán)分配奠定了堅實基礎(chǔ)。為此,綜合評價大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果,對其他流域初始水權(quán)分配具有重要的借鑒作用和實踐意義。

1 大凌河流域初始水權(quán)分配研究進展

2004年7月水利部會同中國工程院組織召開了大凌河流域初始水權(quán)分配實施方案專家咨詢會,同年11月水利部將大凌河正式定為初始水權(quán)分配試點流域。2008年11月17日經(jīng)國務(wù)院授權(quán),水利部批復(fù)了《大凌河流域省(區(qū))際水量分配方案》,成為我國第一個嚴格按照水法規(guī)定的程序編報、由國務(wù)院授權(quán)水利部審批的省(區(qū))際水量分配方案,并印發(fā)給流域內(nèi)河北省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府組織實施,標志著大凌河流域初始水權(quán)分配試點工作取得了重要的階段性成果。依據(jù)大凌河流域初始水權(quán)分配實踐成果,學(xué)者們從分配范圍、分配機制、分配原則、分配模型等方面開展了理論研究和實踐探索。

1.1 初始水權(quán)分配范圍

大凌河流域初始水權(quán)分配范圍主要體現(xiàn)在用水層級和用水類別兩個維度。如高而坤等[1-2]提出了流域初始水權(quán)可按照“流域—省區(qū)—地市—縣區(qū)”4個層次進行逐級分配,涉及生態(tài)環(huán)境水權(quán)、國民經(jīng)濟水權(quán)、政府預(yù)留水權(quán)、政府監(jiān)管水權(quán)4個類別,政府預(yù)留水權(quán)一般包括非常規(guī)條件下生態(tài)環(huán)境水權(quán)和國民經(jīng)濟水權(quán);吳鳳平等[3]提出了面向省(區(qū))和用水行業(yè)兩個層面,對大凌河流域初始水權(quán)進行分配,其中行業(yè)水權(quán)涉及生活水權(quán)、生產(chǎn)水權(quán)、生態(tài)水權(quán)三大類;毛桂云[4]提出按照基本需求水權(quán)、經(jīng)濟用水水權(quán)、生態(tài)環(huán)境水權(quán)以及政府預(yù)留水權(quán)四大類,對大凌河流域初始水權(quán)進行分配。

1.2 初始水權(quán)分配機制

政治民主協(xié)商機制的提出為大凌河流域初始水權(quán)分配實踐提供了重要的政策指導(dǎo)思路。如胡鞍鋼等[5]提出流域管理機構(gòu)可通過政治協(xié)商的方式,與地方政府建立民主協(xié)商機制,加強水權(quán)相關(guān)利益者的廣泛參與,從而降低組織成本,達成用水合約,提高流域整體用水效益;汪恕誠[6]提出在流域水資源統(tǒng)一管理框架下,建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準市場運作和用水戶參與管理的運行機制,提高水權(quán)分配的可操作性;高而坤等[1,7-8]提出確立大凌河流域初始水權(quán)分配協(xié)商和仲裁機制,對于協(xié)商不成、急需解決的問題,仲裁機構(gòu)可依據(jù)實況和原則對水資源進行強制性裁決。

1.3 初始水權(quán)分配原則

水利部文件《關(guān)于大凌河流域水量分配方案的批復(fù)》明確了五大原則:公平、公正,水資源統(tǒng)一配置,政府宏觀調(diào)控、省(區(qū))間協(xié)商調(diào)整,統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水,統(tǒng)籌考慮現(xiàn)在用水與發(fā)展需要用水。此外,學(xué)者們借鑒目前國外實施的河岸權(quán)、優(yōu)先占用權(quán)和公共水權(quán)等原則[9],結(jié)合大凌河流域特點,從宏觀層面、省區(qū)層面和用水行業(yè)層面分別提出了相應(yīng)的水權(quán)分配原則。如王浩等[2,7]提出了遵循宏觀指導(dǎo)性與具體操作性兩大類原則,包括水資源統(tǒng)一配置原則,公平、公正、公開原則,水量和水質(zhì)統(tǒng)籌兼顧原則,水資源現(xiàn)狀利用和發(fā)展需水分別考慮原則等;陳艷萍等[10-11]在總結(jié)我國法律政策法規(guī)基礎(chǔ)上,提出了省區(qū)層面的五大原則:現(xiàn)狀原則、公平原則、效率原則、可持續(xù)原則、政府宏觀調(diào)控原則,以及行業(yè)層面的六大原則:總量控制原則、基本生活用水優(yōu)先原則、保障社會穩(wěn)定和糧食安全原則、重視生態(tài)及保護環(huán)境原則、經(jīng)濟效益原則、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化原則。

1.4 初始水權(quán)分配模型

多目標優(yōu)化決策模型為大凌河流域初始水權(quán)分配實踐應(yīng)用較廣的方法。如何俊仕等[12-13]運用模糊決策和層次分析法,對大凌河流域初始水權(quán)進行分配,并對兩種分配方法的合理性進行了比較分析;陳艷萍等[10,14]應(yīng)用改進的層次分析法和理想解法,分配大凌河流域所在省(區(qū))的水權(quán);吳鳳平等[15-17]提出充分體現(xiàn)大凌河流域所在省(區(qū))及其用水行業(yè)的利益訴求,構(gòu)建民主協(xié)商模擬的和諧性判別模型,以提高大凌河流域初始水權(quán)分配的可操作性;吳丹等[18-22]提出構(gòu)建雙層優(yōu)化模型,對大凌河流域用水行業(yè)的初始水權(quán)進行優(yōu)化配置;尹明萬等[23]提出了采用取水量與耗水量雙總量控制指標,建立基于協(xié)調(diào)參數(shù)指標體系的大凌河流域初始水權(quán)分配模型,提高流域整體用水效益。

綜上所述,大凌河流域初始水權(quán)分配的理論研究與實踐探索,進一步推動了初始水權(quán)分配的實踐操作。但是,學(xué)者們重點強調(diào)大凌河流域初始水權(quán)的優(yōu)化配置,對大凌河流域初始水權(quán)分配實踐缺乏系統(tǒng)性評價。為此,本文結(jié)合大凌河流域初始水權(quán)分配實踐成果,完善水權(quán)分配評價指標體系,構(gòu)建耦合評價模型,綜合評價大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果。

2 大凌河流域初始水權(quán)分配實踐的評價體系框架

結(jié)合大凌河流域水量分配方案,根據(jù)大凌河流域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、大凌河流域水資源綜合規(guī)劃,綜合評價大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果,診斷大凌河流域各區(qū)域之間水權(quán)分配結(jié)果與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間的匹配性,以及流域內(nèi)不同區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展態(tài)勢。

2.1 評價指標體系

結(jié)合大凌河流域特點,全面深入大凌河各區(qū)域調(diào)研,與各區(qū)域的水權(quán)利益相關(guān)者訪談,征求各區(qū)域水行政主管部門和水資源管理領(lǐng)域?qū)＜乙庖姡⒊浞挚紤]流域內(nèi)各區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展公平性、用水效率性以及未來人口、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。借鑒流域水資源配置評價指標體系,參照指標設(shè)計5大原則——全面性、科學(xué)性、層次性、目的性、可比性,采用文獻研究法、頻度統(tǒng)計法以及專家咨詢法等理論分析方法,確立大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果評價指標體系如表1所示。

表1大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果評價指標體系

2.2 評價模型

依據(jù)大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果評價指標體系,結(jié)合大凌河流域初始水權(quán)分配實踐,構(gòu)建耦合評價模型,綜合評價大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果。

2.2.1 匹配性評價模型

匹配性評價模型主要是評價大凌河流域各區(qū)域水權(quán)分配結(jié)果與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間的匹配性。假定流域內(nèi)任意兩個區(qū)域(j區(qū)域與k區(qū)域),如果j區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)大于k區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù),則j區(qū)域的水權(quán)分配量大于k區(qū)域的水權(quán)分配量；同時,j區(qū)域與k區(qū)域的水權(quán)分配量之比應(yīng)與兩區(qū)域之間的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)之比保持一定的匹配關(guān)系,可得匹配性評價模型如下。

a. 利用理想解法,確定各區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)Rj,即

(1)

b. 確定各區(qū)域水權(quán)分配結(jié)果與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間的匹配性,即

(2)

式中:Wj、Wk分別為j、k區(qū)域的水權(quán)分配量(簡稱“配水量”);ηmin、ηmax分別為下限系數(shù)、上限系數(shù),可通過咨詢水行政主管部門和水資源管理領(lǐng)域的專家予以確定。

2.2.2 耦合協(xié)同發(fā)展效度評價模型

耦合協(xié)同發(fā)展效度評價模型主要是評價大凌河流域各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度。在構(gòu)建匹配性評價模型基礎(chǔ)上,采用協(xié)調(diào)度評價法,確定流域內(nèi)各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度為

(3)

式中:Zj為流域內(nèi)j區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)與其水權(quán)分配比例的比值;t為調(diào)節(jié)系數(shù),t≥2,一般情況下可取t=2;Cj為流域內(nèi)j區(qū)域的水權(quán)分配比例。

根據(jù)式(3),通過調(diào)整大凌河流域內(nèi)各區(qū)域的初始水權(quán)分配量,可對各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度進行敏感性分析,進一步判斷大凌河流域內(nèi)各區(qū)域初始水權(quán)分配量的合理性。

3 評價結(jié)果分析

大凌河流域所在省(區(qū))河北、內(nèi)蒙古、遼寧的用水量分別占大凌河流域用水總量的0.61%、4.65%、94.74%。由于河北、內(nèi)蒙古占大凌河流域用水總量的比例較小,因此,重點選擇遼寧省大凌河流域為研究對象,綜合評價遼寧省大凌河流域各區(qū)域之間的初始水權(quán)分配實踐效果。遼寧省大凌河流域初始水權(quán)分配方案見表2(數(shù)據(jù)來源于文獻[2])。

表2 遼寧省大凌河流域初始水權(quán)分配方案 億m3

根據(jù)表2,結(jié)合大凌河流域初始水權(quán)分配評價指標體系,確定遼寧省大凌河流域初始水權(quán)分配實踐效果評價指標特征值如表3所示(指標y14數(shù)據(jù)缺失)。

表3 各指標特征值

根據(jù)表3,通過水行政主管部門和水資源管理領(lǐng)域的專家進行指標打分,確定指標權(quán)重為W=(0.062,0.130,0.124,0.071,0.125,0.075,0.077,0.089,0.037,0.068,0.018,0.003,0.002,0.070,0.025,0.007,0.002,0.010,0.004)。

結(jié)合式(1),確定遼寧省大凌河流域各區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)如表4所示。

表4 各區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)

結(jié)合式(2),確定兩兩區(qū)域之間的社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)的比例系數(shù)如表5所示。然后,依據(jù)遼寧省大凌河流域及各區(qū)域的特點,咨詢水行政主管部門和水資源管理領(lǐng)域的專家,確定參數(shù)ηmin=0.8,ηmax=1.4。經(jīng)驗證,兩兩區(qū)域的配水量比例均通過了匹配性評價。說明各區(qū)域之間水權(quán)分配結(jié)果與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間具有良好的匹配性。

表5 兩兩區(qū)域之間社會經(jīng)濟發(fā)展綜合指數(shù)的比例系數(shù)

在此基礎(chǔ)上,采用協(xié)調(diào)度評價法,計算得到遼寧省大凌河流域各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度達到1。此外,為確保遼寧省大凌河流域各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度較大,可設(shè)定多個不同的初始水權(quán)分配方案進行敏感性分析,見表6(其中方案1為表2中的方案)。

表6 各方案的初始水權(quán)分配比重與耦合協(xié)同發(fā)展效度

評價結(jié)果表明,在我國政府和大凌河流域水行政管理部門的宏觀調(diào)控作用下,通過加強遼寧省大凌河流域各區(qū)域的政治民主協(xié)商,各區(qū)域水權(quán)分配結(jié)果與其社會經(jīng)濟發(fā)展之間體現(xiàn)了較好的匹配性,且各區(qū)域之間的耦合協(xié)同發(fā)展效度達到了較高水平。說明各區(qū)域的水權(quán)分配結(jié)果相對合理,通過表6的敏感性分析,進一步驗證了耦合評價模型的適用性。

4 結(jié) 語

在水資源供給不足的約束下,如何破解流域初始水權(quán)分配難題,成為水利工作者面臨的巨大挑戰(zhàn)。2011—2016年,我國政府和國家水管理部門提出了實行最嚴格水資源管理制度,先后出臺了《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》等一系列實行最嚴格水資源管理制度的政策舉措。為此,大凌河流域初始水權(quán)分配實踐必須積極響應(yīng)中央水利政策,進一步積極探索符合最嚴格水資源管理制度的初始水權(quán)分配方法,以指導(dǎo)流域初始水權(quán)分配實踐工作,嚴格控制用水總量,提高用水效率,減少水污染排放。一方面,建立健全水權(quán)分配的實施保障制度,保障水權(quán)分配結(jié)果的有效落實，包括建立健全水資源的統(tǒng)計監(jiān)測體系、水量調(diào)度體系、監(jiān)管體系以及合理的水價體系等一系列實施保障制度；另一方面,以取水許可制度為依據(jù),強化總量控制和定額管理,防止水權(quán)分配流于形式。此外,為保障大凌河初始水權(quán)分配的順利實施,分配過程中,應(yīng)將生活用水和農(nóng)田基本灌溉用水予以優(yōu)先分配，并引入排污懲罰機制,對國民經(jīng)濟用水進行分配,針對水污染物排放超標的省區(qū),扣減國民經(jīng)濟用水作為懲罰；引入節(jié)水激勵機制,對行業(yè)用水進行分配,提高行業(yè)用水效率。

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EvaluationonthepracticeofinitialwaterrightsallocationinDalingheRiverBasin

WU Dan1, WANG Yahua2, MA Chao3

(1.SchoolofEconomicsandManagement,NorthChinaUniversityofTechnology,Beijing100144,China; 2.SchoolofPublicPolicyandManagement,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China; 3.DevelopmentResearchCenteroftheMinistryofWaterResource,Beijing100038,China)

Based on the practical implementation of initial water rights allocation in Dalinghe River Basin, the initial water rights allocation research progress was summarized from four aspects, such as allocation scopes, allocation mechanisms, allocation principles and allocation models. Combined with the characteristics of Dalinghe River Basin and the index system of water resources allocation in China, a new evaluation index system of water rights allocation is designed from four dimensions, including the fairness, efficiency, sustainable development, and macroeconomic regulation & control. The effectiveness of initial water rights allocation is evaluated comprehensively in Dalinghe River Basin based on the coupling models of Delphi method, Topsis method, and Coordination degree evaluation method. The evaluation results show that under the action of macroeconomic regulation and the control of both the central government and water administration department in Dalinghe River Basin, water rights allocation in Dalinghe River Basin is matched with its social and economic development. In addition, the coupling coordinated development validity reaches a higher level by strengthening democratically political consultation among different provinces and cities in Dalinghe River Basin. The effectiveness of the method is verified by the case analysis.

Dalinghe River Basin; initial water rights; allocation practice; evaluation index; coupling model

國家自然科學(xué)基金青年基金(71603004);國家社會科學(xué)基金(重大項目)(15ZDB164);北方工業(yè)大學(xué)青年拔尖人才培養(yǎng)計劃(XN018035)

吳丹(1986—),男,講師,博士,主要從事戰(zhàn)略規(guī)劃與資源配置研究。E-mail:wu_daniel@163.com

10.3880/j.issn.1006-7647.2017.05.006

TV213.4

：A

：1006-7647(2017)05-0035-06

2016-11-09 編輯：鄭孝宇)