中國外交能力建設(shè)新課題：以外交官人數(shù)的歷史變遷為案例

王逸舟　李欣達

新中國成立以來，中國外交官人數(shù)的變化經(jīng)歷了漫長而曲折的過程。在國際因素層面，三次建交高潮及改革開放后對外關(guān)系的大發(fā)展推動了外交官人數(shù)的增加與外交官選拔、培訓(xùn)和管理機制的不斷完善。在國內(nèi)因素層面，政治體制改革、政治運動、領(lǐng)導(dǎo)人以及外交隊伍的革命和軍事特性均對外交官人數(shù)的變化產(chǎn)生了影響。當下，中國外交正進入百花齊放的階段，國際環(huán)境所帶來的外交官需求達到了前所未有的高峰。中國外交官數(shù)量有望在可預(yù)期的未來一段時間內(nèi)實現(xiàn)大幅增長，但政府需要從政策規(guī)劃和具體實踐上做出更多的努力。

目前，中國外交事業(yè)正朝著全方位、寬領(lǐng)域、多層次的方向全面推進，取得了豐碩的成果，這一切都離不開中國外交人的不懈努力。然而，中國目前的外交官數(shù)量仍不足以滿足其發(fā)展外交事業(yè)的需求。與國際上其他大國相比，中國外交官的數(shù)量與其目前的國家實力及國際地位并不相稱。在這一背景下，研究中國外交官人數(shù)的歷史變遷及動力機制，成為探討中國外交能力建設(shè)的新方向，有助于為未來外交官的擴編提供一定的線索。本文擬以中國外交部的外交官為主要研究對象，以年代劃分的方式展現(xiàn)與分析外交官人數(shù)的歷史變化，并對其未來的發(fā)展方向做出一定的展望。

社會主義建設(shè)初期：

從零起步，階梯增長

新中國成立之初，按照“另起爐灶”的方針，中共中央決定按照無產(chǎn)階級的思想原則創(chuàng)建一支全新的人民外交隊伍，而拒絕依靠國民黨舊外交部的一套人馬辦外交。這就意味著，新中國外交隊伍的創(chuàng)建需要從零做起。至1949年11月8日外交部成立大會召開，外交部僅有170位工作人員，外交人員十分匱乏。[1]在這170余人中，外交干部的來源以全國各大軍區(qū)干部為主，另外包括原中央外事組及地方長期從事地下工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作的同志和具有一定專業(yè)知識的青年大學(xué)生。從選拔條件來看，主要注重干部長期革命斗爭的經(jīng)驗，政治清白，服從組織分配，其次是掌握外語與相關(guān)外交技能。

隨后，外交部迅速補充新鮮血液。到1949年年底人員總數(shù)已近300人，包括248名干部及37名勤雜人員。[2]1952年夏天，約800名外國語學(xué)校的第一批學(xué)生陸續(xù)進入外交部工作。駐外方面，到1951年5月，毛澤東主席先后任命了15位大使作為新中國首批駐外使節(jié)。其中，“將軍大使”共12人，具有極高占比，這正印證了當時中國對于外交官革命背景的重視。新中國成立初期，中國對外派遣共700多名外交人員。[3]

新中國成立初期中國外交官數(shù)量的增長與“一邊倒”的外交方針具有很大關(guān)系。一方面，在西方國家的外交封鎖下，“一邊倒”帶來了與蘇東國家的第一次建交高潮，進而擴大了外交官需求。尤其是蘇聯(lián)的經(jīng)濟建設(shè)援助在一定程度上擴大了中國對于經(jīng)濟外交官的需求。出于蘇聯(lián)援助的“156項工程”的工作需要，駐蘇使館商務(wù)參贊處由一名參贊增加至四名商務(wù)參贊。同時，原外貿(mào)部副部長李強及多名各工業(yè)部門的技術(shù)負責(zé)干部也被派遣前往蘇聯(lián)開展工作，這也促進了中國外交官數(shù)量的增長。然而另一方面，在抗美援朝的三年里，新中國只與一個國家——巴基斯坦——新建立了外交關(guān)系。在此期間，中國也暫停了對大使的新任命。這在一定程度上構(gòu)成了中國外交官在這一時期增長的阻力。

1954—1957年中國外交官的增長迎來了一個小高峰。其中一個重要背景便是中國在1954年日內(nèi)瓦會議和1955年萬隆會議的成功外交，迎來了第二次建交高潮，促使大批外交官被派駐國外?；谶@一新情況，周恩來總理提出了“三三制”的外交人員總體布局的構(gòu)想，即外交干部三分之一在國內(nèi)、三分之一在國外、三分之一儲備培訓(xùn)。外交干部管理制度建設(shè)由此得到了加強。同時，由于中國領(lǐng)導(dǎo)人對于恢復(fù)聯(lián)合國合法席位的預(yù)期，政府有計劃地進行了高質(zhì)量外交官的培訓(xùn)工作。外交部于1955年制訂了《培養(yǎng)外交干部十二年規(guī)劃》，第二年又根據(jù)形勢發(fā)展修訂為《培養(yǎng)外交干部七年（1956—1962）規(guī)劃》，以滿足日益擴大的對高質(zhì)量外交官的需求。中國外交事業(yè)的擴展也進一步推動了外交部機構(gòu)的調(diào)整與擴充。自1954年7月至1956年8月，外交部由新中國成立初期的9個司級單位擴展為14個司級單位。這一機構(gòu)的變化也為外交隊伍的擴大提供了制度基礎(chǔ)。

這一時期外交官數(shù)量增長的又一原因是1954—1955年的行政區(qū)劃改革。新中國成立初期，為了更加有針對性地開展地方革命工作，在中央和省級國家機構(gòu)之間，設(shè)立了六大行政區(qū)及相應(yīng)的政府機構(gòu)。隨著民主改革任務(wù)的基本完成和社會主義經(jīng)濟建設(shè)的開展，1954年6月中央人民政府委員會第三十二次會議通過決定，撤銷大行政區(qū)一級的機構(gòu)和大行政區(qū)的設(shè)置。該決定被通過后，外交部獲得了在這六大行政區(qū)選任干部的優(yōu)先權(quán)，并隨即派遣招錄干部工作組。據(jù)估計，此次選任的干部人數(shù)有100—200名，主要擔(dān)任領(lǐng)事或一秘等中級外交官的職位。[4]此次行政區(qū)劃改革使得外交官中地方行政干部的比例大幅提高。

自1957年的“反右運動”，外交隊伍開始遭受政治運動的打擊，一部分外交官被指認為右派分子，這在一定程度上減少了外交官的數(shù)量。但同時對外關(guān)系的擴大在持續(xù)地推動外交官數(shù)量增長。隨著第二次建交高潮的持續(xù)深入，翻譯人員緊缺對外交的嚴重阻礙凸顯出來。在此情況下，外交部同教育部等單位多次制定培養(yǎng)翻譯干部的規(guī)劃，旨在達到掌握世界上所有語言的基本水平。培養(yǎng)對象主要從全國各外語院校在校畢業(yè)生、高年級學(xué)生和派赴國外的留學(xué)生中選拔。至1961年，共有1500多名學(xué)生被選拔為初、高級翻譯的培養(yǎng)對象。[5]1964年又計劃派留學(xué)生1750名，其中高中畢業(yè)生1550名，進修生200名。在其他職位外交官的選拔和培訓(xùn)方面，中共中央批準外交部在全國范圍內(nèi)招聘大學(xué)生作為初級外交官的儲備資源。對于中級外交官，外交部則從全國模范教師和地方政府的中堅力量選任。

至1960年，外交部的外交官總數(shù)達到1897人，包括在國內(nèi)工作及駐外的外交官。[6]自1954—1966年任職的大使則有77位，比前一時期增長了352%。從構(gòu)成上來看，將軍大使的比例由前一時期的70%以上減少為不到三分之一，地方行政干部的比例則大幅增加。endprint

“文化大革命”時期：

急劇減少，快速恢復(fù)

1966年“文化大革命”的浩劫開始后，造反派對國家外交事業(yè)和外交隊伍造成了嚴重破壞。自1966年秋天開始，駐外外交官就被陸續(xù)召回北京“參加革命”。到1967年夏天，除了中國駐埃及大使黃華，所有的大使都被召回北京。使館其他人員被召回的數(shù)量達到2000人左右，包括外交官、行政與后勤人員。[7]外交官由于遭受迫害而大量減少，即使在職也難以正常完成外交工作。據(jù)統(tǒng)計，在1966年任職的外交官中，“文革”后沒能再次返回外交隊伍工作的大使、參贊以及國內(nèi)高級外交官（包括部長，副部長，部長助理，司局級領(lǐng)導(dǎo)及其助理）的比例分別為25%、45.8%、44.6%。[8]同時，“文革”使外交部面對大學(xué)畢業(yè)生的選拔制度被中斷五年之久（1966—1971），導(dǎo)致了未來一段時間內(nèi)高質(zhì)量外交官的空白。

在遭受了三年多的“文革”動蕩之后，與其他中央黨政機關(guān)不同的是，外交部開始逐漸走向穩(wěn)定。這其中，政治領(lǐng)導(dǎo)人的指揮，尤其是周恩來對中國外交的特殊關(guān)注，對于外交隊伍的快速恢復(fù)起到了重要作用。1968年，毛澤東和周恩來指示解放軍進駐外交部以穩(wěn)定局勢。在這一情況下，許多高級外交官和工作人員恢復(fù)了他們在外交部的職務(wù)。1969年，周恩來安排派遣約15名大使重返亞洲和非洲國家的駐外使館。1971年，在“五七干?！眲趧拥耐饨还匍_始返回北京。自此之后，外交部的工作逐漸恢復(fù)正常。在這一過程中，周恩來總理對外交干部，尤其是翻譯干部給予了極大的關(guān)懷。他曾多次指示，對下放的翻譯干部要加強管理，避免其失散，同時要保證他們學(xué)習(xí)外語的時間，這極大地保證了20世紀70年代中國對外關(guān)系大發(fā)展的需要。

雖然“文革”仍在繼續(xù)，但從1970年開始，中國的外交關(guān)系開始步入第三次高潮，而這再一次推動了外交官人數(shù)的增長。中國與加拿大和意大利的建交，與美國實現(xiàn)高級接觸，以及在聯(lián)合國合法席位的恢復(fù)，促使外交部采取緊急措施選調(diào)一批大學(xué)畢業(yè)生和留學(xué)生擔(dān)任翻譯，并激活了中斷的翻譯培訓(xùn)?？偟膩碚f，自1969年開始，中國外交官的數(shù)量開始逐漸恢復(fù)乃至擴大。就大使而言，自“文革”發(fā)生到1970年，“文革”前94位大使中將近三分之一由于各種原因離開了外交事業(yè)，而在1969到1976年間就新任命了78位大使。其中，74%的大使已有超過十年的外事經(jīng)驗和一定的外語基礎(chǔ)。這表明中國外交官正在向?qū)I(yè)化的方向逐步邁進。

改革開放以來：

波動增長，供不應(yīng)求

20世紀八九十年代，外交部在中共中央的指示下分別在1982—1985年和1993—1994年兩個時期集中進行了行政體制改革。這對外交官的數(shù)量和構(gòu)成產(chǎn)生了一定的影響。1982—1985年的行政改革主要由行政效率改革和退休制度改革組成。在行政效率改革方面，1982年2月，外交部領(lǐng)導(dǎo)層的編制被精簡，副部長從十位減少為六位，領(lǐng)導(dǎo)的平均年齡由65歲降低到58歲。在司局級領(lǐng)導(dǎo)方面，雖然有關(guān)人員的減少數(shù)量未可查知，但可根據(jù)國家規(guī)定推測，局級正副職一般設(shè)2—3人，與之前相比減少了14%。[9]退休制度的建立是和精簡機構(gòu)與編制的改革相配合而進行的。自1983年開始，外交部逐漸停止對60歲以上的外交官進行駐外任命。對于許多由于國內(nèi)政治特殊情況而沒有得到應(yīng)有升職的老外交官，在他們外交職業(yè)生涯的最后階段，外交部對他們進行了為期一任的更高任命。在這一措施下，老外交官的退休得以順利進行。1984年以前被任命的201名60歲以上的大使以退休或其他原因全部離開了外交隊伍。

1993—1994年改革的重點在于駐外使館的人事改革和外交官的工資改革。為了配合提高駐外外交官工資的改革措施，財政部要求外交部須將駐外人員裁減25%。為了完成這一目標，外交部對駐外使館的人事制度進行改革，減少了由外交官配偶組成的行政及后勤人員的派遣，而雇傭駐在國的勞動力以填補此類崗位的情況開始出現(xiàn)并逐漸增多。在工資改革方面，改革開放使企業(yè)職工的工資迅速提高，國家機關(guān)工作人員的工資逐漸低于職工平均工資。外交官的工資情況亦是如此，這導(dǎo)致許多年輕外交官不惜辭職轉(zhuǎn)向其他薪酬可觀的行業(yè)。這一時期，30歲以下外交官辭職的比例一度達到了30%，并且新招錄的外交官數(shù)量并不能抵消辭職的人數(shù)。外交隊伍的擴大在當時成為較為嚴峻的問題。為了改善這一情況，國家大幅提高了外交官的工資水平。改革后的駐外外交官工資遠高于平均工資水平，這對未來外交大發(fā)展下外交官數(shù)量的增長提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

新世紀以來，越來越多國際盛事的舉辦，推動了外交官人數(shù)的大量增長。1979年，中國的駐外外交人員為3500人左右。至2006年，駐外外交人員達到4700多名。由于北京奧運會的舉辦，到了2008年，這一數(shù)字達到5500多人，包括參贊（含）以上人員約1000人，一秘（含）以下人員約4000人。這些駐外人員由33家部委和職能單位選派，其中外交部派出的外交人員有3391人。[10] 面對不斷增長的外交官需求，外交部采取了一系列措施以擴大外交隊伍，提高外交隊伍的質(zhì)量。第一，外交部不斷調(diào)整和增設(shè)新的部門。如2004年成立的涉外安全事務(wù)司，2007年成立的領(lǐng)事保護中心，2009年成立的邊界與海洋事務(wù)司，2012年成立的國際經(jīng)濟司等。這不僅增強了此類部門的管理職能，也使外交人員因此不斷擴充。第二，外交人員招錄方式逐漸朝開放和多元的方向發(fā)展。2006年外交部公務(wù)員考錄模式做出重要調(diào)整，從僅面向限定生源院校范圍的應(yīng)屆畢業(yè)生單獨提前進行專業(yè)考試，調(diào)整為面向符合國家公務(wù)員報考條件以及外交部職位要求的全日制普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生和社會在職人員，并將考試納入統(tǒng)考體系，實現(xiàn)了外交官招考的公開化。

盡管以上措施促進了外交官的增加，但相比于近年來大幅上升的外交官需求，外交官實際增加的數(shù)量并不突出，外交官的供需矛盾逐漸凸顯。一方面，外交部每年辭職和退休的人數(shù)占相當高的比例，因此綜合來看外交部現(xiàn)有人數(shù)的增加并不十分明顯。官方數(shù)據(jù)顯示，自1998—2002年，有164人離開了外交部，其中80%年齡位于35歲以下。[11] 鑒于以上原因，筆者推測，自2015年至今，外交部的外交官總數(shù)一直維持在5500—6000人左右，該數(shù)字包括在國內(nèi)工作及駐外的外交官。另一方面，面對這一供需矛盾，除了擴大每年招錄的外交官人數(shù)，外交部還向其他中央部委和地方政府借調(diào)人員幫助工作。雖然這一做法有助于在短時間內(nèi)緩解外交官短缺的問題，但也有可能出現(xiàn)工作非專業(yè)化與非連續(xù)性的問題。因此這一做法只能是短期的應(yīng)對措施而非長久之道。endprint

外交官人數(shù)變化的動力機制

與未來方向

外交官人數(shù)變化的動力機制主要分為兩個方面：國際因素和國內(nèi)政治因素。在國際因素方面，中國對外關(guān)系的擴大，建交國家數(shù)量的增加，尤其是經(jīng)濟交往的擴大，帶動了外交官數(shù)量的增長；鑒于世界上戰(zhàn)爭的爆發(fā)及動蕩的局勢，構(gòu)成了外交官數(shù)量增長的阻力。具體來說，中國外交官的數(shù)量變化主要遵循了這樣一種模式：國家決策領(lǐng)導(dǎo)人感知國際關(guān)系與形勢的變化，從而對國內(nèi)的相應(yīng)機制做出合適的調(diào)整，這一調(diào)整推動了外交官數(shù)量的增長。國內(nèi)的相應(yīng)機制包括外交官的選拔、培訓(xùn)和管理機制，以及外交部的機構(gòu)設(shè)置。從新中國外交歷史發(fā)展中看，在國內(nèi)政治因素方面，主要有四方面因素使得外交官數(shù)量的變化不僅僅依賴于中國外交和國際形勢的變化。第一，政治體制改革的影響。第二，政治運動的打擊。第三，政治領(lǐng)導(dǎo)人對于外交隊伍的重視。第四，外交隊伍的革命和軍事特性。在外交隊伍建立之初，周恩來總理便把這支外交隊伍比喻為一支“文裝的解放軍”。這要求外交官立場堅定、紀律嚴明、具有堅強戰(zhàn)斗力，忠實執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的方針政策。為了保持外交隊伍的這種戰(zhàn)斗精神，國家可能并不會在短時間內(nèi)招錄大量的外交人員，以免造成干部隊伍的渙散和無事可做的情況出現(xiàn)。而更有可能采取循序漸進的方式增長外交官的數(shù)量，保證外交隊伍的高質(zhì)量。

從這一動力機制出發(fā)，中國外交官數(shù)量有望在可預(yù)期的未來一段時間內(nèi)實現(xiàn)大幅增長，但政府需要從政策規(guī)劃和具體實踐上做出更多的努力。首先，中國外交正進入百花齊放的階段，世界其他國家對中國的期許也在不斷提高，國際環(huán)境所帶來的外交官需求達到了前所未有的高峰。雖然目前的國際形勢呈現(xiàn)許多不穩(wěn)定的因素，但爆發(fā)大規(guī)模戰(zhàn)爭的概率，相較于其他歷史時期來說是比較小的。從另一角度來看，正是由于不穩(wěn)定因素的存在，才愈加凸顯了外交隊伍數(shù)量和質(zhì)量的重要性。只有積極有效的外交政策才能緩解不同程度的沖突發(fā)生。其次，國內(nèi)須做出與國際環(huán)境相適應(yīng)的調(diào)整措施。目前，政治運動對外交官的打擊可以說已經(jīng)不復(fù)存在了。但政治體制中依然存在一些問題，如編制與實際業(yè)務(wù)量不相適應(yīng)、外事系統(tǒng)中各個部門分工混雜不明晰等，都對外交官數(shù)量的進一步增長構(gòu)成了阻礙。這時，就需要政治領(lǐng)導(dǎo)人增加對外交隊伍的關(guān)注，盡早將擴大外交隊伍提上重要議事日程，方能克服現(xiàn)有體制所存在的種種阻礙。

（第一作者系北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長，教授，博士生導(dǎo)師；

第二作者單位：北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）

[1] 徐京利：《解密中國外交檔案》，北京：中國檔案出版社2005年版，第87頁。

[2]《新中國外交部的“開幕式”：外交部成立的故事》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/GB/101380/9980451.html，2017-01-18.

[3] 《目前我國設(shè)駐外外交機構(gòu)254個，外交人員近5000人》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2009-10/31/content_12366437.htm，2017-01-18.

[4] XiaohongLiu， Chinese Ambassadors： The Rise of Diplomatic Professionalism Since 1949， Seattle： University of Washington Press， 2001， p.69.

[5] 《章漢夫傳》編寫組：《章漢夫傳》，北京：世界知識出版社，2003年版，第309頁。

[6] 甘步師：《周恩來與新中國的外交隊伍建設(shè)》，載裴堅章主編：《研究周恩來：外交思想與實踐》，北京：世界知識出版社，1989年版，第303頁。

[7] 黃華：《親歷與見聞：黃華回憶錄》，北京：世界知識出版社，2007年版，第137頁。

[8] Daniel Tretiak， “Political Movements and Institutional Continuity in the Chinese Ministry of ForeignAffairs， 1966-1979，”Asian Survey， Vol. 20， No. 9， 1980， p. 947.

[9] 徐達深主編：《中華人民共和國實錄第四卷（上）》，長春：吉林人民出版社，1994年版，第509頁。

[10] 溫憲、王新萍：《萬里寄相思：記二○○八年慰問駐外外交人員暨親屬春節(jié)聯(lián)歡會》，《人民日報》，2008年1月25日第3版。

[11] Jing Sun， “Growing Diplomacy， Retreating Diplomats – How the Chinese Foreign Ministry has been Marginalized in Foreign Policymaking，”Journal of Contemporary China， November 07， 2016， p.13.endprint