汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)研究

劉 錦

（廣東培正學(xué)院管理學(xué)院，廣東 廣州 510630）

汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)研究

劉 錦

（廣東培正學(xué)院管理學(xué)院，廣東 廣州 510630）

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的背景下，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)服務(wù)型政府的重要體現(xiàn)。以汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)為研究對(duì)象，分析了汕頭教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障公共服務(wù)供給的發(fā)展?fàn)顩r，并通過(guò)均等化指數(shù)的測(cè)算對(duì)三項(xiàng)公共服務(wù)的均等化進(jìn)行評(píng)估。研究發(fā)現(xiàn)，汕頭教育和社會(huì)保障公共服務(wù)均等化水平良好，而醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化水平較差。研究結(jié)果表明，人口的高度集中帶來(lái)了區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的壓力；同時(shí)，政府對(duì)基本公共服務(wù)各領(lǐng)域并未同等重視，導(dǎo)致特定領(lǐng)域均等化水平滯后。因此，加大整體投入，提升人均公共服務(wù)財(cái)政支出，強(qiáng)化人口集中區(qū)域公共服務(wù)供給等政策措施，才能有效推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

汕頭城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化

一、基本公共服務(wù)及其“均等化”內(nèi)涵

我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型、社會(huì)矛盾多發(fā)的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)過(guò)程中，滿足社會(huì)成員的基本公共需求、保證社會(huì)成員對(duì)相應(yīng)公共服務(wù)的均等享有機(jī)會(huì)，成為這一時(shí)期各級(jí)政府的職責(zé)所在。然而，當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)的非均等化問(wèn)題比較明顯，各個(gè)地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、不同階層的群體之間在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的差距有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，這些已成為影響社會(huì)公平、公正的焦點(diǎn)問(wèn)題之一[1]。政府公共服務(wù)供給涉及公眾切身利益，因此，提供基本公共服務(wù)，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是建設(shè)服務(wù)型政府的題中之義。

公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利和政府的服務(wù)屬性，具體體現(xiàn)為以政府財(cái)政支出為基礎(chǔ)的科教文衛(wèi)等公共事業(yè)，以及為社會(huì)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)及公共活動(dòng)等所提供的各項(xiàng)服務(wù)與保障。所謂基本公共服務(wù)是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，由政府主導(dǎo)提供，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。從這個(gè)意義而言，基本公共服務(wù)包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)[2]。這些基本公共服務(wù)主要體現(xiàn)了政府供給公共服務(wù)的三個(gè)基本目標(biāo)：一是保障公民的基本生存權(quán)；二是滿足公民基本尊嚴(yán)和基本能力需要；三是滿足公民的基本健康生活需要[3]。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的水平的提高，一個(gè)社會(huì)基本公共服務(wù)的范圍會(huì)逐步擴(kuò)展，水平也會(huì)逐步提高，并且從空間而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)人口的全覆蓋，既包括中心城市，也囊括偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村。

基本公共服務(wù)與各個(gè)地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)，因此，各個(gè)地區(qū)政府對(duì)轄區(qū)的基本公共服務(wù)界定也會(huì)有所差異。廣東省政府頒布的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要（2009-2020年）》綜合考慮廣東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，將基本公共服務(wù)的范圍確定為兩大類八項(xiàng)內(nèi)容。第一類是基礎(chǔ)服務(wù)類：包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通等四項(xiàng)內(nèi)容。第二類是基本保障類：包括生活保障（含養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、五保）、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障等四項(xiàng)[4]。

當(dāng)然，“均等化”包含機(jī)會(huì)平等之意，這意味著經(jīng)過(guò)公共政策的調(diào)節(jié)過(guò)程，能夠使得公民獲得的公共服務(wù)水平均等。有研究者指出，均等化的本質(zhì)是要通過(guò)某一層面的結(jié)果平等來(lái)實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等，公民不會(huì)因?yàn)閭€(gè)人的特質(zhì)因素，如民族、地域、戶籍等影響而受到不同的公共服務(wù)待遇[5]。因此，對(duì)于基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)是政府“無(wú)條件”對(duì)所有公民提供，在一個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)，每個(gè)公民均有權(quán)利平等享受。需要提及的是，均等化從制度安排的技術(shù)效果而言，只能實(shí)現(xiàn)大體相等而非絕對(duì)相等[6]。就此而言，均等化的實(shí)現(xiàn)以效果來(lái)衡量則更易評(píng)估。因此，政府針對(duì)基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)制定一個(gè)底線標(biāo)準(zhǔn)，而各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)盡其能力通過(guò)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的再分配實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的效果均等化，而并非僅僅保持各地人均財(cái)力的均等，這是“均等化”的題中之義。

二、汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)

（一）汕頭經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府財(cái)力

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給主要是依托政府的公共服務(wù)職能來(lái)實(shí)現(xiàn)。各個(gè)城市的各級(jí)政府如何利用既有財(cái)力，努力實(shí)現(xiàn)轄區(qū)范圍內(nèi)基本民生需求的公共服務(wù)是公共服務(wù)均等化的重要保障[7]。因此，城市政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入以及轄區(qū)人口的多少都稱為影響公共服務(wù)均等化的重要因素[8]。

汕頭是中國(guó)最早開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)特區(qū)之一，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度較為領(lǐng)先。然而，汕頭經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)并未延續(xù)，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，汕頭經(jīng)濟(jì)波動(dòng)特別顯著，并出現(xiàn)了持續(xù)的下降趨勢(shì)。近十年汕頭經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較為穩(wěn)定，年均增長(zhǎng)率10%左右。2015年汕頭國(guó)民生產(chǎn)總值突破1800億元，在廣東省內(nèi)排名較為靠后。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平會(huì)影響政府公共服務(wù)支出，但是政府直接的財(cái)政收支狀況才是公共服務(wù)供給的直接財(cái)源。

從1990-2015年汕頭的財(cái)政收支水平來(lái)看，2000年之前政府財(cái)政收支基本能夠?qū)崿F(xiàn)收支相抵，然而此后，政府收支差距日益拉大，財(cái)政赤字狀況年年顯現(xiàn)，并且呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。2015年，汕頭政府的財(cái)政收入130億元，而財(cái)政支出達(dá)到280億元，財(cái)政缺口近150億元。巨大的財(cái)政赤字水平，顯然給政府供給公共服務(wù)的職能帶來(lái)了壓力，在一定程度上會(huì)影響政府供給的公共服務(wù)水平（見(jiàn)圖 1，圖 2）。

圖1 1990-2015年汕頭經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)

圖2 1990-2015年汕頭財(cái)政收支狀況（單位：億元）

（二）汕頭各區(qū)縣人口與財(cái)政支出狀況

全市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收支狀況是政府整體公共服務(wù)供給的保障和基礎(chǔ)，但是具體公共服務(wù)供給需要通過(guò)區(qū)級(jí)政府來(lái)推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)，因此，公共服務(wù)均等化的審視，需要特別從各個(gè)區(qū)縣的狀況來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

汕頭的行政區(qū)劃由“六區(qū)一縣”構(gòu)成，各個(gè)區(qū)縣的人口規(guī)模和財(cái)政支出水平差異比較大，這構(gòu)成了汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化最為直接的現(xiàn)實(shí)狀況。首先就人口而言，基本公共服務(wù)均等化主要是實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域所有人員的基本公共服務(wù)無(wú)差異享受狀態(tài)。那么從圖3和圖4可以看到，2005-2015年間，汕頭六區(qū)一縣人口各自維持不同梯度規(guī)模，人口最多的潮陽(yáng)區(qū)接近170萬(wàn)人，而最少的南澳縣僅6萬(wàn)人口。對(duì)應(yīng)各區(qū)縣不同的人口基數(shù)，汕頭各區(qū)縣的公共預(yù)算支出也有顯著的差異。2005年，雖然各區(qū)縣人口差異就已經(jīng)顯著存在，但當(dāng)時(shí)公共預(yù)算支出差別較小。至2015年，預(yù)算支出體現(xiàn)人口規(guī)模的特征已經(jīng)十分顯著，潮陽(yáng)區(qū)因人口規(guī)模最大，預(yù)算支出也最高，達(dá)到60億元。相應(yīng)人口規(guī)模最小的南澳縣，預(yù)算支出僅僅9億元。

圖3 2005-2015年汕頭各區(qū)縣人口狀況（單位：人）

圖4 2005-2015年汕頭各區(qū)縣公共預(yù)算支出（單位：萬(wàn)元）

三、汕頭城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障公共服務(wù)的供給及均等化水平測(cè)算

（一）城鄉(xiāng)教育公共服務(wù)供給

表1 2005-2015年汕頭教育資源狀況

當(dāng)前，區(qū)域間教育存在顯著差異，其實(shí)質(zhì)是教育資本存量和增量的差異，也就是教育投入的差異所帶來(lái)的教育資源分配不均。在一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域內(nèi)，各個(gè)適齡公民所應(yīng)獲得的教育機(jī)會(huì)應(yīng)該相對(duì)均衡，那么這一均衡可以體現(xiàn)在一些教育基礎(chǔ)指標(biāo)上。汕頭城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育近十年穩(wěn)步推進(jìn)，教育改革也不斷深化。截止2015年，全市共有小學(xué)748所，在校學(xué)生50.04萬(wàn)人；普通中學(xué)295所，在校學(xué)生38.60萬(wàn)人；全市適齡兒童入學(xué)率達(dá)100%，初中畢業(yè)生升學(xué)率97.25%，普通高中畢業(yè)生升大學(xué)率88.67%。

從汕頭中小學(xué)在各區(qū)縣的分布情況來(lái)看，其數(shù)量基本符合各區(qū)縣人口基數(shù)現(xiàn)狀。人口超過(guò)100萬(wàn)的區(qū)縣如潮陽(yáng)區(qū)和潮南區(qū)，中小學(xué)數(shù)量也居于前位。汕頭地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)還處于發(fā)展中，政府對(duì)基礎(chǔ)教育的發(fā)展也比較重視，所以該地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展較為迅速。基礎(chǔ)教育中的小學(xué)教育和初中教育屬于我國(guó)“義務(wù)教育”范疇，一般依據(jù)戶籍進(jìn)行屬地管理。基礎(chǔ)教育服務(wù)的提供能夠?qū)崿F(xiàn)基本的均等化要求，主要表現(xiàn)出學(xué)校數(shù)量隨人口數(shù)量而分布（見(jiàn)表1）。

汕頭中小學(xué)教育資源配置整體比較充裕，然而整體情況難以證明教育資源“均等化”的格局。從2015年汕頭中小學(xué)在校人數(shù)的絕對(duì)數(shù)來(lái)看，小學(xué)在校人數(shù)最多的朝陽(yáng)區(qū)超過(guò)15萬(wàn)人，而該區(qū)的小學(xué)數(shù)量在汕頭市也最多，達(dá)到90所。該區(qū)小學(xué)專任教師人數(shù)7507人，小學(xué)“生師比”為20.35。中學(xué)在校人數(shù)最多的也是潮陽(yáng)區(qū)，超過(guò)13萬(wàn)人，中學(xué)“生師比”為13.56。然而小學(xué)“生師比”和中學(xué)“生師比”最優(yōu)的卻是人口最少、財(cái)政支出也最少的南澳縣，分別只有8.37和6.67（見(jiàn)表2）。

表2 2015年汕頭各區(qū)縣中小學(xué)基本概況

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)供給

從2005-2015年汕頭基本醫(yī)療衛(wèi)生條件可以看到，汕頭基本醫(yī)療衛(wèi)生條件隨著人口的增多，不斷優(yōu)化。2005年，每萬(wàn)人口醫(yī)生數(shù)為10.27人，每萬(wàn)人口床位數(shù)為16.38張，2015年此兩數(shù)值分別躍升為15.79和27.94，提升十分明顯。當(dāng)前，汕頭共有各類衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1320個(gè)（含609個(gè)村衛(wèi)生室）；其中，醫(yī)院39個(gè)，疾病預(yù)防控制中心4個(gè)，衛(wèi)生監(jiān)督所7個(gè)，婦幼保健院（所）4個(gè)。全市各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)共擁有床位1.6萬(wàn)張，各類專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員2.08萬(wàn)人，其中，執(zhí)業(yè)醫(yī)師（含執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師）8772人，注冊(cè)護(hù)士7832人（見(jiàn)表3）。

表3 2005-2015年汕頭醫(yī)療衛(wèi)生資源概況

2015年汕頭各區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生資源的分布中，潮陽(yáng)區(qū)集中了汕頭最多的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，總數(shù)達(dá)324個(gè)，但金平區(qū)集中了最多的衛(wèi)生技術(shù)人員，超過(guò)1萬(wàn)人，衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)逾8000張。然而，結(jié)合人口因素計(jì)算每萬(wàn)人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)狀況指標(biāo)，各項(xiàng)指標(biāo)居于明顯優(yōu)勢(shì)的是金平區(qū)。2015年金平區(qū)每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)2.91個(gè)，每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員120.93人，每萬(wàn)人口擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位105.56張。相比之下，潮南區(qū)每萬(wàn)人僅擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)1.77個(gè)，每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員分別為10.48張和16.87人。汕頭醫(yī)療衛(wèi)生資源在各區(qū)縣的配置差異十分顯著（見(jiàn)表4）。

表4 2015年汕頭各區(qū)縣醫(yī)療衛(wèi)生資源配置概況

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)保障供給

汕頭的多層次社會(huì)保障體系在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也穩(wěn)步提升。2010年后汕頭養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的參保人數(shù)出現(xiàn)了較為明顯的增長(zhǎng)。三大基本社會(huì)保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別由2010年的55萬(wàn)、45萬(wàn)和42萬(wàn)，躍升至2015年的133萬(wàn)、75萬(wàn)和52萬(wàn)。在三大保險(xiǎn)中，醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人數(shù)增長(zhǎng)最快，這也反映了居民對(duì)“因病致貧”的擔(dān)憂最大。從三大基本社會(huì)保險(xiǎn)的參保比例來(lái)看，養(yǎng)老保險(xiǎn)維持6%的參保人數(shù)比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)由2005年的18%增長(zhǎng)至2015年的21%，失業(yè)保險(xiǎn)參保比例有所下降，2005-2015年減少至11%（見(jiàn)表5）。

表5 2008-2015年汕頭基本社會(huì)保障參保人數(shù)（單位：人）

參與社會(huì)保險(xiǎn)的比例與人口基數(shù)密切相關(guān)。人口超過(guò)100萬(wàn)的潮陽(yáng)區(qū)和潮南區(qū)的三大基本社會(huì)保險(xiǎn)的參保比例都明顯低于其他地區(qū)，潮陽(yáng)區(qū)三大參保比例分別為養(yǎng)老保險(xiǎn)14%、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)均為4%。潮南區(qū)三大參保比例分別為，養(yǎng)老保險(xiǎn)13%、醫(yī)療保險(xiǎn)2%和失業(yè)保險(xiǎn)為4%。從2015年汕頭各區(qū)縣基本社會(huì)保障參保比例可以看出，南澳縣和龍湖區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)參保率明顯高于其他區(qū)縣，分別達(dá)到8.37%和8.24%，這顯然與當(dāng)?shù)赝鈦?lái)流動(dòng)人口相對(duì)較少、本地戶籍人口占據(jù)絕對(duì)比例有關(guān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率最高的是龍湖區(qū)，達(dá)到36.20%（見(jiàn)圖5）。

圖5 2015年汕頭各區(qū)縣參加社會(huì)保險(xiǎn)人口比例（單位：%）

（四）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“均等化指數(shù)”測(cè)算

本文通過(guò)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的基本公共服務(wù)水平指標(biāo)，構(gòu)建各自領(lǐng)域的“基本公共服務(wù)均等化指數(shù)（Coefficient ofBasic Public Service Equalization）”來(lái)測(cè)算相應(yīng)的公共服務(wù)均等化水平，以此反映汕頭城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障三類基本公共服務(wù)的均等化程度[9]。Y為各項(xiàng)基本公共服務(wù)的均等化指數(shù)，因?yàn)楦黜?xiàng)公共服務(wù)分領(lǐng)域計(jì)算，因此，以Ye為基礎(chǔ)教育均等化指數(shù)，Yh為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化指數(shù)，Ys為社會(huì)保障均等化指數(shù)。

就教育公共服務(wù)均等化而言，主要通過(guò)設(shè)置三個(gè)衡量指標(biāo)：每萬(wàn)人教育機(jī)構(gòu)數(shù)、中學(xué)生師比例和小學(xué)生師比例。以這些指標(biāo)反映各區(qū)域之間教育入學(xué)機(jī)會(huì)和教育資源的分配現(xiàn)狀[10]。然后對(duì)三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行均等化分項(xiàng)指數(shù)的計(jì)算，最后將三個(gè)分項(xiàng)指數(shù)取平均值，則得到了教育公共服務(wù)在汕頭城鄉(xiāng)區(qū)域間的均等化水平。具體步驟如下：

首先，對(duì)汕頭市各區(qū)域每萬(wàn)人擁有教育機(jī)構(gòu)的平均值進(jìn)行計(jì)算，根據(jù)表6的基本數(shù)據(jù)進(jìn)行如下計(jì)算：

由于平均數(shù)值反映的只是教育資源的分配程度，其含義是汕頭市2015年全市平均每萬(wàn)人擁有義務(wù)教育機(jī)構(gòu)數(shù)為2.04個(gè)，它并不能從本質(zhì)上反映和衡量該指標(biāo)的均等程度。為觀察各區(qū)數(shù)值偏離平均值的程度，可以通過(guò)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)衡量。由標(biāo)準(zhǔn)差公式：

可得該組數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差為0.93，該數(shù)值反映了所選取的指標(biāo)各個(gè)數(shù)值相互偏離的程度。由于“標(biāo)準(zhǔn)差與平均值之比”可以代表數(shù)據(jù)的非均衡水平，因此用數(shù)字“1”減去標(biāo)準(zhǔn)差與平均值的比值，由此得到反映均等化程度的指數(shù)，也即：

依此，Ye分項(xiàng)指數(shù)＝1－（0.930159/2.04）＝0.5440

所得數(shù)據(jù)“0.5440”或者“54.40%”即為汕頭市每萬(wàn)人教育機(jī)構(gòu)的均等化指數(shù)。以同樣的方法求出其他兩個(gè)Ye分項(xiàng)指數(shù)，可得“0.717973”和“0.822892”。最后取這三項(xiàng)分項(xiàng)均等化指數(shù)的平均值可得“0.694970”，此即為汕頭城鄉(xiāng)各區(qū)縣教育公共服務(wù)的均等化程度。

根據(jù)均等化指數(shù)的計(jì)算公式可知其取值應(yīng)介于“-1至1”之間，它的大小基本反映基本公共服務(wù)均等化的程度，其值越大，表示均等化水平越高，數(shù)值1即代表完全均等化。相反，其值越小則代表均等化水平較低，數(shù)值-1表示完全不均等。

通過(guò)汕頭城鄉(xiāng)教育公共服務(wù)的基本數(shù)據(jù)計(jì)算，可以看到汕頭在教育公共服務(wù)的供給上比較均等，其均等化程度接近70%（見(jiàn)表6）。

表6 2015年汕頭城鄉(xiāng)教育公共服務(wù)均等化指數(shù)測(cè)算結(jié)果

依據(jù)同樣的方法可以對(duì)汕頭醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和基本社會(huì)保障服務(wù)的均等化程度進(jìn)行測(cè)度。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化主要是對(duì)“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)”“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)”三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行測(cè)度，并以這三個(gè)分項(xiàng)Yh均等化指數(shù)的均值評(píng)估汕頭醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化程度，數(shù)值越大代表均等化程度越高，數(shù)值越小則代表均等化程度越低。

汕頭市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中的“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)”均等化指數(shù)為0.345862，“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)”均等化指數(shù)為0.205082，“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)”均等化指數(shù)為-0.063847，而由三者平均值所得汕頭城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化指數(shù)為0.162366。16.24%的均等化程度顯示汕頭城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的非均等化狀況比較嚴(yán)重。從單項(xiàng)數(shù)據(jù)“每萬(wàn)人擁有衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)”的均等化指數(shù)來(lái)看，數(shù)值為負(fù)數(shù)，非均等化程度顯然十分顯著。而其他兩項(xiàng)指標(biāo)的均等化指數(shù)也在20%-30%之間，均等化程度也較低（見(jiàn)表 7）。

對(duì)汕頭城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)均等化程度的測(cè)量，主要選取養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)三項(xiàng)基本社會(huì)保障的參保比例來(lái)測(cè)度。三項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)參保比例均等化指數(shù)計(jì)算結(jié)果分別為：0.64538、0.64520、0.58753。可以看到（見(jiàn)表 8），社會(huì)保障服務(wù)中醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)均等化程度均為64%，失業(yè)保險(xiǎn)均等化程度為58%，處于中等均等化狀態(tài)。

表7 2015年汕頭城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化指數(shù)測(cè)算結(jié)果

表8 2015年汕頭城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)均等化指數(shù)測(cè)算結(jié)果

四、結(jié)論與對(duì)策

對(duì)汕頭以教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障為主的基本公共服務(wù)均等化狀況的研究可以看到，其基本公共服務(wù)的投入，整體上隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)出不斷完善和進(jìn)步的格局，但是在布局安排上仍然存在較為明顯的非均等化現(xiàn)象。然而，汕頭的基本公共服務(wù)非均等化狀況與其他城市相比，又有自身的獨(dú)有特征。

首先，其非均等化的區(qū)域并非集中于經(jīng)濟(jì)較弱，人口較少的縣級(jí)行政區(qū)，而是出現(xiàn)在人口較為集中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也相對(duì)較好的主城區(qū)。如潮南區(qū)和潮陽(yáng)區(qū)，因?yàn)槿丝诜謩e超過(guò)130萬(wàn)人和160萬(wàn)人，社會(huì)保障服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的均等化狀況被較為集中的人口拉低。其次，汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化格局并非體現(xiàn)在整體的基本公共服務(wù)中，而是存在于某些特定領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。在研究的三項(xiàng)基本公共服務(wù)中，教育公共服務(wù)的均等化水平最高，接近70%均等化，這與各級(jí)政府和社會(huì)公眾對(duì)教育的整體重視程度有很大關(guān)系。相比而言，汕頭城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)均等化指數(shù)僅有16%，體現(xiàn)出該領(lǐng)域非均等化的嚴(yán)峻狀況。再次，汕頭城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁不足，總體上制約了政府財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)的投入，使得基于常住人口的人均公共服務(wù)水平提升有限，這將對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)帶來(lái)影響。

基于上述研究分析，為提升汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，汕頭首先應(yīng)當(dāng)將重點(diǎn)放在人口集中區(qū)域。針對(duì)人口接近百萬(wàn)或者超過(guò)百萬(wàn)的區(qū)級(jí)行政區(qū)，應(yīng)當(dāng)建立“市-區(qū)”兩級(jí)政府對(duì)基本公共服務(wù)的“共建機(jī)制”，使得人口大區(qū)能夠更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)集聚效應(yīng)，同時(shí)又滿足其基本公共服務(wù)需求。其次，汕頭應(yīng)當(dāng)對(duì)基本公共服務(wù)供給的范圍和基本狀況進(jìn)行摸底，對(duì)基本公共服務(wù)的供給領(lǐng)域按照公眾需求的意愿進(jìn)行排序，對(duì)迫切需求的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在時(shí)間安排上優(yōu)先進(jìn)行投入，盡快實(shí)現(xiàn)這些領(lǐng)域公共服務(wù)供給的均等化格局。最后，對(duì)市區(qū)兩級(jí)政府公共預(yù)算資金的支出領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)基本公共服務(wù)的投入。一方面是在絕對(duì)數(shù)上要形成逐年提升的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，保證公共服務(wù)供給的持續(xù)提升，夯實(shí)政府的公共服務(wù)職能；另一方面是在城市化的背景下，結(jié)合流動(dòng)人口的進(jìn)入，提升常住人口而非僅僅戶籍人口的人均公共服務(wù)財(cái)政支出水平[11]。只有在這些舉措齊頭并進(jìn)的條件下，汕頭城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給才能進(jìn)一步提升均等化的總體水平，而不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)均等化格局，也將帶來(lái)汕頭城鄉(xiāng)社會(huì)的和諧發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的有效增長(zhǎng)。

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（責(zé)任編輯：佟群英）

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1001-4225（2017）08-0053-08

2017-02-25

劉 錦（1984-），男，湖南岳陽(yáng)人，廣東培正學(xué)院管理學(xué)院公共管理系講師。