淺議運籌學在新城開發(fā)建設(shè)中的應(yīng)用

黃愛朋，祝少才

（中新廣州知識城財政投資建設(shè)項目管理中心，廣東 廣州 510555）

淺議運籌學在新城開發(fā)建設(shè)中的應(yīng)用

黃愛朋，祝少才

（中新廣州知識城財政投資建設(shè)項目管理中心，廣東 廣州 510555）

建設(shè)新城新區(qū)對我國經(jīng)濟發(fā)展的推動作用不言而喻，而今面對經(jīng)濟持續(xù)下行、用地指標緊縮、政府債務(wù)控制、征地難度加大的新常態(tài)，各地新城發(fā)展多難達預(yù)期。出現(xiàn)的問題也層出不窮，為更好統(tǒng)籌新城的開發(fā)建設(shè)，結(jié)合多年參與新城規(guī)劃建設(shè)的經(jīng)驗，并借鑒運籌學在工程建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的成功案例，認為要系統(tǒng)調(diào)配有限的財政資金、用地指標和建設(shè)場地等資源要素，充分發(fā)揮財政投資建設(shè)項目的帶動促進作用,并提煉出要科學制定新城開發(fā)建設(shè)目標、明確財政投資項目類別、確定項目建設(shè)時序及保障項目實施條件的相關(guān)具體建議,有關(guān)經(jīng)驗可供相關(guān)專業(yè)人員參考。

運籌學；開發(fā)建設(shè)；新城

0 引言

新城新區(qū)肩負著引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟增長的重要使命，是推進新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，對經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。而今由于建設(shè)的激進與盲從，有關(guān)新城過多過剩言論四起。發(fā)展新常態(tài)下，面對經(jīng)濟持續(xù)下行、用地指標緊縮、政府債務(wù)控制、征地難度加大的嚴峻局面，有必要重新審視新城的開發(fā)建設(shè)思路。地方政府作為新城建設(shè)最重要的開發(fā)主體，擔負提供公共服務(wù)及配套、土地收儲及流轉(zhuǎn)出讓、招商引資及社會管理等義務(wù)和職能。本質(zhì)上地方政府就是新城的總開發(fā)商，開發(fā)商就須用經(jīng)營城市的理念，順應(yīng)時勢，尊循客觀規(guī)律，制定目標、統(tǒng)籌謀劃、有序推進相關(guān)工作。政府主導(dǎo)的規(guī)劃編制、市政設(shè)施建設(shè)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)等前期工作，將為新城發(fā)展奠定基礎(chǔ)。如何統(tǒng)籌運用有限的財政資金、有限的用地指標、有限的建設(shè)場地等資源要素，更好推進相關(guān)建設(shè)工作，引導(dǎo)促進新城建設(shè)發(fā)展，是擺在各地政府面前的重要課題。針對目前開發(fā)建設(shè)面臨的一些共性問題，筆者借鑒運籌學在工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵺`的經(jīng)典案例，提出淺薄建議，期待能成為新城建設(shè)發(fā)展的磚瓦。

1 新城開發(fā)建設(shè)的共性問題

選址于城市一隅的新城新區(qū)，作為一片“凈土”，因其投入大、見效快、前景好，利于促進GDP和提升政績，長期以來備受各地政府的推崇，一直是各地經(jīng)濟發(fā)展和建設(shè)的熱點區(qū)域。在急于見效的利益驅(qū)動下，“一年建框架，三年見成效”的宣傳口號曾傳遍大江南北。在高強度的持續(xù)投入下，建設(shè)項目批量推進，新城建設(shè)面貌也日新月異。寬闊的馬路、多彩的綠化、齊整靚麗的高樓大廈，往往引行人駐足，讓市民驚艷，令同行羨慕。然而羅馬非一日建成的，由于忽視了城市建設(shè)的客觀規(guī)律，急于求成。多地新城在光鮮的外表背后，不可避免的出現(xiàn)一些問題，如產(chǎn)業(yè)與居住配套失衡，項目建設(shè)和管理脫節(jié)，投資效益低下，配套設(shè)施建設(shè)滯后等代表性問題。

（1）產(chǎn)城失衡。據(jù)國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心牽頭起草的《中國新城新區(qū)發(fā)展報告》，截至去年10月，縣級以上的新城新區(qū)數(shù)量超過3000個。爆發(fā)性的造城運動令人堪憂，產(chǎn)業(yè)與居住配套失衡成為焦點。相關(guān)媒體統(tǒng)計2014年鬼城數(shù)量超過50個。

（2）內(nèi)外脫節(jié)。多地新城建設(shè)在紅線范圍內(nèi)的一畝三分地干得熱火朝天，項目收尾階段卻發(fā)現(xiàn)同新城外接駁的道路、供水、電力、污水等市政工程嚴重滯后，導(dǎo)致項目無法通水、通電，無法通過驗收投入使用。

（3）建管分離。重建設(shè)，輕管理，歷來是多地新城建設(shè)的弊病。常發(fā)現(xiàn)投入巨資建設(shè)的工程項目，如共同管溝、綜合醫(yī)院、學校等，管理運營單位接管后，就結(jié)合使用要求進行不同程度的整改，造成投資浪費。

（4）要素離心。在集體用地上建設(shè)新城，對具體的工程項目而言，應(yīng)該有符合城市規(guī)劃、符合國土規(guī)劃（且落實用地指標）、落實資金、完成征地拆遷四方面的保障，方能開工建設(shè)。因為相關(guān)工作歸屬不同的部門，常出現(xiàn)符合城市規(guī)劃的項目，卻無法完善國土用地手續(xù)，或是符合城規(guī)和土規(guī)的項目，又無法完成征拆等情況，導(dǎo)致項目建設(shè)受阻。

地方政府作為新城的總開發(fā)商，并不能包干到底，市場和社會也是重要的開發(fā)主體。制定符合實際情況的可控目標，繪就可實施的規(guī)劃藍圖，是地方政府的重要工作之一。重要工作之二是合理有序推進市政設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，吸引市場和社會力量參與，共同推動新城的經(jīng)濟社會發(fā)展。

2 運籌學及應(yīng)用案例解讀

（1）運籌學

運籌學是現(xiàn)代管理學的一門重要專業(yè)基礎(chǔ)課，是20世紀30年代初發(fā)展起來的新興學科，運用分析、實驗、量化的方法，去尋找復(fù)雜問題中的最佳或近似最佳解答。對經(jīng)濟管理系統(tǒng)中人、財、物等有限資源進行統(tǒng)籌安排，其主要目的是在決策時為管理人員提供科學依據(jù)，為決策者提供有依據(jù)的最優(yōu)方案，是實現(xiàn)有效管理、正確決策和現(xiàn)代化管理的重要方法之一。運籌學是應(yīng)用數(shù)學和形式科學的跨領(lǐng)域研究，常用于解決現(xiàn)實生活中的復(fù)雜問題，特別是改善或優(yōu)化現(xiàn)有系統(tǒng)的效率。

（2）運籌學在工程建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的經(jīng)典案例

運籌學因其內(nèi)容廣泛，多學科相互交叉，具有很強的實踐性和應(yīng)用性。在諸多領(lǐng)域均有成功實踐，如田忌賽馬、諾曼底登陸，丁謂修皇宮和李冰修建都江堰水利工程等是在工程建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用的典范。

案例一：丁謂修皇宮。北宋時期，皇城失火燒毀宮殿。大臣丁謂負責皇宮的修復(fù)工程，如何取得建材和清理建筑垃圾均是要解決的問題。綜合比較確定的施工方案是先在需要修建的大街上就近取土燒磚，向取土后的深溝里引入河水，形成人工河，借此水路運輸建筑材料。在皇宮修復(fù)后，再將廢磚棄土填入人工河，恢復(fù)通衢大街。

在皇宮修復(fù)的施工過程中，丁謂策劃了整體性解決方案，將取土燒磚、建材運輸、廢材處理三項分步工程統(tǒng)一起來，形成了最佳解決方案，節(jié)省了大量勞力、成本和時間，可謂是一舉三得。

案例二：李冰修建都江堰水利工程。戰(zhàn)國時期秦國蜀郡太守李冰主持修建位于四川都江堰市西側(cè)岷江上的都江堰水利工程，修建目的是雨季對岷江分洪，旱季蓄水引水灌溉，保障成都的生產(chǎn)生活用水，同時要兼顧航運功能。實施工程主要由魚嘴分水堤、飛沙堰溢洪道、寶瓶口進水口三大部分和百丈堤、人字堤等附屬工程構(gòu)成?？茖W地解決了江水自動分流（魚嘴分水堤四六分水）、自動排沙（魚嘴分水堤二八分沙）、控制進水流量（寶瓶口與飛沙堰）等問題，消除了水患。該大型水利工程現(xiàn)存至今依舊在灌溉田疇，1998年灌溉面積達到66.87萬hm2，灌溉區(qū)域已達40余縣。

（3）運籌學運用經(jīng)典案例的啟示

丁謂修皇宮和都江堰水利工程均是先人智慧的結(jié)晶，在資金和技術(shù)均受限的前提下，遵循工程管理的本質(zhì)特征，通過統(tǒng)籌策劃和分步實施，實現(xiàn)了多目標的高度統(tǒng)一，體現(xiàn)了以下特點。

a.地域性。在精準理解與把握場地基本特征的前提下，量身定做實施方案。方案是不可復(fù)制的，注定成為經(jīng)典。都江堰水利工程其以年代久、無壩引水為特征，是世界水利文化的鼻祖。

b.系統(tǒng)性?；诿鞔_的可控、可實施目標指引下對任務(wù)進行分解，分步工程有序推進，有機銜接，環(huán)環(huán)相扣，最終水到渠成的實現(xiàn)目標。

c.多贏性。解決多個問題或?qū)崿F(xiàn)多個目標，在過程中和結(jié)果上均實現(xiàn)多贏。沒有顧此失彼，厚此薄彼。

d.擇優(yōu)性?；诂F(xiàn)狀，結(jié)合目標，設(shè)計多個方案進行比較，從中選取最為科學合理、經(jīng)濟高效的方案。

3 新城開發(fā)建設(shè)系統(tǒng)解析

新城開發(fā)建設(shè)是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在集體土地上植入現(xiàn)代化的城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)體系，涉及物質(zhì)空間建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容。物質(zhì)空間建設(shè)是發(fā)展的基礎(chǔ)，財政投資建設(shè)項目又是奠定基礎(chǔ)的先導(dǎo)者和主力軍。而今在雄厚資金保障和先進技術(shù)支撐的前提下，多地新城開發(fā)建設(shè)較為盲目無序，沒有充分發(fā)揮財政投資對新城發(fā)展的促進帶動作用。現(xiàn)基于運籌學的視角下，就科學制定新城開發(fā)建設(shè)目標、明確財政投資項目類別、確定項目建設(shè)時序及保障項目實施條件等提出相關(guān)建議和設(shè)想。

（1）科學制定開發(fā)建設(shè)目標

眾所周知新城建設(shè)目標是通過全新的規(guī)劃設(shè)計和開發(fā)運營，在相對較短的時期內(nèi)，建設(shè)一座職住平衡、富有吸引力和活力的城市。通過政府引導(dǎo)開發(fā)，逐步形成自我生長和自我組織體制，而不僅僅是住宅區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)和公共中心的拼合體。這是對開發(fā)目標的定性概括，目標可以轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的定量數(shù)據(jù)展示。仔細觀察可知，各地政府確定的核心定量目標不外乎是，在特定年限內(nèi)達成地區(qū)生產(chǎn)總值、財稅收入、增長率、完成開發(fā)面積規(guī)模、完成固定資產(chǎn)投資金額等。目標是如何確定的我們不得而知，但目標的實現(xiàn)幾率有目共睹，當前熱議的多地產(chǎn)城失衡，開發(fā)停滯，情況嚴重地區(qū)出現(xiàn)大量睡城、空城乃至鬼城的現(xiàn)象，就是因為沒有目標或是目標設(shè)置不合理，而任性開發(fā)的結(jié)果，也反應(yīng)了制定目標不受地方政府重視的現(xiàn)實情況。

從運籌學運用的實例中可得知，一個合理可控的目標是成功的指南針和風向標，方能有的放矢。首要工作就是要改變傳統(tǒng)開發(fā)的慣性思維，充分適應(yīng)中國經(jīng)濟發(fā)展逐步由投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動過渡，由規(guī)模主導(dǎo)向質(zhì)量主導(dǎo)過渡，由高速增長向中高速發(fā)展過渡，適應(yīng)新城發(fā)展時代背景突變的新常態(tài)。充分考慮多種因素影響，例如國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)低迷、國際經(jīng)濟形勢復(fù)雜多變以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的陣痛對新城招商引資的影響；規(guī)范地方政府投融資及控制政府債務(wù)的新型投融資體制對新城的融資影響；國土指標收緊和加強土地管理監(jiān)督對新城供地的影響；征地拆遷標準提高和時有發(fā)生社會事件對新城征地交地的影響。結(jié)合建設(shè)場地特征，統(tǒng)籌安排落地項目、財政資金、用地指標、建設(shè)場地等基本要素，在多方案對比的基礎(chǔ)上，制定特定年限內(nèi)實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合效益最優(yōu)的目標。

目標是最后呈現(xiàn)的結(jié)果，企業(yè)、資金、用地、場地等要素是實現(xiàn)目標的基本條件，相關(guān)要素相輔相成，互為依托，有密不可分的內(nèi)在關(guān)系。如用地指標的分配，有限的用地指標有多少用來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施，有多少用于出讓進行商業(yè)開發(fā)和企業(yè)建設(shè)，分配的最佳平衡點是建設(shè)的設(shè)施能較好支撐和服務(wù)企業(yè)發(fā)展，又能與遠期發(fā)展銜接；如建設(shè)資金的分配，有多少用來土地征收和拆遷安置，有多少用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地出讓又能回收多少成本，企業(yè)能產(chǎn)生多少稅收，基于適度債務(wù)范圍內(nèi)保證資金正常流轉(zhuǎn)是最佳效果；如建設(shè)場地的提供，相應(yīng)的資金能征收多少集體用地，征收用地又分別作何用途，何時需提交哪些地塊等,交地節(jié)奏宜如何把握從而支撐各類建設(shè)活動的開展。一個科學合理可實現(xiàn)的目標需要考慮的因素遠不止這些，在此拋磚引玉，望能為地方政府決策提供參考。

（2）合理確定財政投資項目類別

財政投資主要用于推進具體建設(shè)項目，財政投資建設(shè)項目為各類投資主體的規(guī)模開發(fā)奠定基礎(chǔ)，服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展，是新城開發(fā)的重要啟動引擎。通過財政投資項目宜實現(xiàn)新城道路外聯(lián)內(nèi)通、安全保障充分、能源供給充足、服務(wù)自成一體、拆遷安置和諧五個目標，具體可通過道路系統(tǒng)建設(shè)、水利系統(tǒng)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、安置區(qū)建設(shè)項目來實現(xiàn)目標。五類項目之間關(guān)系密切，缺一不可。道路系統(tǒng)是新城建設(shè)的骨架；公用設(shè)施為新城提供了能源供給，供應(yīng)通道管線需依托道路敷設(shè)；水利工程為新城提供安全保障，一般標高位于道路之下；服務(wù)設(shè)施在接通水電后方能提供公共服務(wù)；安置房建設(shè)是推進征地拆遷工作為項目建設(shè)提供場地的前提。

通過進一步的科學梳理，筆者認為財政投資建設(shè)項目主要可細分為包括軌道、高速路、城市道路、電力工程、給水工程、污水工程、學校、醫(yī)院、體育設(shè)施、河流、綠化及安置區(qū)等二十多種項目，見圖1。

圖1 財政投資建設(shè)項目示意

（3）確定項目建設(shè)時序及保障項目實施條件

確定了實施項目類型及理順項目間的邏輯關(guān)系后，諸多項目的建設(shè)時序安排也是重要環(huán)節(jié)。筆者總結(jié)出“六先六后一同步”的時序安排。先規(guī)劃，后建設(shè)（見圖2）。開發(fā)一片，建成一片，成效一片；先水利、后修路。湖泊、河涌建設(shè)在維護生態(tài)安全的同時，為道路橋梁建設(shè)及雨水排放創(chuàng)造條件；先修路，后開發(fā)。通過道路基礎(chǔ)設(shè)施，拉開城市框架；先地下，后地上。先實施共同管溝及其它地下工程，避免重復(fù)建設(shè)；先安置，后拆遷。先行建設(shè)安置房將有力促進平安征地，和諧拆遷，為建設(shè)提交場地的同時，讓農(nóng)民提前分享城市建設(shè)成果；先環(huán)境，后發(fā)展。具備條件的綠化工程先行推進，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，保證開發(fā)品質(zhì)，提升土地價值；區(qū)域?qū)拥幕A(chǔ)設(shè)施（道路、供水、供電、污水等）建設(shè)與新城內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同步推進，以充分利用母城的支撐，推動新城發(fā)展。建設(shè)的各子系統(tǒng)應(yīng)按“六先六后一同步”的原則有序推進。隨著開發(fā)工作的深度拓展，逐步由串聯(lián)推進轉(zhuǎn)向并聯(lián)推進。需強調(diào)的是建設(shè)過程中的臨水、臨電、臨氣、臨時道路等工程也應(yīng)進行統(tǒng)籌安排。

圖2 項目建設(shè)時序安排示意

確定項目建設(shè)時序后，須分批分期落實項目的實施條件。項目最重要的實施保障是規(guī)劃（城市規(guī)劃和國土規(guī)劃）、建設(shè)場地和資金，規(guī)劃是龍頭，土地是載體，資金是保障，建設(shè)是實施（見圖3）。在依法治國的背景下，建設(shè)項目的程序管理要求也日趨嚴格，規(guī)劃、場地、資金任何一個環(huán)節(jié)的缺位，都會制約項目的的推進。如何分配有限的用地指標、使用有限的財政資金、利用有限的建設(shè)場地，統(tǒng)籌推進各個項目的建設(shè)，最終實現(xiàn)既定目標，急需運用運籌學進行統(tǒng)籌安排。在實施的過程中，可根據(jù)實際情況可適度做出動態(tài)的調(diào)整和優(yōu)化。需補充的是在國家各部委大力推進PPP投融資模式的背景下，應(yīng)盡可能吸引社會資本參與建設(shè)管理運營符合相關(guān)條件的項目為實現(xiàn)新城目標提供又一選擇，當財政投資項目與PPP項目并存時,仍然需政府主導(dǎo)以促進整個新城建設(shè)與管理運營的有機銜接，避免重復(fù)投資。

圖3 保障項目實施條件示意

4 結(jié)語

新城的建設(shè)是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，作為最重要的開發(fā)主體，地方政府須運用運籌學的理論統(tǒng)籌全局，因時、因地、因勢制宜的制定開發(fā)目標，通過過程中的精細化管理和運作，利用有限的建設(shè)資源，運用早期的財政資金投入推動新城發(fā)展，逐步引導(dǎo)社會資金參與和推動企業(yè)建設(shè)以實現(xiàn)目標。

O22

B

1009-7716（2017）09-0158-04

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.09.048

2017-05-15

黃愛朋（1978-），男，湖北黃岡人，高級規(guī)劃師，從事工程項目建設(shè)管理工作。