土地整治促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

土地整治促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的思考

文/遼寧省土地整理中心 劉 刊 李虹曄

“十三五”是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，土地整治及相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)，是促進(jìn)廣大農(nóng)村地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，共同建設(shè)小康社會(huì)的重要途徑和手段。本文就如何整合相關(guān)涉農(nóng)資金與項(xiàng)目，更好的發(fā)揮土地整治在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展中的作用提出了幾點(diǎn)建議。

一、我國(guó)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的不斷鞏固和完善，改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局的同時(shí)，奠定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和后續(xù)改革的基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為我國(guó)農(nóng)民脫貧起到了重要作用，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，極大地改變了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活。2006年，農(nóng)業(yè)稅全面取消，對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。黨中央、國(guó)務(wù)院一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的頒布實(shí)施，讓農(nóng)村發(fā)展面臨前所未有的歷史性機(jī)遇，對(duì)于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收發(fā)揮了重要作用。

同時(shí)也要清醒的看到，農(nóng)村發(fā)展還面臨諸多問(wèn)題：土地特別是耕地資源不斷減少，人多地少給農(nóng)業(yè)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅；耕地質(zhì)量退化、空氣污染、灌溉水污染、酸雨等成為影響糧食產(chǎn)出率和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要因素；農(nóng)村剩余勞動(dòng)力過(guò)多，農(nóng)業(yè)很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，直接影響農(nóng)產(chǎn)品商品率和勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷上升，收益持續(xù)下降，農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)相對(duì)較弱；水資源缺乏及污染問(wèn)題，成為制約農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要因素。

二、農(nóng)村土地整治發(fā)展現(xiàn)狀

土地整治源于土地管理法第41條中的土地整理，自上世紀(jì)90年代發(fā)展至今，土地整治的內(nèi)涵不斷拓展，功能不斷完善，在保護(hù)耕地、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用方面發(fā)揮了不可替代的作用。

當(dāng)前，農(nóng)村土地整治呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.土地整治目標(biāo)由以增加耕地為主，逐漸發(fā)展到保障糧食安全、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等多目標(biāo)并重。

2.土地整治的戰(zhàn)略地位不斷提升。土地整治規(guī)劃上升為各級(jí)政府批準(zhǔn)、部門(mén)發(fā)布實(shí)施,土地整治任務(wù)成為各級(jí)政府履行耕地保護(hù)責(zé)任的重要組成部分；土地整治工程技術(shù)人員成為首個(gè)正式列入職業(yè)分類大典的土地類職業(yè)。

3.土地整治的投資渠道不斷拓寬。土地整治項(xiàng)目投資由以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)為主，拓展到新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)的土地出讓收入、耕地開(kāi)墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等多種資金渠道，連同相關(guān)涉農(nóng)部門(mén)用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的專項(xiàng)資金、社會(huì)資本投入等,土地整治資金已經(jīng)突破了國(guó)土部門(mén)專項(xiàng)資金的范疇。

4.土地整治公眾參與度與群眾滿意度不斷提高。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索，土地整治活動(dòng)引進(jìn)了公眾參與制度，從規(guī)劃到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，涉農(nóng)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地相關(guān)權(quán)益人等主體廣泛參與，對(duì)于優(yōu)化項(xiàng)目規(guī)劃方案和保障工程質(zhì)量起到了積極作用。

通過(guò)土地整治項(xiàng)目建設(shè)，有效解決了項(xiàng)目區(qū)及周邊農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、農(nóng)民生產(chǎn)生活不變的問(wèn)題，服務(wù)和促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收，群眾對(duì)農(nóng)村土地整治，特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的整體滿意度明顯提高。

三、土地整治在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展中發(fā)揮的作用與不足

(一)土地整治促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮的作用

1.改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)生活條件。通過(guò)土地整治,特別是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)田間道路通達(dá)度達(dá)到90%以上，改善了農(nóng)村交通條件，提升了農(nóng)民生產(chǎn)生活便利度；新建和改建農(nóng)田灌排工程，提高了灌溉和排水標(biāo)準(zhǔn)，改善了農(nóng)田灌排條件。

2.促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民增收。通過(guò)土地整治，提升耕地質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；通過(guò)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力，穩(wěn)定了糧食產(chǎn)能，農(nóng)民通過(guò)糧食增產(chǎn)、項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程務(wù)工、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等多種方式增加了收入。

3.保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。通過(guò)土地整治,減少了水土流失面積，促進(jìn)了沙化和鹽堿化土地治理，有效改善了項(xiàng)目區(qū)及周邊農(nóng)田生態(tài)環(huán)境,提升了農(nóng)田防護(hù)能力。

(二)存在的不足

1.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目、資金整合不到位，多頭規(guī)劃、多方投入，項(xiàng)目實(shí)施和資金投入零散且容易重復(fù)，缺乏聚合效應(yīng)，各項(xiàng)涉農(nóng)項(xiàng)目對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的整體推進(jìn)效果不明顯。

2.項(xiàng)目管理和資金撥付審批環(huán)節(jié)繁瑣，項(xiàng)目實(shí)施周期較長(zhǎng)，投資見(jiàn)效慢；項(xiàng)目總投資中用于測(cè)量、設(shè)計(jì)、審核及繳納稅費(fèi)等支出比例較高，擠占用于工程投入的費(fèi)用比例。

3.土地整治在改善耕地質(zhì)量方面仍然存在短板。在土壤改良、農(nóng)藥及化肥用量調(diào)節(jié)、土地污染治理、鹽堿及沙化土地防治等方面未能有效發(fā)揮作用，或者發(fā)揮作用不大。

4.項(xiàng)目建后管護(hù)不力。管護(hù)經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，工程維修管護(hù)不到位或不及時(shí)，使用年限達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，不能發(fā)揮長(zhǎng)期效益。

四、土地整治促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的建議

1.由各級(jí)政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌涉農(nóng)規(guī)劃，整合涉農(nóng)資金，一張藍(lán)圖繪到底，整體規(guī)劃、共同投入，各負(fù)其責(zé)，共同加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2.改革項(xiàng)目管理方式，減少中間環(huán)節(jié)，壓縮用于支付中介費(fèi)用的成本，提高項(xiàng)目資金用于工程建設(shè)的比例；推廣農(nóng)民自建、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)及社會(huì)資本參與投入和建設(shè)管理等土地整治實(shí)施模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，充分調(diào)動(dòng)受益主體參與土地整治的積極性和主動(dòng)性。

3.研究制定土地整治專項(xiàng)資金使用管理辦法，修訂土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)由政府性基金預(yù)算轉(zhuǎn)列為一般公共預(yù)算后，建議研究制定新的土地整治專項(xiàng)資金管理辦法，替代財(cái)政部、國(guó)土資源部2012年印發(fā)的《新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)資金使用管理辦法》；修訂土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，拓展土地整治專項(xiàng)資金支出范圍，將土壤改良、建后管護(hù)與利用經(jīng)費(fèi)納入項(xiàng)目預(yù)算范圍。

4.加強(qiáng)項(xiàng)目建后管護(hù)，提高管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入。按照誰(shuí)受益、誰(shuí)管護(hù)原則，分類落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任，將農(nóng)田、灌排設(shè)施、道路、防護(hù)工程等移交給受益主體或?qū)ｉT(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管護(hù)，明確管護(hù)責(zé)任人、管護(hù)責(zé)任與權(quán)益，簽訂管護(hù)協(xié)議；拓寬管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，建議研究探索出臺(tái)辦法，將項(xiàng)目招標(biāo)結(jié)余資金、不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)等用于項(xiàng)目后期管護(hù)經(jīng)費(fèi)。