沈陽經(jīng)濟區(qū)土地城鎮(zhèn)化質量提升研究初探

文/遼寧省國土資源調查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢

北京大學城市與環(huán)境學院 李婧怡

沈陽經(jīng)濟區(qū)土地城鎮(zhèn)化質量提升研究初探

文/遼寧省國土資源調查規(guī)劃局 石水蓮 王思琢

北京大學城市與環(huán)境學院 李婧怡

過去20年間，我國經(jīng)歷了世界上最大規(guī)模最快速度的城鎮(zhèn)化進程。大量人口由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉移的同時，土地作為城鎮(zhèn)化的空間載體也發(fā)生著快速城鎮(zhèn)化的變化，然而城鎮(zhèn)建設用地的低質擴張導致國土空間結構失衡、空間利用效率不高、農業(yè)空間不斷萎縮、生態(tài)安全受到威脅等負面效應。為此，本文著重對沈陽經(jīng)濟區(qū)土地城鎮(zhèn)化質量進行分析，查找存在問題及原因，并提出提升土地城鎮(zhèn)化質量的對策建議。

一、沈陽經(jīng)濟區(qū)土地城鎮(zhèn)化質量存在的問題

（一）城鎮(zhèn)生產空間比重高、生活空間不適度、生態(tài)空間質量低

沈陽經(jīng)濟區(qū)半數(shù)以上地區(qū)工業(yè)用地比重超過30%，城市市區(qū)尤為明顯，且多數(shù)地區(qū)呈持續(xù)增加趨勢。城市生產空間過大，嚴重擠占生活、生態(tài)空間，居住用地比重不足20%。生活空間相對宜居但不適度，城鎮(zhèn)公共服務、道路交通基本能夠滿足人們需求，但人均居住空間普遍偏大，城市市區(qū)人居關系匹配較好，開發(fā)相對適度，而多數(shù)縣市超過人均居住用地標準。生態(tài)空間質量偏低，城鎮(zhèn)地區(qū)缺少相對集中的公園綠地，供居民游憩的公共綠地不足，因而整體質量有待于提高。

（二）城鎮(zhèn)建設非良性集約，經(jīng)濟人口反向變動

沈陽經(jīng)濟區(qū)東部山地地區(qū)城鎮(zhèn)建設空間集約高效指數(shù)較高，甚至高于市區(qū)，但其“集約”表征并非良性，主要表現(xiàn)在三方面：一是城鎮(zhèn)空間規(guī)模小，二產比重高，僅采礦用地比重將近50%。二是雖然該地區(qū)地均固定資產投入和產出水平較高，但產出投入比偏低，基本達不到1.0，表明大規(guī)模的固定資產投入并沒有帶來均衡或更高的產出水平，土地利用經(jīng)濟效率仍待提升。三是經(jīng)濟密度與人口密度不匹配，前者提升的同時，后者大幅下降,土地集約利用仍有待向健康、良性方向發(fā)展。

（三）鄉(xiāng)村空間過度粗放，城鄉(xiāng)結構亟待調整

沈陽經(jīng)濟區(qū)農村居民點用地面積都遠超國家標準規(guī)定的150平米/人，鄉(xiāng)村建設空間布局散亂，土地集約利用水平偏低。城市遠郊區(qū)存在大量空心村，西部地區(qū)農村居民點布局多且散，宅基地空置，東部集中在山脊農田和道路兩側，空間發(fā)展受限，土地利用相對集約。

（四）城區(qū)快速低質擴張，空間利用協(xié)調度低

沈陽經(jīng)濟區(qū)快速土地城鎮(zhèn)化地區(qū)主要集中在中部平原地帶，以各市市區(qū)和環(huán)沈陽市縣為代表。除沈陽市區(qū)外，大部分市區(qū)的土地集約利用程度不高，城鎮(zhèn)空間利用優(yōu)勢未顯現(xiàn)。多數(shù)城市市區(qū)近年來城鎮(zhèn)建設空間質量雖有小幅提升，但城鎮(zhèn)擴張侵蝕非建設空間的強度不降反升，土地城鎮(zhèn)化的負向效應顯著，致使各類空間利用不協(xié)調。

（五）重點開發(fā)優(yōu)勢未顯，生態(tài)保護力度不足

沈陽經(jīng)濟區(qū)重點開發(fā)區(qū)分布在中南部地區(qū)，國土開發(fā)強度和土地城鎮(zhèn)化率均處于平均水平。目前重點開發(fā)區(qū)中絕大多數(shù)市縣仍以農業(yè)生產功能為主導，與其重點進行大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的功能定位存在一定差距，城鎮(zhèn)建設空間的主體功能優(yōu)勢還未顯現(xiàn)。盡管重點生態(tài)功能區(qū)中自然生態(tài)空間質量均相對較高，但近年來東部區(qū)域內各縣自然生態(tài)空間質量呈現(xiàn)不同程度下降。

二、沈陽經(jīng)濟區(qū)土地城鎮(zhèn)化質量提升對策建議

（一）集約化：工礦用地整合升級，鄉(xiāng)村空間減量瘦身

1.調整產業(yè)用地空間布局

整合現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)，優(yōu)化產業(yè)用地空間布局，科學確定產業(yè)集聚區(qū)規(guī)模和范圍，促進園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，企業(yè)向園區(qū)集中。

2.促進低效產業(yè)轉型升級

全面清理低效工業(yè)用地，建立健全工業(yè)用地退出機制。對現(xiàn)有工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)進行全面清查，按照保證重點、區(qū)別對待、有保有壓的原則，對閑置土地進行收回和處置，并鼓勵企業(yè)進行低效用地再開發(fā)，支持企業(yè)提高開發(fā)強度和容積率，促進低效、低端產業(yè)用地逐步退出。

3.積極開展鄉(xiāng)村空間整治

以鄉(xiāng)村建設空間減量化為目標，積極開展鄉(xiāng)村空間整治，分類引導鄉(xiāng)村聚落歸并，重點發(fā)展保留的中心村，穩(wěn)妥撤并自然村，適時拆除空心村，逐步優(yōu)化村莊用地布局。

（二）適度化：城鎮(zhèn)空間理性擴張，人地關系協(xié)調發(fā)展

1.劃定開發(fā)保護雙向邊界

科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鎮(zhèn)周邊永久基本農田邊界。依據(jù)區(qū)域自然地理條件、城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀、資源環(huán)境承載能力，因地制宜劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，充分協(xié)調各類空間規(guī)劃中規(guī)?？刂坪图s束性邊界。合理利用邊界內的新增城鎮(zhèn)建設空間，加強對存量建設用地的挖潛利用，禁止邊界外除獨立選址建設項目外的各類建設行為。同時，完成城鎮(zhèn)周邊永久基本農田劃定任務，通過剛性約束，實現(xiàn)開發(fā)與保護的雙向控制，逐步形成合理的空間開發(fā)格局。

2.提高新城新區(qū)發(fā)展效率

嚴格規(guī)范新城新區(qū)建設，整合城鎮(zhèn)發(fā)展空間，控制新城新區(qū)數(shù)量，提高新城新區(qū)發(fā)展效率和質量。對符合規(guī)劃已建成的新城新區(qū)，加快產業(yè)和人口導入，吸納過剩的房地產庫存，完善公共服務設施建設，實現(xiàn)從粗放走向集約、從低效邁向高效的發(fā)展轉型。

3.全面落實農業(yè)人口轉移

健全農業(yè)人口轉移制度，按照《遼寧省人民政府關于推進戶籍改革的意見》，放開小城鎮(zhèn)落戶限制，逐步使符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)。

4.促進土地城鎮(zhèn)化方式轉型

轉變以侵占非建設空間為主導的土地城鎮(zhèn)化方式，將鄉(xiāng)村建設空間整治作為新增城鎮(zhèn)建設用地的主要來源，因地制宜探索就地城鎮(zhèn)化、就近城鎮(zhèn)化等新型土地城鎮(zhèn)化方式。

（三）綠色化：綠色空間增量提質，適度補償重點監(jiān)測

1.推進綠色生態(tài)城區(qū)建設

拓展城鎮(zhèn)綠色生態(tài)空間，推進綠道網(wǎng)建設，維護城鎮(zhèn)山清水秀景觀，因地制宜調整城鎮(zhèn)建設空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間布局，逐步形成結構合理、功能互補的綠色生態(tài)空間格局。推進城鎮(zhèn)水岸景觀建設，在連綿山體、主要河岸海岸、交通干線兩側建設多層連片的綠色生態(tài)景觀長廊，推進森林進城、森林圍城。

2.加快建設生態(tài)安全屏障

構建以東部山地生態(tài)屏障、西部丘陵生態(tài)屏障為基礎，以遼河流域生態(tài)走廊為骨架，以省級以上自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、重要濕地為節(jié)點的生態(tài)基礎設施格局。嚴格控制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，提升區(qū)域生態(tài)服務功能。

3.建立耕地生態(tài)補償機制

建立耕地、生態(tài)空間保護補償機制，從土地出讓金、新增費、耕地占用稅等資金中提取一定比例設立綠色空間保護基金，根據(jù)不同質量、區(qū)位的生態(tài)用地的空間發(fā)展權價值或非市場化功能價值，合理確定補償標準區(qū)間。

4.實施綠量動態(tài)監(jiān)測評估

探索科學、快速、精確的綠量動態(tài)監(jiān)測方法，建立綠量動態(tài)監(jiān)測評估體系。定期對全域范圍內的農作物生長情況、綠色植被數(shù)量以及質量進行監(jiān)測。

（四）協(xié)同化：中心城市輻射帶動，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌同步提升

1.發(fā)揮中心城市擴散作用

強化沈陽中心城市功能，圍繞沈陽核心區(qū)建設，健全以先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)為主的產業(yè)體系，提升要素集聚、科技創(chuàng)新、高端服務能力，逐步將沈陽建設成為國家中心城市和國際化大都市。

2.加快培育區(qū)域新增長極

在發(fā)揮沈陽中心城市擴散作用的同時，打造區(qū)域新的增長極，全面提升區(qū)域空間利用質量。按照省委、省政府的部署，把沈撫新區(qū)打造成遼寧新一輪振興的重要經(jīng)濟增長級，在產業(yè)發(fā)展上全力構建一體、兩翼、五區(qū)的協(xié)調互動發(fā)展新格局。鞍山和營口作為遼中南城市群中的特大城市和港口城市，具有先天優(yōu)勢和后天發(fā)展?jié)摿?。鞍山市依托鞍鋼，推進傳統(tǒng)產業(yè)向中高端邁進，全力打造經(jīng)濟隆起帶和黃金連接帶，從區(qū)域發(fā)展理念、產業(yè)結構調整上做好“互補發(fā)展”和“融合發(fā)展”。營口作為沈陽經(jīng)濟區(qū)重要的出?？冢l(fā)揮遼寧自貿區(qū)營口片區(qū)的作用，利用臨港優(yōu)勢，立足渤海，面向東北亞，加快建設環(huán)渤海重要的臨港產業(yè)基地和現(xiàn)代化港口城市，力爭成為區(qū)域發(fā)展的重要增長極。

3.促進城鄉(xiāng)實現(xiàn)均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、全盤考慮，兼顧公平與效率，使城鄉(xiāng)在整體上實現(xiàn)和諧共進、均衡發(fā)展。通過新農村建設的各項工作，做大做強中小城鎮(zhèn)，特別是小城鎮(zhèn)，使其成為承接城市影響、協(xié)調農村發(fā)展的有效集聚中心。同時，抓好農業(yè)產業(yè)化，著力培植農民增收產業(yè)，以縣域經(jīng)濟發(fā)展為引導，選擇適合本地發(fā)展的特色農業(yè)產業(yè)，從政策上、資金上等予以重點扶持。積極發(fā)展非農產業(yè)，通過農副產品深加工和發(fā)展輕工業(yè)產業(yè)，提高經(jīng)濟效益，促進城鄉(xiāng)良性互動、共同發(fā)展。

4.統(tǒng)籌國土空間協(xié)調利用

推進城鄉(xiāng)建設空間、農業(yè)生產空間、自然生態(tài)空間協(xié)調發(fā)展。樹立綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，土地城鎮(zhèn)化既要適度開發(fā)建設，提高城鎮(zhèn)空間利用效率，又要充分保障腹地“山水林田湖”共同體的安全。強化國土空間綜合管控，在探索“兩規(guī)合一”的基礎上，逐步建立建設與保護并行的空間規(guī)劃體系和管控規(guī)則，實現(xiàn)國土空間“一張藍圖”的全要素布局和綜合管控。（作者系國土資源部公益性行業(yè)科研專項遼寧“一區(qū)一帶”土地城鎮(zhèn)化質量提升技術研究(201411015)項目組成員）