最高人民法院行政審判庭土地典型案例摘登

最高人民法院行政審判庭土地典型案例摘登

最高人民法院日前召開新聞通氣會(huì)，公布了最高人民法院行政審判庭典型案例（第一批），這是最高法院首次發(fā)布該院行政審判典型案例。這些案例是從最高人民法院行政庭辦理的近2500件案件中精選出來的，有的案例涉及房屋征收、行政強(qiáng)制、土地管理等領(lǐng)域。本期摘登其中的3起案件，以供參考。

對(duì)錯(cuò)誤登記“一銷了之”有違信賴保護(hù)原則

基本案情

1995年11月，鄭州市中原區(qū)豫星調(diào)味品廠（以下簡(jiǎn)稱豫星調(diào)味品廠，個(gè)體工商戶）與閆垌村三組以該廠系村辦企業(yè)名義向主管部門提交《關(guān)于違章用地的檢查及補(bǔ)辦征地手續(xù)的申請(qǐng)》。鄭州市土地管理局同意補(bǔ)辦并下達(dá)批復(fù)，該廠其后所提交的相關(guān)申請(qǐng)表中經(jīng)濟(jì)性質(zhì)欄填寫了“個(gè)體”。1996年12月，鄭州市政府給該廠頒發(fā)國(guó)有土地使用證，載明土地性質(zhì)為劃撥，面積126l2.7平方米。后該廠于2005年以征地補(bǔ)償安置費(fèi)名義給閆垌村三組匯款33萬余元被拒。2006年12月，鄭州市政府針對(duì)閆垌村三組的撤證申請(qǐng)作出注銷上述國(guó)有土地使用證的決定（以下簡(jiǎn)稱4號(hào)決定），理由是該廠與閆垌村三組采取欺騙手段，未如實(shí)登記。該廠進(jìn)而向省政府申請(qǐng)復(fù)議未果，遂提起本案訴訟，請(qǐng)求法院撤銷4號(hào)決定。涉案土地現(xiàn)已被用于房地產(chǎn)開發(fā)。

裁判結(jié)果

鄭州市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠當(dāng)時(shí)不屬于可補(bǔ)辦用地手續(xù)的范圍，鄭州市政府作出被訴注銷決定符合《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》相關(guān)規(guī)定，遂判決維持4號(hào)決定。豫星調(diào)味品廠上訴后，河南省高級(jí)人民法院在二審及其后的兩次再審中，均以基本相同的理由分別作出駁回上訴、維持原判和維持二審判決、維持初次再審判決的處理結(jié)果。

最高人民法院提審后認(rèn)為，豫星調(diào)味品廠在工商機(jī)關(guān)登記的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)為個(gè)體工商戶，從當(dāng)時(shí)有關(guān)文件看，該廠不屬于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，客觀上不具備補(bǔ)辦違法占地用地手續(xù)的資格。但是，被訴4號(hào)決定將錯(cuò)誤登記和頒證完全歸因于該廠和閆垌村三組采取“欺騙手段”，而當(dāng)時(shí)有關(guān)申請(qǐng)表中曾將經(jīng)濟(jì)性質(zhì)填寫為“個(gè)體”。雖然存在表述前后不一，但尚不構(gòu)成對(duì)真實(shí)經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的刻意隱瞞，故4號(hào)決定認(rèn)定采取欺騙手段的證據(jù)并不充分。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)問題隱而不提，事實(shí)認(rèn)定有誤。同時(shí)，4號(hào)決定剝奪了豫星調(diào)味品廠繼續(xù)使用涉案土地的權(quán)利，對(duì)其重大財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不利影響，鄭州市政府既未事前告知該廠，亦未給予其陳述和申辯的機(jī)會(huì)，所做的針對(duì)法定代表人的調(diào)查筆錄既未告知調(diào)查目的，也未告知可能因涉嫌欺騙未如實(shí)登記、行政機(jī)關(guān)擬注銷涉案土地使用證等情況，不足以使該廠在4號(hào)決定作出前進(jìn)行充分的、有針對(duì)性的陳述和申辯，程序明顯不當(dāng)。此外，4號(hào)決定未充分考量涉案土地在政府收取出讓金之后用于房地產(chǎn)開發(fā)等因素，一注了之，客觀上不利于豫星調(diào)味品廠主張信賴?yán)姹Ｗo(hù)（如需查清是否存在發(fā)證到注銷期間合理投入），遂于2016年判決撤銷一、二審及兩次再審判決，確認(rèn)鄭州市政府作出的被訴4號(hào)決定違法。

典型意義

本案典型意義在于，加強(qiáng)對(duì)各類非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是當(dāng)前人民法院的一項(xiàng)迫切任務(wù)，行政審判在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政方面意義重大。本案中，鄭州市政府針對(duì)其十年前的錯(cuò)誤頒證行為，僅以申請(qǐng)人采取“欺騙手段”為由一注了之，沒有考慮當(dāng)事人曾在申請(qǐng)表中據(jù)實(shí)填寫“個(gè)體”而行政機(jī)關(guān)未盡到審慎審查義務(wù)，亦未核實(shí)當(dāng)事人多年來對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴?yán)妗⒎康禺a(chǎn)開發(fā)因素以及注銷程序的規(guī)范性、正當(dāng)性，被最高人民法院指出事實(shí)認(rèn)定有誤，程序明顯不當(dāng)。最高人民法院同時(shí)指出，對(duì)于信賴?yán)婕叭绾螐浹a(bǔ)問題，可由鄭州市政府在判后組織調(diào)查并作相應(yīng)處理。本案的終審判決糾正了下級(jí)法院前后作出的四次判決，對(duì)于保障非公有制經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)體權(quán)益、彰顯正當(dāng)程序價(jià)值和體現(xiàn)司法權(quán)威性，具有重要的審判監(jiān)督價(jià)值。

對(duì)合法行政行為法院應(yīng)予明確認(rèn)定

基本案情

上海市靜安區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱靜安區(qū)政府）于2012年10月19日作出房屋征收決定，李國(guó)慶戶承租的公房在征收范圍內(nèi)。安置補(bǔ)償協(xié)商過程中，靜安區(qū)住房保障和房屋管理局（以下簡(jiǎn)稱靜安房管局）向李國(guó)慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國(guó)慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。靜安房管局于2015年1月19日?qǐng)?bào)請(qǐng)靜安區(qū)政府作房屋征收補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，組織雙方進(jìn)行調(diào)查和調(diào)解，李國(guó)慶出席但調(diào)解未成。靜安區(qū)政府經(jīng)審查，認(rèn)定靜安房管局提出的以結(jié)算差價(jià)的房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式補(bǔ)償李國(guó)慶戶的方案合法、適當(dāng)，遂于2015年2月5日作出房屋征收補(bǔ)償決定，并將決定書依法送達(dá)李國(guó)慶及靜安房管局，同時(shí)在基地張貼公示。李國(guó)慶不服，于2015年4月3日向上海市人民政府(以下簡(jiǎn)稱上海市政府)提出行政復(fù)議。上海市政府受理后，經(jīng)審查作出行政復(fù)議決定，維持靜安區(qū)政府所作征收補(bǔ)償決定。李國(guó)慶仍不服，遂提起本案訴訟。

裁判結(jié)果

上海市第二中級(jí)人民法院認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《征補(bǔ)條例》）和《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》）的規(guī)定，靜安區(qū)政府具有作出房屋征收補(bǔ)償決定的行政職權(quán)。其于法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，行政程序并無不當(dāng)。被訴房屋征收補(bǔ)償決定認(rèn)定事實(shí)清楚，法律適用準(zhǔn)確。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，程序合法。遂判決駁回李國(guó)慶的訴訟請(qǐng)求。上海市高級(jí)人民法院以與一審基本相同的理由判決駁回上訴，維持原判。

最高人民法院認(rèn)為，靜安房管局因與李國(guó)慶在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)請(qǐng)靜安區(qū)政府作出補(bǔ)償決定。靜安區(qū)政府受理后，核實(shí)相關(guān)材料，組織召開調(diào)解會(huì)，并在調(diào)解未成的情況下，在法定期限內(nèi)作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定，程序合法。靜安區(qū)政府依據(jù)租用公房憑證記載的居住面積乘以相應(yīng)系數(shù)計(jì)算被征收房屋建筑面積，結(jié)合房屋評(píng)估單價(jià)等確定貨幣補(bǔ)償金額及補(bǔ)貼款等，并以上海市土地儲(chǔ)備中心安排的用于征收地塊安置的房源安置給李國(guó)慶戶，未侵犯李國(guó)慶戶的合法利益，安置方案并無不當(dāng)。此外，經(jīng)上海房地產(chǎn)估價(jià)師事務(wù)所有限公司評(píng)估，被征收房屋于征收決定公告之日的房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估單價(jià)為29233元／平方米，該地塊評(píng)估均價(jià)為29200元。李國(guó)慶在規(guī)定的期限內(nèi)未申請(qǐng)復(fù)核。后靜安房管局向李國(guó)慶征詢是否需要專家鑒定，李國(guó)慶明確表示拒絕。在協(xié)商過程中，靜安房管局向李國(guó)慶戶提供貨幣補(bǔ)償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式選擇，因李國(guó)慶不認(rèn)可《補(bǔ)償方案》，雙方在簽約期限內(nèi)未達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。據(jù)此，李國(guó)慶提出的評(píng)估報(bào)告違法及剝奪其安置補(bǔ)償方式選擇權(quán)的異議缺乏依據(jù)。上海市政府在規(guī)定的期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，適用法律正確，程序合法。遂裁定駁回李國(guó)慶的再審申請(qǐng)。

典型意義

本案的典型意義在于：在被訴行政行為達(dá)到合法性要求的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)作出明確的認(rèn)定，既彰顯依法行政的規(guī)則，使后續(xù)的行政執(zhí)法活動(dòng)有所遵循，又明晰權(quán)利保護(hù)的界限，為人民群眾依法維權(quán)提供規(guī)范和指引。本案中，人民法院通過對(duì)被訴征收補(bǔ)償決定和行政復(fù)議決定的全面審查，特別是從被訴行政行為職權(quán)合法性、程序合法性、實(shí)體認(rèn)定合法性等多個(gè)方面進(jìn)行了審查，同時(shí)對(duì)相對(duì)人的實(shí)體權(quán)益保護(hù)問題作了認(rèn)定，在確認(rèn)行政行為合法和相對(duì)人權(quán)益得到保障的前提下，裁定駁回相對(duì)人的再審申請(qǐng)。

提起行政訴訟須以利害關(guān)系為前提

基本案情

1995年6月3日，河北省景縣商業(yè)局食品加工廠為了解決職工住房問題，申請(qǐng)征收涉案土地。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收，并出讓給景縣商業(yè)局食品加工廠，并在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章（馮書軍之父）。1995年11月，河北省景縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱景縣政府）為馮玉章頒發(fā)了國(guó)有土地使用證。馮玉章辦證后一直未建房。2003年3月1日，第三人張?zhí)彀惨?000元的價(jià)格將該地賣給趙文彬，雙方簽訂轉(zhuǎn)讓協(xié)議。2004年趙文彬在該地上建房并居住至今，但一直未辦理土地使用證。2009年6月，馮玉章將趙文彬訴至景縣人民法院，趙文彬得知馮玉章已辦證，遂提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)以程序違法為由撤銷景縣政府為馮玉章頒發(fā)的國(guó)有土地使用證，并注銷其土地登記。馮玉章不服該復(fù)議決定，訴至法院。

裁判結(jié)果

河北省冀州市人民法院一審認(rèn)為，第三人趙文彬在本案爭(zhēng)議土地上建房，并居住多年，趙文彬與景縣政府為馮玉章發(fā)放土地使用證的行政行為存在利害關(guān)系，因而被告受理趙文彬提起的行政復(fù)議申請(qǐng)并無不當(dāng)。被告認(rèn)定景縣土地管理局未依法辦理土地權(quán)屬變更，直接為馮玉章辦理土地登記程序違法，并認(rèn)定依據(jù)該土地登記辦理的土地使用證程序違法，事實(shí)清楚，判決維持被訴行政行為。馮玉章不服，提起上訴。

河北省衡水市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，雖然趙文彬在涉案土地上建有房屋，但是景縣政府的頒證行為在先，趙文彬的利益在后，以后來的利益否定在先的行政行為，不符合客觀實(shí)際情況，也沒有法律依據(jù)。二審法院判決撤銷一審判決和被訴的行政復(fù)議決定。本案經(jīng)再審，判決撤銷二審判決，維持一審判決。

后本案經(jīng)最高人民法院裁定提審。最高人民法院認(rèn)為，本案的焦點(diǎn)問題是，趙文彬?qū)τ?995年11月景縣政府頒發(fā)國(guó)有土地使用證的行政行為是否具有申請(qǐng)行政復(fù)議的主體資格。趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加性从趶執(zhí)彀?003年的轉(zhuǎn)讓行為，而頒證行為則發(fā)生在此次轉(zhuǎn)讓之前的1995年。因此，趙文彬要獲得申請(qǐng)復(fù)議的資格只有通過轉(zhuǎn)讓承繼的方式。而轉(zhuǎn)讓承繼的前提則是頒證行為作出時(shí)張?zhí)彀簿哂猩暾?qǐng)復(fù)議的資格。1995年10月，原景縣土地管理局將該土地征收后，該幅土地的性質(zhì)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。張?zhí)彀参磳?duì)土地征收行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟。此后，原景縣土地管理局在辦理土地登記過程中將土地使用者變?yōu)轳T玉章，景縣政府也為馮玉章頒發(fā)了國(guó)有土地使用證。該頒證行為是在該幅土地通過征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的基礎(chǔ)上作出的。即,在頒證行為作出之前,?即使不考慮張?zhí)彀苍?990年就已經(jīng)將涉案土地使用權(quán)有價(jià)轉(zhuǎn)讓給馮玉章一節(jié)，其亦因該土地被征收而不享有土地使用權(quán)，故其與該頒證行為之間并無法律意義上的利害關(guān)系，不足以獲得申請(qǐng)復(fù)議的資格。據(jù)此，趙文彬不具備申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利基礎(chǔ)。判決撤銷再審判決，維持二審判決。

典型意義

本案的典型意義在于進(jìn)一步確定行政復(fù)議資格和權(quán)利的承繼問題。行政復(fù)議制度是我國(guó)重要的行政救濟(jì)制度。行政救濟(jì)制度的核心理念在于“有權(quán)利必有救濟(jì)”。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，行政相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)。根據(jù)行政復(fù)議法實(shí)施條例的規(guī)定，申請(qǐng)需與被申請(qǐng)的行政行為有利害關(guān)系，復(fù)議申請(qǐng)才予以受理。本案中，趙文彬?qū)ι姘竿恋氐恼加衼碓从趶執(zhí)彀苍?003年的轉(zhuǎn)讓。本案中被申請(qǐng)復(fù)議的頒證行為發(fā)生在1995年。行政機(jī)關(guān)作出頒證行為時(shí)，張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失對(duì)涉案土地的使用權(quán)，與該頒證行為之間已無法律意義上的利害關(guān)系，亦無申請(qǐng)行政復(fù)議的資格。

本案中，作為前手的張?zhí)彀惨呀?jīng)喪失行政復(fù)議的資格，作為后手的趙文彬則喪失了權(quán)利繼受的基礎(chǔ)。本案頒證之后，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間業(yè)已形成穩(wěn)定的行政法律關(guān)系，除非存在法定事由，法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)亦有義務(wù)維持行政法律關(guān)系的有序存在。公民、法人或者其他組織只有在符合行政復(fù)議法和行政訴訟法的關(guān)于利害關(guān)系人的規(guī)定的前提下，才能對(duì)既存法律關(guān)系發(fā)起復(fù)議或者訴訟“挑戰(zhàn)”，這也正是維護(hù)法律安定性和行政秩序穩(wěn)定性的需要。該案對(duì)于明確行政復(fù)議資格條件及其承繼具有一定的示范意義。（中國(guó)國(guó)土資源報(bào)）