生態(tài)文明引領土地調(diào)查創(chuàng)新發(fā)展

生態(tài)文明引領土地調(diào)查創(chuàng)新發(fā)展

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被擺在和經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同樣突出的地位。國土資源作為生態(tài)文明建設的基石和載體，其開發(fā)與利用的方式、管理的體制機制與生態(tài)文明建設休戚相關，目前已進入改革攻堅期。其中，土地調(diào)查是對全國土地的權屬、位置、數(shù)量、質量、價值、利用等基本狀況的清查和記載，是科學規(guī)劃、合理利用、有效保護和管理土地資源，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要基礎工作，也是服務國土資源管理的基礎支撐，已經(jīng)廣泛應用到國家發(fā)展改革與戰(zhàn)略規(guī)劃中，成為國家治理的重要保障。為適應生態(tài)文明建設的新要求，土地調(diào)查工作應該全過程、全方位推進綠色發(fā)展。

生態(tài)文明新要求，助推土地調(diào)查走上綠色升級之路

生態(tài)文明建設是我國進入新的歷史時期發(fā)展道路的必然選擇。目前，建設生態(tài)文明已成為全球性課題。面對我國資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢，習近平總書記指出，“必須從中華民族歷史高度來看待這個問題，為子孫后代留下美麗家園，讓歷史的春秋之筆為當代中國人留下正能量的記錄”。這些重要論述給我們以高度重視和警醒，“先污染后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式難以為繼，生態(tài)文明建設成為必然的急迫的唯一選擇。習近平總書記提出“兩山論”，是對生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律進行的全新思考與詮釋，“綠水青山就是金山銀山”正在深刻影響和引領中國現(xiàn)代化發(fā)展之路。

生態(tài)文明建設的制度體系對國土資源管理體制機制改革提出了新要求。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》。目前，國土資源系統(tǒng)正在貫徹中央文件精神，全面落實《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》、《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》、《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》、《自然資源統(tǒng)一確權登記管理辦法（試行）》等，不斷加大改革力度，完善自然生態(tài)空間的用途管制及國土空間開發(fā)保護制度；堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，著力加強耕地數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”保護；推進自然資源統(tǒng)一確權登記、全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革和自然資源管理體制改革，健全自然資源資產(chǎn)管理體制。

生態(tài)文明建設極大地助推土地調(diào)查走綠色升級之路。一方面，作為生態(tài)文明建設基礎的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度建立，需要土地調(diào)查成果作底圖支撐，科學確定自然資源單元成為新的需求。另一方面，作為生態(tài)文明建設途徑的國土空間開發(fā)保護制度建立，需要土地調(diào)查與監(jiān)測作保障。健全國土空間用途管制制度，將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間，以及完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測國土空間變化。同時，構建“多規(guī)合一”條件下空間規(guī)劃體系運行機制以及構建國土空間開發(fā)和保護格局，劃定基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界三條紅線，都需要權威法定的各地類唯一的本地數(shù)據(jù)，不斷完善調(diào)查體系并提升監(jiān)測能力。

土地調(diào)查取得新進展，支撐國家戰(zhàn)略規(guī)劃、資源開發(fā)保護和監(jiān)管能力提升

我國先后于1984-1996年和2007-2009年開展了兩次全國土地調(diào)查。在此基礎上，利用遙感等最新空間技術開展年度土地變更調(diào)查，奠定了全國國土資源管理的“一張圖”綜合監(jiān)管平臺基礎，促進了從“以數(shù)管地”向“以圖管地”的管理方式的根本性轉變，服務經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃決策與改革創(chuàng)新的能力不斷增強。

全國土地調(diào)查摸清了資源家底，全力支撐國家戰(zhàn)略和決策規(guī)劃。兩次全國土地調(diào)查全面查清了全國各類土地的利用現(xiàn)狀，建立了覆蓋每一塊土地的全國、省、市、縣四級土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，首次實現(xiàn)了調(diào)查成果的數(shù)字化。正是依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，中央明確提出了耕地形勢依然嚴峻，要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。同時指出生態(tài)環(huán)境問題的嚴峻性，提出進一步強化生態(tài)優(yōu)先理念、大力推進生態(tài)文明建設。兩次調(diào)查成果為國家有關部門和地方政府科學準確把握土地資源形勢和編制各類發(fā)展規(guī)劃提供了重要依據(jù)，并在社會管理及公眾服務層面不斷得到應用。部分土地調(diào)查成果隨著社會化服務渠道不斷拓展到稅收、金融、保險和安全生產(chǎn)等領域，進一步助推了社會治理能力的提升。

全國土地調(diào)查之后的年度土地變更調(diào)查構建起更新機制，全面服務國土資源精細化管理。以第二次全國土地調(diào)查成果為基礎，2010年之后，我國探索建立了年度土地變更調(diào)查與遙感監(jiān)測工作新機制，持續(xù)更新和維護全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫和國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，保持成果的現(xiàn)勢性，促進了國土資源管理方式從“以數(shù)管地”到“以圖數(shù)地”質的飛躍。

遙感監(jiān)測應用體系日趨完善，切實保障“放管服”和供給側結構性改革等各項任務。我國已形成了集全覆蓋、全天候和應急監(jiān)測為一體的遙感監(jiān)測技術應用體系。例如：針對全國106個重點城市周邊基本農(nóng)田保護紅線的劃定開展季度監(jiān)測，為“放管服”改革提供高效的監(jiān)管手段。此外，按照國務院要求以及發(fā)改委等部門部署的火電和鋼鐵等去產(chǎn)能實施效果跟蹤評價的安排，組織完成了應急監(jiān)測；以及根據(jù)改革和管理需要開展了圍填海、高爾夫、光伏產(chǎn)業(yè)等專題監(jiān)測，均取得實效，高效地服務于供給側結構性改革的需要。

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記為空間規(guī)劃、用途管制和資源開發(fā)與保護提供了權威的基礎支撐。2014年5月，國土資源部地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局牌子，主要負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、林地、草原、海域等不動產(chǎn)登記和組織指導土地調(diào)查、統(tǒng)計、遙感監(jiān)測、權屬爭議調(diào)處等。3年來，各級登記職責機構整合任務全面完成，不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺建設成效明顯，計劃2017年底全部接入國家級平臺。目前，隨著兩次全國土地調(diào)查工程的完成和年度土地變更調(diào)查更新機制建立，以及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的落地，土地調(diào)查成果已經(jīng)占據(jù)了我國大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)+服務時代的制高點，由于調(diào)查數(shù)據(jù)的標準化、數(shù)字化、空間性、動態(tài)性等突出特點，使其具備了多功能、多用途，可以基本滿足各類規(guī)劃、用途管制、產(chǎn)權管理、生態(tài)文明建設等全過程、多目標需求。

土地調(diào)查監(jiān)測工作面臨新挑戰(zhàn)，有待創(chuàng)新與發(fā)展，以實現(xiàn)綠色升級。隨著生態(tài)文明建設不斷深入，自然資源管理體制改革及統(tǒng)一確權登記、各級國土空間規(guī)劃編制、濕地保護、生態(tài)退耕、高標準農(nóng)田建設等工作正在全面鋪開，對土地資源基礎數(shù)據(jù)提出了更高、更精、更全、更準的要求，而現(xiàn)有的土地調(diào)查成果尚不能全面、充分地滿足各方改革的新要求和適應各項管理的新需要。

此外，國家及相關部門陸續(xù)開展了森林資源清查、濕地資源調(diào)查、沙化地調(diào)查、農(nóng)業(yè)普查、地理國情調(diào)查等重大國情國力調(diào)查，其中多涉及土地資源狀況。由于調(diào)查時點不統(tǒng)一、調(diào)查的標準有差異，帶來一些數(shù)據(jù)銜接上的問題，需要進一步理清關系，加強協(xié)同，才能更好地支撐生態(tài)文明建設的制度科學制定和有效執(zhí)行。

以綠色發(fā)展為引領，土地調(diào)查將成為生態(tài)文明治理體系的重要基礎

土地調(diào)查作為獲取最基礎、最本底的資源家底并對資源變化進行動態(tài)監(jiān)測的主要手段，將成為生態(tài)文明治理體系的重要基礎。下一步，土地調(diào)查應當把握機遇與時俱進，以問題為導向開拓創(chuàng)新，以綠色發(fā)展理念為引領發(fā)揮多功能、多用途的優(yōu)勢，為生態(tài)治理的能力和水平提升提供支撐與保障。

將生態(tài)用地納入到土地分類國家標準，為全面摸清自然資源家底夯實基礎。根據(jù)生態(tài)文明建設的需要，國土資源部啟動了土地利用分類標準（國標）的修訂，以此為契機，采取細化地類的路徑，將濕地等生態(tài)用地納入到分類體系中，實現(xiàn)生態(tài)用地的可調(diào)查、確認和統(tǒng)計。基于新修訂的國標開展細化調(diào)查，可以掌握更為詳盡、更符合生態(tài)內(nèi)涵的自然資源環(huán)境狀況的本底數(shù)據(jù)，為國家自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權登記頒證提供支撐。同時，地類修訂中還結合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等，充分考慮了與城鎮(zhèn)規(guī)劃分類的銜接和新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的融合，以適應構建統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類體系的需要，以確保國土空間規(guī)劃分類標準的普遍適用性。

以土地調(diào)查成果為基礎，充分協(xié)同各類資源調(diào)查成果，構建統(tǒng)一的生態(tài)本底數(shù)據(jù)平臺。以修訂后的土地利用分類國標為基礎，開展新一輪土地調(diào)查。調(diào)查中，切實發(fā)揮各級土地調(diào)查領導小組的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用，真正建立調(diào)查過程“事中協(xié)商”機制，克服調(diào)查成果形成后的“事后協(xié)調(diào)”。特別是地類判定時，若涉及管理有交叉，將依據(jù)統(tǒng)一的國家標準，由相關部門共同認定，同一行業(yè)內(nèi)部，應尊重行業(yè)管理部門意見。對于管理部門現(xiàn)狀與土地分類不盡一致的問題，應該按照《土地利用分類》進行調(diào)查統(tǒng)計，可在調(diào)查環(huán)節(jié)分別標注多重管理屬性，細化調(diào)查林草覆蓋度、單獨分層數(shù)據(jù)表達的方式標注予以解決，確保可以獲得更全、更精、更準的包含生態(tài)用地的各類土地資源底數(shù)。最后，通過搭建統(tǒng)一的生態(tài)本底數(shù)據(jù)平臺加以集成和管理，并協(xié)同聯(lián)動各相關部門建立互聯(lián)互通共享共用的數(shù)據(jù)交換與更新機制。

發(fā)揮空間技術優(yōu)勢，構建體系完整、功能全面的國土監(jiān)測體系，保障國土空間開發(fā)保護制度建立。土地調(diào)查要不斷完善調(diào)查與監(jiān)測體系，一方面，健全國土空間用途管制制度，完善覆蓋全部國土空間的監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)國土空間動態(tài)變化監(jiān)測；另一方面，構建國土空間開發(fā)和保護格局，科學劃定基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線、城市開發(fā)邊界三條紅線。目前，國土資源部在年度全覆蓋遙感監(jiān)測基礎上，啟動了全天候遙感監(jiān)測體系建設，不斷采用最新空間技術，如：利用國產(chǎn)遙感衛(wèi)星成果，提升監(jiān)測監(jiān)管能力，實現(xiàn)對耕地、基本農(nóng)田及城市開發(fā)邊界空間確認和季度監(jiān)測。下一步，繼續(xù)拓展對生態(tài)紅線的全過程監(jiān)測監(jiān)管，實現(xiàn)對所有自然生態(tài)空間監(jiān)測系統(tǒng)的構建。

以不動產(chǎn)登記全面落實為契機，以自然資源統(tǒng)一確權登記為抓手，全面落實綠色發(fā)展的權利主體，促進空間規(guī)劃體系等相關制度建立與實施。在國土空間規(guī)劃體系改革過程中，越發(fā)注重權利主體包括自然資源的所有者和使用者全過程的參與，體現(xiàn)權利人的主體地位。通過不動產(chǎn)登記以及后續(xù)的自然資源統(tǒng)一確權登記，不僅可以解決過去分散登記、各部門之間缺乏銜接造成的錯誤登記、重復登記等問題，而且權利主體更加明晰，自然資源的權利邊界更加明確，將為規(guī)劃體系建立、規(guī)劃編制參與、制定可操作、可接受、可執(zhí)行的規(guī)劃奠定基礎。同時，規(guī)劃的生命力在于實施，通過不動產(chǎn)或者自然資源統(tǒng)一登記，將規(guī)劃的用途、保護要求等內(nèi)容予以記載公示，登記時將是否符合規(guī)劃作為法定條件落實。

（中國國土資源報）