事業(yè)單位分類改革對我國大型公共體育場館體制改革的啟示

陳文倩

（首都體育學院，北京 100191）

事業(yè)單位分類改革對我國大型公共體育場館體制改革的啟示

陳文倩

（首都體育學院，北京 100191）

大型公共體育場館是國家提供公共體育服務的重要場所，也是重要的國有資產(chǎn)。但由于管理體制不順，造成國有資產(chǎn)的流失以及公共服務的缺失。采用文獻資料法、問卷調查法和專家訪談法等研究方法，論述了事業(yè)單位分類改革對我國大型公共體育場館體制改革的啟示，旨在為大型公共體育場館的體制改革提供依據(jù)和理論基礎。研究發(fā)現(xiàn)：1）分類改革是進行大型公共體育場館體制改革的必然途徑；2）公共體育場館可參考文化類事業(yè)單位“去兩頭、留中堅”的分類思路，參考地方事業(yè)單位分類改革實踐經(jīng)驗來確定場館的分類標準；3）以提供全民健身相關服務和運動員訓練服務為主的大型公共體育場館應劃入公益一類，具有市場化前景的場館應劃入經(jīng)營類，其余場館均劃入公益二類。

事業(yè)單位分類改革；大型公共體育場館；體制改革；啟示

事業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟體制時期產(chǎn)生的特有的組織形態(tài)，是政府提供公共服務的主要載體，為公益事業(yè)發(fā)展提供支持和保障，在計劃經(jīng)濟特定的歷史環(huán)境下對促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要的貢獻。但隨著我國經(jīng)濟體制和行政體制的轉型，事業(yè)單位的管理體制已經(jīng)不能適應社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要。中共中央、國務院于2011年3月23日印發(fā)了《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）（以下簡稱《指導意見》），對事業(yè)單位改革工作進行了全面部署，事業(yè)單位改革首次有了頂層設計，明確了事業(yè)單位改革的路徑，即通過劃分事業(yè)單位的類別來推進。

我國約86%的大型公共體育場館采用事業(yè)單位管理體制[1]，隨著社會經(jīng)濟體制轉型，此管理體制存在的弊端不斷顯露：大型公共體育場館的功能定位不準確，追逐經(jīng)濟利益而忽視公共體育服務的供給；群眾健身場地不足與大型體育場館資源相對過剩，優(yōu)質的公共體育場館資源沒能得到充分利用，大型公共體育場館運營管理效益低下。大型公共體育場館是我國體育事業(yè)發(fā)展的重要保障，體制問題是造成大型公共體育場館運營效果不佳的根本原因。因此，推進我國大型公共體育場館體制改革是體育場館發(fā)展的必然要求，分類改革的提出為體育場館改革指明了方向。

1 研究對象與方法

1.1 研究對象 以事業(yè)單位分類改革對我國大型公共體育場館體制改革的啟示為研究對象。

1.2 研究方法

1.2.1 文獻資料法 查閱事業(yè)單位分類改革相關書籍3部，經(jīng)濟學、管理學和行政學圖書3部，體育場館經(jīng)營與管理方面的專著和教材3部；通過中國知網(wǎng)（CNKI）期刊數(shù)據(jù)庫，以“事業(yè)單位分類改革”“大型公共體育場館運營管理”為關鍵詞，查閱2009年-2015年期間的碩博論文和期刊論文等相關文獻20余篇，為研究提供理論基礎；通過中國機構編制網(wǎng)、各省市自治區(qū)機構編制辦公室網(wǎng)站，查閱我國事業(yè)單位分類改革的政策性文件，為研究提供政策依據(jù)；分析國內典型大型公共體育場館分類改革的文件，為研究提供實踐依據(jù)。

1.2.2 問卷調查法 編制《大型公共體育場館公共服務類別意見表》，對體育社會學、體育產(chǎn)業(yè)、體育場館經(jīng)營與管理、公共體育服務研究領域的12名專家進行問卷調查，發(fā)放問卷12份、回收問卷12份，回收率100%、有效率100%，并以此為依據(jù)確定我國大型公共體育場館提供的公共服務的類別。

1.2.3 專家訪談法 通過對15位體育場館經(jīng)營與管理的專家與學者、體育行政部門主管體育產(chǎn)業(yè)的領導、體育場館經(jīng)營管理者進行訪談（表1），獲取理論上以及實務上體育場館經(jīng)營與管理的信息及材料。

2 事業(yè)單位分類改革與大型公共體育場館體制改革的關系

改革開放30多年來，事業(yè)單位的性質和職能都發(fā)生了較大的改變，現(xiàn)階段的事業(yè)單位有的具有企業(yè)的性質，有的具有機關性質，還有的既有企業(yè)性質又有機關性質，性質模糊、職能多樣、利益關系復雜，對改革形成了較大的難度和障礙?？紤]到事業(yè)單位屬性的復雜狀況，中央辦公廳、國務院辦公廳于1996年印發(fā)了《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位機構改革若干問題的意見》，明確提出了根據(jù)事業(yè)單位的不同情況分類進行改革，分類改革的實質就是將屬性基本相同的單位歸為同一類別，并且有針對性地進行改革。

表1 專家訪談名單

縱觀大型公共體育場館改革的歷程，是沿著政府行政權力逐漸下放的方向進行的。由于政府向事業(yè)類大型公共體育場館提供的撥款有限，改革的目的主要是增強場館運營能力，減輕財政壓力。因此，事業(yè)類大型公共體育場館可以利用場館資源進行創(chuàng)收。通過訪談得知，政府對場館的年度考核要求中，對各項經(jīng)濟指標有明確標準，但對公共服務的要求則較為模糊。改革過程中，由于強調了場館的經(jīng)濟效益，對改善體育場館的公共服務職能沒有明顯提及和考慮，使一些本應承擔公共服務職能的體育場館走向了市場。這些活動性質、活動范圍和目標都有很大的差異的體育場館都同屬于事業(yè)單位這一名稱之下，導致場館功能定位逐漸模糊，而著眼于提供公共服務所應有的管理制度、管理方式等也逐漸失去指導意義，甚至成為某些場館牟取不正當收入的依據(jù)。在此情況下，合理劃分體育場館的類別，明確體育場館的功能定位，應該進行公共服務的場館應承擔起公共服務職能，應該按照市場規(guī)律運作的場館應充分發(fā)揮其生產(chǎn)經(jīng)營的職能。分類改革是大型公共體育場館體制改革的必然途徑。

3 事業(yè)單位分類改革的分類標準及實踐

3.1 《指導意見》的分類標準 根據(jù)《指導意見》：“按照社會功能將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務3個類別。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，細分從事公益服務的事業(yè)單位為公益一類和公益二類[2]?！?/p>

3.2 地方政府事業(yè)單位改革實踐 《指導意見》頒布后，各省市自治區(qū)相繼開展了事業(yè)單位的分類改革工作，目前，大部分省市自治區(qū)已經(jīng)公布了事業(yè)單位類別的劃分標準。雖然各省市具體的劃分標準表述不盡相同，但核心特征是基本一致的。判斷公益服務類和生產(chǎn)經(jīng)營類，以及細分公益服務類的依據(jù)主要有2個：1）事業(yè)單位所提供的服務類別，是屬于基本公共服務、一般公共服務還是非公共服務；2）事業(yè)單位所提供的服務是否可以通過市場資源進行配置。

公益一類的劃分標準同時具備3個條件：提供基本公益服務、不能或不宜進入市場的產(chǎn)品和服務和不得從事經(jīng)營活動；公益二類的劃分標準也同時具備3個條件：提供公益服務、部分資源可由市場配置以及在公益前提下，從事與主業(yè)相關的經(jīng)營活動。

3.3 我國文化事業(yè)單位分類標準 我國事業(yè)單位是政府提供公共服務的主要載體，其范圍非常廣泛，是一個龐雜的組織體系。在這個體系中，教育、科研、文化和衛(wèi)生4類事業(yè)單位總數(shù)占我國事業(yè)單位總數(shù)的70%以上[3]。從20世紀80年代開始，教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)積極探索事業(yè)單位改革，積累了有益經(jīng)驗，取得了明顯成效。因為體育隸屬于文化范疇，并且公共體育場館與文化事業(yè)單位在發(fā)展歷史、管理體制、提供產(chǎn)品的性質等方面有著一定的相似性，因此在具體劃分公共體育場館類別時，文化事業(yè)單位分類改革的經(jīng)驗和方法具有一定的借鑒意義。

3.3.1 文化事業(yè)單位分類改革的實施辦法 2005年，中共中央、國務院正式頒布了《關于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確劃分了文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)的范圍和界限，使文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)2種類型的分類改革有了明確目標和政策依據(jù)。凡國家興辦的圖書館、博物館、文化館（站）、科技館等為群眾提供公共文化服務的單位，為公益性文化事業(yè)單位；黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網(wǎng)站和時政類報刊，少數(shù)承擔政治性、公益性出版任務的出版單位等實行事業(yè)體制；其它藝術院團、一般出版單位等逐步轉制為企業(yè)[4]。

從《若干意見》對文化事業(yè)單位的類別劃分中，可以大概理出分類的脈絡。分類的思路首先考慮的是各單位的社會職能，為群眾提供基本文化需求的事業(yè)單位保留在事業(yè)單位序列，并由國家財政保障這些單位的經(jīng)費；具有較強的意識形態(tài)引導功能，有的具有弘揚民族文化精髓的作用，關系到國家的文化信息安全，此類單位提供的產(chǎn)品和服務是一般市場主體不愿意干或干不好的，由國家重點扶持這些文化事業(yè)單位，并按照事業(yè)單位進行管理。其次，對不提供基本文化需求產(chǎn)品的事業(yè)單位，考慮其是否具有較多的市場經(jīng)營活動，是否具有較好的市場化前景。

3.3.2 文化事業(yè)單位分類改革的啟示 從文化事業(yè)單位改革的理念看，“甩掉兩頭、留下中堅”，強化事業(yè)單位的公益屬性，是文化事業(yè)單位分類改革的主導理念?！皟深^”指的是承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，“中堅”指公益服務類事業(yè)單位。但在細分公共服務類別的問題上，公益一類和公益二類的具體分類標準仍然模糊，而只是將屬性特征明顯的行政管理類事業(yè)單位和生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位劃分出來。

在我國現(xiàn)有公共體育場館中存在著公益性和經(jīng)營性場館，公益性體育場館應保留為事業(yè)單位，經(jīng)營性體育場館應逐步轉變?yōu)槠髽I(yè)。根據(jù)公共體育場館承擔的社會公共職能和社會化程度作為劃分標準來確定場館的經(jīng)營性質。對于不具有面向市場能力、承擔較多公益性事務的公共體育場館，應保留其事業(yè)單位的性質；對于有市場潛力且有面向市場能力，較少承擔公益性事務的公共體育場館，應明確逐步轉制為企業(yè)。

4 事業(yè)單位分類改革對大型公共體育場館體制改革的啟示

4.1 對大型公共體育場館體制改革思路的啟示 按照《指導意見》中改革的頂層設計和總體思路，事業(yè)單位應該“按照社會功能劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務3個類別。細分從事公益服務的事業(yè)單位。根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位細分為2類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類”[2]。

大型公共體育場館事業(yè)單位，作為我國事業(yè)單位的組成部分，理應按照國家對事業(yè)單位改革的總體部署和思路進行，即先按照社會功能科學分類，再推進改革。由于我國大型公共體育場館不承擔行政職能，所以按照其承擔的社會職能劃分，可以分為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務2個類別。其中，從事公益服務的場館，根據(jù)《指導意見》中細分從事公益服務的事業(yè)單位的要求，按照職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，公益服務類體育場館可以進一步細分為公益一類場館和公益二類場館。

公益一類體育場館主要提供基本公共體育服務和公共體育產(chǎn)品，此類產(chǎn)品具有純公共產(chǎn)品的特征，是市場不愿意做或做不好的產(chǎn)品，應該由政府提供。其改革思路是保留在事業(yè)單位序列，由政府全額撥款，確保基本公共體育服務和公共體育產(chǎn)品的有效供給，但要進行內部制度改革，建立現(xiàn)代事業(yè)制度。

公益二類體育場館主要以提供一般公共體育服務為主，此類產(chǎn)品具有準公共產(chǎn)品的特征，應該由政府、社會和市場多元化提供。其改革思路是保留在事業(yè)單位序列，由政府差額撥款。公益二類事業(yè)單位既具有比較強的公益屬性，也帶有一定的經(jīng)營屬性。由于此類事業(yè)單位具有雙重屬性，必須堅持其公益屬性，兼顧其經(jīng)營屬性。

生產(chǎn)經(jīng)營類體育場館主要提供非公共服務，此類產(chǎn)品具有私人產(chǎn)品的特征，應該由市場來提供，因此，生產(chǎn)經(jīng)營類大型公共體育場館事業(yè)單位的改革思路是逐步轉為企業(yè)。

4.2 對大型公共體育場館類別劃分的啟示 此次的事業(yè)單位改革是以科學分類為前提的，因此確定場館類別是大型公共體育場館改革的首要任務。《指導意見》中雖然提出了按照“社會職能”進行類別劃分，但在實際工作當中，按照此標準進行分類存在一定的困難。由于目前事業(yè)單位的社會功能并不單一，存在職能交叉的現(xiàn)象。一個事業(yè)單位可能存在行政管理的職能，又存在公益服務的職能，甚至有的還具有生產(chǎn)經(jīng)營職能，類別界定模糊不清。即使是以從事公益性服務為主的事業(yè)單位，在職責任務、運行機制、服務對象等方面也有很大差別。我國的大型公共體育場館事業(yè)單位實際也存在職能交叉的問題，有的場館既肩負著公益服務的職能，也承擔經(jīng)營創(chuàng)收的作用，既是定位在提供公益服務的事業(yè)單位，又是一個以營利為目的的公司。同時，根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式細分公益服務類事業(yè)單位也具有一定難度。

基于此種現(xiàn)狀，本文依據(jù)《指導意見》的分類標準、地方政府事業(yè)單位改革實踐和文化事業(yè)單位改革經(jīng)驗，提出大型公共體育場館的分類指標。

4.2.1 生產(chǎn)經(jīng)營類場館的分類指標 按照《指導意見》中的事業(yè)單位類別，大型公共體育場館可以分為公益服務類和生產(chǎn)經(jīng)營類。在劃分類別時，依據(jù)各省市自治區(qū)劃分類別的3個條件，即社會功能、經(jīng)營目的和市場化前景。在分類思路上，借鑒科研和文化事業(yè)單位“去兩頭，留中堅”的思路，因為大型公共體育場館不承擔行政職能，所以只要把符合生產(chǎn)經(jīng)營類條件的場館先劃分出來，其余場館劃入公益服務類。

通過專家訪談和場館的實地調研的結果看，判斷場館市場化前景的指標可從如下方面進行考慮：場館是否具有商業(yè)配套設施、場館現(xiàn)有的管理體制、場館目前的收入來源、場館的地理位置、所在地區(qū)場館總體數(shù)量及經(jīng)濟發(fā)展水平。

4.2.2 公益服務類場館的細分依據(jù) 細分公益服務類大型公共體育場館事業(yè)單位類別時，可以按照大型公共體育場館事業(yè)單位提供服務的類別屬性和這些服務是否可以通過市場進行資源配置為依據(jù)，即主要提供基本公共體育服務，且不能或不宜通過市場配置資源的劃分為公益一類；主要提供非基本公共體育服務，可部分由市場配置資源的事業(yè)單位劃分為公益二類。

4.2.2.1 大型公共體育場館基本公共服務內容 通過對體育社會學、體育場館經(jīng)營與管理、公共體育服務等領域的12位專家進行問卷調查，請專家判別大型公共體育場館的服務類別。從問卷結果看，與全民健身相關的服務，判斷為基本公共的專家較多，其中包括全民健身場地供給、全民健身技能指導、群眾性體育賽事、國民體質監(jiān)測，此外，非體育領域的慈善活動和應急避難也有多數(shù)專家選擇了基本公共服務。多數(shù)專家認為國內外周期性和單項體育賽事、文化慶典以及人才招聘會等大型節(jié)事活動屬于一般公共服務；而運動項目培訓班、體育職業(yè)技能培訓班、文化藝術類培訓、職業(yè)聯(lián)賽、一次性商業(yè)體育賽事和商貿展覽被多數(shù)專家劃入非公用服務類別（見表2）。

通過專家問卷調查可知：大型公共體育場館的基本職能是為全民健身服務提供場地設施，如群眾性體育活動、國民體質監(jiān)測、體育健身技能培訓等相關內容。因此，主要提供上述服務的大型公共體育場館應該劃入公益一類。

4.2.2.2 大型公共體育場館提供的公共體育產(chǎn)品 大型公共體育場館提供的服務中，盡管有些服務項目只對接受服務的個人或是某個團隊有益，但實際上受益的人群卻更廣泛，即公共體育產(chǎn)品。按照經(jīng)濟學的相關理論，公共產(chǎn)品由政府供給的效率最高。因此，主要以提供公共體育產(chǎn)品的體育場館應該劃入公益一類的類別。

國家運動員在重要的國際性賽事中取得優(yōu)異成績時，運動員所帶來的喜悅與拼搏精神具有非排他性和非競爭性，每個國民都可以享受其帶來的歡愉，用技術或其他方式進行排他成本也是相當高昂。所以用公共物品理論去判定競技體育產(chǎn)品時，可以認為是一種純公共產(chǎn)品。此外，競技體育產(chǎn)品具有較強的正外部性。優(yōu)異競技成績的取得，以及運動員在團隊中表現(xiàn)出的優(yōu)秀品質是社會重要的精神財富，是一種積極的社會正能量[5]。訓練場館是運動員取得優(yōu)異成績的重要物質保障，場館提供的訓練服務是競技體育的重要支持力量，大型公共體育場館為競技體育后備人才和高水平運動員提供的服務可以看作是一種公共物品。

表2 大型公共體育場館公共服務類別專家意見

按照前文所述公益一類事業(yè)單位的分類標準，即提供基本公共服務以及不適宜由市場進行資源配置的單位，由此，大型公共體育場館劃分為公益一類場館的標準，應該是提供基本公共體育服務以及不適宜進入市場經(jīng)營的場館。綜上所述，以提供全民健身相關服務和運動員訓練服務為主的大型體育場館應劃入公益一類。

場館類別進行劃分之后，根據(jù)《指導意見》，公益性體育場館保留為事業(yè)單位，公益一類場館根據(jù)正常業(yè)務需要，國家財政給予經(jīng)費保障，公益二類場館根據(jù)財務收支情況，國家財政給予經(jīng)費補充，并通過政府購買公共服務等方式予以支持，經(jīng)營性體育場館應逐步轉變?yōu)槠髽I(yè)。

5 結 語

事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟體制下形成的具有中國特色的組織形式，是我國政府提供公共服務的重要載體。我國約86%的大型公共體育場館采用事業(yè)單位管理體制，隨著社會經(jīng)濟體制轉型，此管理體制存在的弊端不斷顯露，體制問題是造成我國大型公共體育場館運營效果不佳的根本原因。由于目前大型公共體育場館功能定位模糊，提供公共服務于創(chuàng)造效益的職能交叉，分類改革是大型公共體育場館體制改革的必然途徑。

按照《指導意見》的要求，我國大型公共體育場館體制改革應分類推進；根據(jù)地方事業(yè)單位分類改革的實踐，應依據(jù)場館實際承擔的職能進行類別劃分；參考文化類事業(yè)單位改革的經(jīng)驗，公共體育場館的分類思路可按照“去兩頭、留中堅”進行分類。大型公共體育場館分類的指標如下：以提供全民健身相關服務和運動員訓練服務為主的大型公共體育場館應劃入公益一類；根據(jù)場館是否具有商業(yè)配套設施、收入來源、地理位置、所在地區(qū)場館總體數(shù)量等因素判斷場館的市場化前景，具有市場化前景的場館應劃入經(jīng)營類別；除上述2類場館外，其余均劃入公益二類的類別。

[1] 陳文倩.我國大型公共體育場館事業(yè)單位分類改革研究[D].北京：北京體育大學，2014.

[2] 《中共中央 國務院關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)[2011]5號）[EB/OL].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2012/content_2121699.htm, 2017-03-16.

[3] 范恒山.中國事業(yè)單位改革探索（上卷）[M].北京：人民出版社，2010：4.

[4] 中共中央國務院發(fā)出《關于深化文化體制改革的若干意見》[EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/1026/4023638. html，2017-03-16.

[5] 王會寨.公共服務視野下的中國體育行政管理體制改革[D].北京：北京體育大學，2009.

[6] 王健,徐文強,陳元欣.我國公共體育場館管理體制改革研究[M].北京:北京體育大學出版社，2012.

[7] 陳元欣，徐文強，王健.我國公共體育場館配套制度改革研究[J].體育科研，2009，30(6):23-28.

[8] 徐文強,陳元欣,張洪武，等.我國公共體育場館經(jīng)營現(xiàn)狀及管理體制改革研究[J].成都體育學院學報，2007，33(3):1-6.

[9] 譚建湘.我國公共體育場館企業(yè)化改革的基本特征與制度設想[J].天津體育學院學報，2007，22(6):480-482.

[10] 陳元欣，張崇光，王健.大型體育賽事場館設施的民營化探析[J].上海體育學院學報，2008，32(1):25-30.

[11] 趙進，王健,陳元欣.文化體制改革對體育體制改革的啟示與借鑒[J].北京體育大學學報，2011，34(4):5-9,15.

The Enlightenment of the Classifcation Reform in State-owned Institutions on the System Reform of Large Public Sports Venues

CHEN Wen-qian
(Capital University of Physical Education and Sports, Beijing 100191, China)

By means of literature, questionnaire investigation, expert interview and logic thinking methods, this paper discusses the enlightenment of state-owned institutions classification reform for the reform of large-scale public venues. First, it is necessary for the large-scale public venues to carry out the system reform through classification. Second, the classification idea of the cultural institutions can be referred to the large-scale public venues. Venue classifcation criteria can learn from the practice experience of local state-owned institutions. Third, the venues which providing the public ftness related services and the athletes training services should be classifed to the pure public service category. The venues which can be supported by the markets should be classifed to the enterprise category. Besides the above two categories, the rest of the venues should be classifed to the general public service category.

state-owned institutions classifcation reform；large public sports venues；system reform；enlightenment

G80-051

A

1004 - 7662(2017)05- 0021- 05

2017-04-03

北京市社會科學基金青年項目（項目編號：14ZHC019）。

陳文倩，講師，博士，研究方向：體育產(chǎn)業(yè)。