“多規(guī)融合”研究綜述及發(fā)展趨勢研究

徐 成

（中南財經政法大學工商管理學院，湖北·武漢 430070）

“多規(guī)融合”研究綜述及發(fā)展趨勢研究

徐 成

（中南財經政法大學工商管理學院，湖北·武漢 430070）

為優(yōu)化我國城鄉(xiāng)各類空間資源的布局，發(fā)現(xiàn)并解決各種規(guī)劃間存在的矛盾與差異，實現(xiàn)“一張藍圖管發(fā)展”的目標，必須深入開展“多規(guī)融合”問題的研究。本文對多規(guī)沖突原因、多規(guī)協(xié)調性評價方法和多規(guī)融合實現(xiàn)路徑進行分析，并在此基礎上對比國外國土空間規(guī)劃體系，提出我國多規(guī)融合的研究特點和主要進展。研究認為：我國多規(guī)在融合過程中仍然存在一些沖突；現(xiàn)階段多規(guī)協(xié)調性評價的研究以定性分析為主；多規(guī)融合的實現(xiàn)路徑主要分為規(guī)劃理念、規(guī)劃編制和規(guī)劃實施三個方面；與國外成熟的空間規(guī)劃體系相比，我國還沒有形成全國性的多規(guī)融合模式。未來對多規(guī)融合路徑的研究應更加多元化和具體化；構建國土空間規(guī)劃體系是促進多規(guī)融合的關鍵；未來應從生態(tài)文明建設角度研究多規(guī)融合。

國土空間規(guī)劃體系；多規(guī)融合；研究綜述；發(fā)展趨勢

隨著我國社會經濟的迅猛發(fā)展與人口的急劇增長，人地矛盾日益突出[1]。為解決這一問題，有關部門依據一定區(qū)域土地資源的特性和適宜性評價，對該區(qū)域不同類型土地的規(guī)模和布局進行合理安排，從而提高土地利用的效率和效益，維持土地生態(tài)系統(tǒng)的相對平衡，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用[2]。目前，針對統(tǒng)一的國土空間，不同部門基于不同的視角和目的編制了相關規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃等[3]。然而各項規(guī)劃在編制和實施過程中的沖突一定程度上阻礙了土地的高效利用[4]，因此國家提出了一系列規(guī)劃融合的政策措施。

二十世紀八十年代的《土地管理法》和《城市規(guī)劃法》中就有明確規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃（以下簡稱“兩規(guī)”）應當相互協(xié)調，2004年10月國務院發(fā)布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次在全國范圍內提出“兩規(guī)合一”[5,6]；2013年習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上提出“一張藍圖干到底”，2014年8月四部委聯(lián)合下發(fā)文件推行“多規(guī)合一”試點工作，將國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與兩規(guī)協(xié)調起來[7]；2015年頒布的十三五規(guī)劃綱要中提出構建國土空間規(guī)劃體系，即在國土規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃協(xié)調一致的基礎上，充分銜接區(qū)域規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、礦產資源規(guī)劃等各專項規(guī)劃，共同構成我國的空間規(guī)劃體系[8]。本文以現(xiàn)有相關文獻為基礎，對多規(guī)沖突的原因和多規(guī)融合的模式進行闡述和分析，并提出多規(guī)融合的發(fā)展趨勢與建議。

1 多規(guī)融合研究進展

1.1 多規(guī)沖突的原因

最初有關“多規(guī)”融合還是沖突的討論主要集中在以哪一種規(guī)劃為銜接的基準[9]，對于“多規(guī)沖突”的原因，大多數(shù)學者都有普遍的認同?！岸嘁?guī)”不協(xié)調的主要原因在于各項規(guī)劃之間規(guī)劃體系不同、規(guī)劃期不統(tǒng)一、規(guī)劃邊界難界定、信息平臺差異、編制和審批機構不同[10,11]，以及“調控型”規(guī)劃與“發(fā)展型”規(guī)劃對指標分布的差異等[12]，也有學者將多規(guī)的矛盾分為導向之爭、空間之爭、利益之爭和法定之爭四個方面[13]。在多規(guī)沖突的本質問題上，一種觀點認為多規(guī)沖突的根源在于各級政府和不同部門利益主體之間的沖突[14]，另一種觀點認為多規(guī)沖突的根源在于多規(guī)之間缺乏統(tǒng)一的目標和協(xié)調編制的原則，而不是顯層次的規(guī)劃方法和技術之間的差異[15]。

1.2 多規(guī)協(xié)調性評價方法

學者們關于多規(guī)協(xié)調性評價的現(xiàn)有研究多運用定性方法展開[5～13,15,16]，如通過引入國土空間系統(tǒng)認知理論創(chuàng)新空間規(guī)劃協(xié)調機制[8]，或通過分析“多規(guī)融合”相關文獻提出構建“一套規(guī)劃、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一平臺”的空間規(guī)劃協(xié)調機制[16]等。定量方法極少，主要涉及空間分析方法和問卷調查法，如運用GIS疊置分析兩規(guī)在城市建設用地規(guī)模和布局上的沖突[17]，或運用問卷針對建設用地規(guī)模構建兩規(guī)協(xié)調的利益相關者關系[14]。

1.3 多規(guī)融合實現(xiàn)路徑

通過定性分析“多規(guī)”融合的矛盾和定量評價“多規(guī)”的協(xié)調度[18]，學者們從三個維度提出了“多規(guī)” 融合的實現(xiàn)路徑。第一是規(guī)劃理念方面，提出在多規(guī)融合中應實行動態(tài)規(guī)劃理念[10]，且應充分體現(xiàn)公眾參與的社會化理念[19]，在十八大及其五中全會提出生態(tài)文明建設的背景下，多規(guī)融合更應從生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，推崇可持續(xù)發(fā)展的理念，劃定保障城市生態(tài)安全的合理邊界[20]，也有學者從區(qū)域觀念出發(fā)，認為建立統(tǒng)一的空間管制分區(qū)是實現(xiàn)“多規(guī)融合”的核心內容[21]；第二是規(guī)劃編制方面，現(xiàn)有研究認為建立統(tǒng)一的編制和審批機構、統(tǒng)一規(guī)劃期限和標準是實現(xiàn)多規(guī)融合的關鍵[10]；第三是規(guī)劃實施方面，學者基于GIS空間數(shù)據庫建立多規(guī)統(tǒng)一的數(shù)據成果質量檢測系統(tǒng)，并將此項技術成功應用到廣東、寧夏等地區(qū)[22]。

2 多規(guī)融合模式研究進展

2.1 國外多規(guī)融合模式

由于大多數(shù)發(fā)達國家與我國的經濟體制和基本國情不同，其規(guī)劃體系也存在差異[23]。本文將西方發(fā)達國家的空間規(guī)劃體系大致分為指導型規(guī)劃和控制型規(guī)劃來進行闡述。首先，指導型規(guī)劃以英國和美國為例，英國規(guī)劃體系的編制過程多是自由裁定的，國家制定的規(guī)劃發(fā)展示意圖僅用來闡述國家的發(fā)展政策和目標，中微觀的城鄉(xiāng)建設發(fā)展主要依靠市場來決定[24]；美國沒有全國性統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，取而代之的是區(qū)域規(guī)劃和州土地利用規(guī)劃，且規(guī)劃發(fā)展目標主要依靠本州的法令或者公眾參與的聽證程序才能通過[25]。其次，控制型規(guī)劃以德國和荷蘭為例，德國《憲法》有明確規(guī)定，空間規(guī)劃由聯(lián)邦和州共同管理，聯(lián)邦空間規(guī)劃由上而下分為四級，形成有主有次、層次分明、控制有力的空間規(guī)劃體系[26]；荷蘭的空間規(guī)劃體系分為國家、省、市三級，2000年簽署的《荷蘭第五次國家空間規(guī)劃政策文件概要（2000-2020）》對未來的空間開發(fā)與基礎設施布局從整體上提供了控制和參考[27]。最后，新加坡的規(guī)劃體系將指導型和控制型結合起來，既是控制型的詳細規(guī)劃，表現(xiàn)為對白地嚴格的用途管制，以及對白地供應量和開發(fā)年限的控制，同時對規(guī)劃體系提供了靈活性的策略，及時根據市場情況調控土地的供求和采取促銷手段[28]。

由此可知，控制型的規(guī)劃體系能夠從總體上把握土地利用規(guī)模和布局，實現(xiàn)國家對基本農田、城市發(fā)展邊界和生態(tài)保護區(qū)等的控制，但對外部變幻莫測的國內外社會經濟環(huán)境的應變能力較差。指導型規(guī)劃為適應市場提出了靈活性的規(guī)劃策略，而在用地市場景氣的時候可能存在盲目開發(fā)土地的現(xiàn)象，阻礙土地的可持續(xù)發(fā)展。因此，對事關國家發(fā)展的用地指標在總體上進行控制，同時給予一定時間和空間下的適度調整政策，加強規(guī)劃的彈性和動態(tài)性，更適應我國的發(fā)展需求。

2.2 國內多規(guī)融合模式

與國外已成體系的空間規(guī)劃不同，我國多規(guī)融合模式處于試點探索期。由于各項規(guī)劃在歷史的發(fā)展中各具特點（如表1所示），因此選擇符合國情的國土空間規(guī)劃體系運行模式是實現(xiàn)多規(guī)融合的關鍵[15,29]。以武漢市為例，2009年武漢市成立國土資源與規(guī)劃局，從根本上實現(xiàn)了規(guī)劃部門的統(tǒng)一，并在規(guī)劃編制中優(yōu)先保證建設用地規(guī)模不突破，對耕保紅線、市政黃線、水體藍線和生態(tài)綠線進行嚴格控制，并創(chuàng)新彈性管制，預留發(fā)展空間[30]。與此同時，其他地區(qū)專家們利用Arcgis Engine 9.3開發(fā)了多規(guī)合一的數(shù)據成果質量檢測系統(tǒng)并已應用于寧夏[31]和張家港[7]地區(qū)，或提出“三主三分”空間框架體系[32]。但都沒有形成全國性統(tǒng)一的規(guī)劃體系。因此，本文對國土空間規(guī)劃體系提出如圖1的構想。形成國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級規(guī)劃，發(fā)改部門、國土部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、環(huán)保部門四部門縱橫聯(lián)動的機制。

表1 我國主要空間規(guī)劃的特征比較Table1 Comparison of the characteristics of the main spatial planning in China

圖1 國土空間規(guī)劃體系構想圖Fig.1 Framework of national spatial planning system

3 結論與展望

本文對現(xiàn)階段多規(guī)融合現(xiàn)象進行了系統(tǒng)的分析，從多規(guī)沖突原因、多規(guī)協(xié)調性評價方法和多規(guī)融合實現(xiàn)路徑三個方面對現(xiàn)有文獻進行了歸納總結，并對比分析了國內外空間規(guī)劃模式?？傮w來說，有關多規(guī)融合的研究取得了不少的成就，但是一些核心問題依然需要學者們在今后進行進一步的深入探索。

3.1 未來對多規(guī)融合路徑的研究應更加多元化和具體化

綜合現(xiàn)有研究多規(guī)融合路徑的文獻，發(fā)現(xiàn)學者們所提的建議多是從統(tǒng)一規(guī)劃期、規(guī)劃和審批部門、規(guī)劃標準等方面出發(fā)[33～35]。但是多規(guī)融合問題不僅是土地規(guī)劃界和城鄉(xiāng)規(guī)劃界學者研究的領域，也是法學、公共管理學、規(guī)劃學、環(huán)境保護學、政治經濟學等多學科共同面臨的問題，但研究的側重點存在差異。法學學者多是從樹立國家法律保障方面研究多規(guī)融合；公共管理學學者偏好從協(xié)調上下級之間、不同部門之間利益關系的角度研究多規(guī)融合；規(guī)劃學學者則從專業(yè)角度出發(fā)創(chuàng)新多規(guī)融合的技術方法和管理平臺等。由此可知未來對多規(guī)融合問題的研究視角將更加多元化和專業(yè)化。

3.2 構建國土空間規(guī)劃體系是促進多規(guī)融合的關鍵

多規(guī)融合中除了國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃是經濟和社會指標性質的規(guī)劃外，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃以及各專項規(guī)劃都是基于一定的區(qū)域形成的空間規(guī)劃[36,37]。因此在協(xié)調好國家重點開發(fā)區(qū)、基本農田保護區(qū)、禁止建設區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等國土空間的基礎上建成符合國情的國土空間規(guī)劃體系將是實現(xiàn)多規(guī)融合的關鍵。未來的研究將更多的從如何構建適應我國發(fā)展特點的空間規(guī)劃體系方面來協(xié)調多項規(guī)劃。

3.3 從生態(tài)文明建設角度研究多規(guī)融合

多規(guī)融合的本質是優(yōu)化配置土地資源，使其既能滿足當代社會經濟發(fā)展的需要，又能保護生態(tài)環(huán)境，為未來城鄉(xiāng)健康發(fā)展創(chuàng)造一個良好的條件[38]。十八大五中全會將生態(tài)文明建設納入國家五年規(guī)劃。它關乎“兩個一百年”目標的實現(xiàn)，因此規(guī)劃在編制和實施過程中都要堅持可持續(xù)發(fā)展理念和生態(tài)環(huán)境保護觀念，將生態(tài)文明建設和規(guī)劃的編制、修編及實施密切聯(lián)系起來。

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Study on the review and prospect of the multiple planning integration

XU Cheng
(College of Business Administration, Zhongnan University of Economics and Law, Hubei Wuhan 430070, China)

The purpose of this paper is to propose research characteristics and main progress of multiple planning integration by analyzing the research about the conficts and realization routine of multiple planning integration, and by comparing the models of national spatial planning at home and abroad.Methods employed include documentary analysis, comparative analysis and comprehensive induction.The results indicate that there are some conficts between multiple planning, the way to evaluate coordination between multiple planning is mainly qualitative analysis, the realization routine of multiple planning integration are classifed into three parts, they are planning concept and planning formulation and planning implementation, compared with foreign countries, we haven't national spatial planning system in line with national conditions.In conclusion, prospect of realization routine of multiple planning integration will diversifcation and concrete, the key to promote multiple planning integration is to establish national spatial planning system, and more from the perspective of ecological civilization construction to do research about the multiple planning integration.

national spatial planning system; multiple planning integration; review; research prospects

F301.23

A

2095-1329(2017)03-0041-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2017.03.009

2017-05-19

修回日期: 2017-07-28

徐成(1993-),女,碩士生,主要研究方向為土地利用規(guī)劃與管理.

電子郵箱: kanxbs@126.com

聯(lián)系電話: 15177328831

國家社會科學基金項目(16BGL154);教育部人文社會科學研究青年基金項目(16YJC790012);中央高?；究蒲袠I(yè)務費一般項目(2016GS02)