中國恐怖主義風險管理制度的構(gòu)建

周代娣

【摘要】首先，本文指出“9.11”事件使得人們對恐怖主義的風險認識發(fā)生轉(zhuǎn)變，并結(jié)合近年來我國恐怖主義活動發(fā)生情況與趨勢，指明我國恐怖主義風險的四個特征。其次，文章指出當前我國缺乏有效的恐怖主義風險管理機制，并結(jié)合我國的恐怖主義風險特征，對我國的恐怖主義風險管理制度提出初步設(shè)想，提出要引入“政府-保險公司”共保模式。

【關(guān)鍵詞】恐怖主義風險 風險管理 共保模式

一、恐怖主義風險及其特征

恐怖主義風險長期存在并對社會經(jīng)濟發(fā)展和人民的生活造成威脅。在過去，由于每次恐怖襲擊事件所造成的社會影響不大，大多數(shù)國家都沒有重視恐怖主義風險的管理。直至美國“9/11”恐怖襲擊事件發(fā)生，世界各國對恐怖主義風險進行了重新認識。作為一種純粹風險，恐怖主義風險具有如下幾點特征。

第一，潛在巨災性。一方面，當前極端恐怖主義分子逐漸增多，其中不少極端分子熱衷于大規(guī)模的人員傷亡與經(jīng)濟打擊。另一方面，隨著科技的發(fā)展，恐怖主義分子可使用的高端襲擊方式就越多，如生化技術(shù)、核輻射武器等，其后果是不可想象的。

第二，發(fā)生概率難以估計?？植乐髁x風險屬于認為風險，其發(fā)生概率具有濃厚的主觀因素，相關(guān)人員很難對恐怖主義活動的襲對象、時間、地點與方式進行預測。

第三，風險分布具有明顯的地域性。恐怖主義襲擊活動通常發(fā)生在國家的政治經(jīng)濟中心，且主要發(fā)生在人流密集的公共場所。這樣，其造成的影響就會越大。

第四，影響社會安定，對經(jīng)濟發(fā)展造成負面影響。

二、我國恐怖主義風險現(xiàn)狀及特點

（一）我國恐怖主義風險現(xiàn)狀

自2007年以來，國內(nèi)的恐怖主義襲擊事件越來越頻繁。據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（GTD）統(tǒng)計，在2010年后，我國境內(nèi)恐怖主義襲擊發(fā)生的頻次逐年上升，根據(jù)《2015年度全球恐怖主義指數(shù)報告》，中國的恐怖主義指數(shù)為6.294，在162個國家和地區(qū)中排在第22位，屬于恐怖主義活動比較頻繁的地區(qū)。

（二）我國恐怖主義風險特點

第一，國內(nèi)恐怖主義風險發(fā)生的頻率越來越大。第二，死傷人員數(shù)量雖然不大，但卻逐年增加，損失程度逐漸增大。據(jù)GTD統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國每年在恐怖主義襲擊活動中的死傷人數(shù)有2010年的21人上升至2015年206人。其中，在2014年，遇難人數(shù)高達798人。風險后果嚴重程度的增加必會引起社會個人以及各部門的恐慌。

第二，國內(nèi)恐怖主義風險分布呈現(xiàn)明顯的地域性特點，主要分布在邊境地區(qū)，尤其是新疆地區(qū)。

第三，我國恐怖主義風險對象主要為政府機關(guān)與公民，兩者比例分別為38%和33%，還有15%的恐怖襲擊對象為商業(yè)，13%為交通運輸。通過分析這些容易發(fā)生風險的群體，社會各部門可以有目標地采取相應的防范措施。

總的來說，我國恐怖主義風險越來越大，對經(jīng)濟的影響也越來越明顯。

三、構(gòu)建恐怖主義風險管理制度

（一）國外恐怖主義風險管理經(jīng)驗

“9.11”事件引起了人們對恐怖主義風險的重新認識，世界各國政府紛紛建立起各自的恐怖主義風險保險制度。其中，法國、德國、荷蘭和澳大利亞建立私人與政府合作項目，奧地利、印度、臺灣等建立了一些沒有政府參與的項目。但大多數(shù)國家和地區(qū)的恐怖風險保險制度還沒有經(jīng)受足夠的檢驗，尤其是極端事件。

在2002年11月26日，美國總統(tǒng)布什簽署了《恐怖風險保險法案》。該法案明確規(guī)定，美國所有的財產(chǎn)和意外保險公司必須提供恐怖主義風險保險。當恐怖主義襲擊發(fā)生以后，其損失觸發(fā)法案規(guī)定條件時，由政府分擔保險公司的賠償責任，充當“再保險人”角色。

（二）我國恐怖主義風險管理現(xiàn)狀

目前，我國尚未建立恐怖主義風險管理體系。在以往的恐怖襲擊事件發(fā)生之后，均由政府組織，對人員傷亡、財產(chǎn)損失進行救助與補償。國內(nèi)保險商業(yè)機構(gòu)對恐怖主義風險的態(tài)度普遍為保險除外責任。但是，隨著恐怖主義風險意識的增加，國內(nèi)相關(guān)的風險管理需求也逐漸增加。

由于恐怖主義風險的特殊性，當前國內(nèi)有關(guān)的風險管理市場動力不足，鮮有商業(yè)機構(gòu)對其提供保險保障。所以，我國有必要建立恐怖主義風險管理制度，明確政府與社會各部門對風險的責任，有效管理恐怖主義風險，進而對社會的經(jīng)濟發(fā)展起到保障與促進作用。

（三）構(gòu)建具有地域?qū)哟蔚娘L險管理體制

我國恐怖主義風險分布具有明顯的地域特征，因此，在構(gòu)建風險管理體系時，要充分考慮恐怖主義分布的區(qū)域?qū)哟翁攸c。按照恐怖主義風險可能發(fā)生的概率與損失程度，可對我國各地區(qū)進行分類。本文將恐怖主義活動發(fā)生頻繁、可能造成重大經(jīng)濟損失的地區(qū)定義為第一風險區(qū)域，將恐怖主義活動發(fā)生頻率較低、可能造成的經(jīng)濟損失較低的地區(qū)定義為第二風險區(qū)域。

第一，第一風險區(qū)域：建立強制恐怖主義保險制度

在第一風險區(qū)域，恐怖主義風險會對當?shù)氐纳鐣钆c經(jīng)濟生產(chǎn)活動造成較大影響，鑒于恐怖主義風險的潛在巨災性，很少有商業(yè)保險公司愿意承保。因此，應當讓政府參與該風險的管理體系中，建立起強制恐怖主義保險制度。

1.基本思想。該強制保險制度的基本思想是，所有的財產(chǎn)險公司有義務提供恐怖主義保險，政府提供最終的風險保障。因此，明確政府、保險公司的角色與定位至關(guān)重要。

保險公司的角色為保險人。一方面，保險公司可以借助自身專業(yè)優(yōu)勢，在恐怖主義風險的銷售、承保、理賠等方面發(fā)揮重要作用；另一方面，通過原保險業(yè)務的分出，將恐怖主義風險分散，擴大風險保障水平。

政府的角色為“最后保險人”。當恐怖主義風險所造成的損失超出約定的保障范圍時，政府部門應當提供風險保障，發(fā)揮救助作用。

2.主要框架。保障對象和責任：以全區(qū)域的個體（包括企業(yè)）為保障對象，對其在恐怖主義襲擊中所遭受的財產(chǎn)損失與人身傷亡予以賠付。endprint

“政府再保險”觸發(fā)事件：當保險公司的賠償總額到達保費收入的某一比例時，政府應當與保險公司一起分攤損失賠償。

共付比例：當觸發(fā)事件發(fā)生以后，政府部門應當按照規(guī)定的共付比例提供損失補償。

保險公司最大賠付總額：當保險公司的賠付金額總額達到該值，對于為補償?shù)牟糠謸p失，應當由政府部門全部承擔。

3.運行機制。在該制度下，在財產(chǎn)險公司必須要承保恐怖主義風險，并享有一定的政策優(yōu)惠。保險公司可以通過再保險體系與產(chǎn)品創(chuàng)新來擴大風險保障水平。當發(fā)生恐怖主義風險事件時，應當由保險公司第一時間予以事故理賠。當發(fā)生的損失程度達到觸發(fā)事件水平，政府應當按照共付比例與保險公司一起承擔損失補償。如果恐怖主義風險造成的巨大的經(jīng)濟損失，導致保險公司的賠付總額達到規(guī)定的最大值，則剩余的損失賠償由政府全部承擔。

第二，第二風險區(qū)域：政府鼓勵商業(yè)保險公司承?？植乐髁x風險。在該風險區(qū)域，由于風險發(fā)生的概率較低，可能造成的風險損失較小，因此，就沒有必要采取強制保險制度。但是，政府應當采取適當?shù)恼邇?yōu)惠，鼓勵當?shù)刎敭a(chǎn)險公司積極承?？植乐髁x風險，以減輕財政負擔。

1.基本思想。政府在恐怖主義風險的管理中起到主導作用，應對發(fā)生的恐怖主義風險予以及時的救助與人身、財產(chǎn)補助。同時，在適當?shù)恼咧敢拢ｋU公司也應當積極發(fā)揮社會管理功能，擴大保障功能，減輕政府的財政負擔。

2.主要框架。政府救助：當恐怖主義風險發(fā)生時，政府部門對遭受損失的人員及財產(chǎn)進行救助。

恐怖主義風險保險：商業(yè)保險機構(gòu)承?？植乐髁x風險。像強制性恐怖主義風險保險一樣，其具體部分包括了保障對象與責任、“政府再保險”觸發(fā)事件、共付比例與保險公司最大賠付額。但是，各個部分的具體設(shè)定與強制保險制度會有所不同，主要體現(xiàn)在：

保障對象：保險公司只對自愿購買恐怖主義風險保險的投保人進行承保；

保障責任：保險公司可以在基本的人員傷亡與財產(chǎn)損失補償基礎(chǔ)之上擴大保險產(chǎn)品的責任覆蓋范圍，滿足投保人的多樣化需求；

“政府再保險”觸發(fā)事件、共付比例、保險公司賠付總額：相比與強制保險，這三個部分的限定值均會相應調(diào)整。

3.運行機制。在該制度下，第二風險區(qū)域的個體可以選擇性地購買恐怖主義風險保險產(chǎn)品。當風險發(fā)生時，政府應當對遭受損失的人員及財產(chǎn)予以及時的救助。為了減輕財政負擔，政府可以采取適當?shù)恼咧敢?，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)積極承保。保險公司應當對購買保險的投保人予以賠償。當保險公司的賠償總額達到一定程度，將會威脅自身的償付能力時，應當采取類似強制保險中的“政府-保險公司”風險分散機制，由政府部門再承擔相應的風險責任。如此，在第二風險區(qū)域，就形成“政府救助為主，商業(yè)保險為輔”的風險分擔模式。

四、結(jié)論與建議

通過對恐怖主義風險特征的描述，以及對我國恐怖主義風險管理制度的構(gòu)想，本文形成如下幾點觀點。

第一，恐怖主義風險會對社會經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重負面影響，因此可以引入保險管理對其進行管理，以到達風險分散的目的。將保險機制引入恐怖主義風險管理當中，一方面可以減輕政府的財政支出，另一方面使得恐怖主義風險管理運作市場化，最終形成一個比較成熟的風險管理機制。

第二，恐怖主義風險保險需要采用風險共保模式，讓政府、企業(yè)共同加入恐怖主義風險保險當中，以擴大我國恐怖主義風險保障水平。在共保模式下，要明確政府與保險公司雙方的角色與定位，以保證機制的有效運行。

第三，在共保模式下，政府與企業(yè)之間締約時，要充分考慮到各條件參數(shù)之間的約束關(guān)系，以保證該模式的有效性，實現(xiàn)雙贏。政府與保險公司可以權(quán)衡共保比例與政府部門分擔恐怖主義風險“門檻”之間的大小關(guān)系，進而得出一個雙方都滿意風險分擔方式。同時，政府部門可以靈活運用政策優(yōu)惠條件來激發(fā)商業(yè)保險公司參與共保模式的積極性。endprint