后發(fā)先至：四川司法體制改革有何秘訣

舒煒

7月 17日上午，在成都召開(kāi)的四川省委常委會(huì)議上，有一項(xiàng)議題是傳達(dá)學(xué)習(xí)全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)精神。這是十一屆省委領(lǐng)導(dǎo)班子經(jīng)選舉產(chǎn)生后，有關(guān)司改的內(nèi)容首次上了常委會(huì)議。此前，十屆省委多次召開(kāi)相關(guān)會(huì)議審議司改方案，省委書(shū)記王東明多次聽(tīng)取匯報(bào)并作出批示。

今年的全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上，成都中院“靜默化監(jiān)管”、樂(lè)山中院績(jī)效考核等改革經(jīng)驗(yàn)得到交流展示，并得到中央政法委認(rèn)可。此前，四川的法官檢察官遴選工作還得到了中央政治局委員、中央政法委書(shū)記孟建柱批示肯定。

此刻，距離四川的司法體制改革正式啟動(dòng)已有一年多，自始至終貫穿著中央和省委的要求，也凝聚著全省政法人的心血。在2017年這個(gè)全面深化司法體制改革的“決戰(zhàn)之年”，四川瞄向了更高的目標(biāo)。

1 壓力？合力！

把時(shí)間撥回到去年3月30日，全省司法體制改革試點(diǎn)工作動(dòng)員會(huì)議啟動(dòng)前，王東明提出了幾個(gè)明確要求。其中之一是著力破解影響司法公正、制約司法能力的深層次問(wèn)題，努力形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)成果，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量完成改革試點(diǎn)任務(wù)。一年多下來(lái)，已到了檢驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)成果的時(shí)候。

“我們是第三批司法體制改革試點(diǎn)地區(qū)，其實(shí)就是最后一批，畢竟這項(xiàng)改革已經(jīng)在全國(guó)普遍試點(diǎn)了?！彼拇ㄊ∥ㄎ绺霓k相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，啟動(dòng)之時(shí)，不僅廣東、上海等地的改革已出現(xiàn)階段性成果，第二批試點(diǎn)的江蘇、福建等地也已初露崢嶸。

四川此時(shí)的優(yōu)勢(shì)是可以借鑒先試地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，但更面臨著時(shí)間緊、任務(wù)重的壓力。“司法體制改革是政治體制改革的一個(gè)組成部分，也是全面依法治國(guó)的一部分。”四川省委政研室一名干部表示，“如果沒(méi)有提高政治站位來(lái)理解和實(shí)施，不可能形成一個(gè)強(qiáng)大的合力，改革也無(wú)法順利推動(dòng)。”

“在全國(guó)范圍來(lái)看，雖然中央明確了由黨委政法委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)司法體制改革工作，但各省的力度不一樣，有些省份的司改工作由法檢兩家各自摸索，甚至都不一定同時(shí)進(jìn)行。”上述政法委相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“在四川，省委政法委將司法體制改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作來(lái)抓，全力以赴，真正起到牽頭作用?！?/p>

牽頭意味著責(zé)任，也意味著擔(dān)當(dāng)。按王東明當(dāng)時(shí)的要求，省委政法委要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，把好政治方向，搞好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；省法院、省檢察院要切實(shí)發(fā)揮主體作用，省級(jí)有關(guān)部門(mén)要主動(dòng)配合，確保改革各項(xiàng)工作積極穩(wěn)妥、扎實(shí)有序推進(jìn)。

上述負(fù)責(zé)人剛從全省司法體制改革的全面大督查現(xiàn)場(chǎng)回來(lái)，她記得很清楚，自己作為社會(huì)改革專(zhuān)項(xiàng)小組的聯(lián)絡(luò)員，先后參加了33次聯(lián)絡(luò)員會(huì)議。此外，各家分管領(lǐng)導(dǎo)出席的專(zhuān)題協(xié)調(diào)會(huì)也有21次，全體會(huì)議還有13次。

“開(kāi)會(huì)是為了統(tǒng)籌調(diào)度改革進(jìn)展情況和協(xié)調(diào)處理行管改革事項(xiàng)。此外，還專(zhuān)門(mén)抽調(diào)了省法院和省檢察院的干部一起工作，共同討論方案。省委組織部更是專(zhuān)門(mén)成立了干部五處，專(zhuān)門(mén)對(duì)接全省法院檢察院干部管理工作……”前述負(fù)責(zé)人表示。

今年1月，最高法院法官管理部部長(zhǎng)陳海光等5人組成督查組，來(lái)川督查改革落實(shí)情況?！捌鋵?shí)督查組來(lái)之前，都已經(jīng)開(kāi)始出成果了?！彼拇ù髮W(xué)法學(xué)院教授韓旭說(shuō)。

韓旭是四川法官檢察官遴選委員會(huì)的專(zhuān)家委員之一，他告訴記者，去年有個(gè)省的政法委領(lǐng)導(dǎo)看到他朋友圈轉(zhuǎn)發(fā)的四川司改措施后，很感興趣。因?yàn)橥瑸榈谌圏c(diǎn)省份，他們還特意到四川來(lái)學(xué)習(xí)了經(jīng)驗(yàn)。

督查組最終認(rèn)定，四川司法改革工作雖起步較晚，但后發(fā)先至，已經(jīng)走在了全國(guó)前列，取得了良好的效果。6月，最高法院與最高檢察院組成聯(lián)合督察組，由最高人民法院副院長(zhǎng)李少平帶隊(duì)來(lái)川督察，再次使用了“后發(fā)先至”這個(gè)評(píng)價(jià)。

2 定額？定心！

世間萬(wàn)事，唯有改革最難。改革之事，無(wú)非人財(cái)物，人又是其中最為核心關(guān)鍵要素。按通常理解，法官檢察官員額制改革是對(duì)司法人員利益格局的重新“洗牌”，也被視為此輪司法改革中“一塊最難啃的硬骨頭”。四川司法體制改革啟動(dòng)之后，首先就是要定額。

按規(guī)定，法官檢察官的最高入額比例應(yīng)該在中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制的39%以?xún)?nèi)。四川共有211個(gè)法院，是全國(guó)法院機(jī)構(gòu)最多的省份，在改革之前，法官比例占到了編制的53.8%。誰(shuí)上誰(shuí)下？在定額上攻堅(jiān)破難，成為當(dāng)時(shí)最亟待解決的一大難題。

就全國(guó)平均數(shù)來(lái)看，要求基層員額法官人均辦案數(shù)不低于130件，但四川不少地方的法院早就大大超過(guò)了這個(gè)數(shù)，實(shí)行員額制之后，法官人數(shù)會(huì)比以前減少。“我們的案件數(shù)量在省會(huì)城市里排名第四，有些基層法院一名法官一年的案子在五六百件了?！背啥贾性赫尾扛刹刻幪庨L(zhǎng)周斌以高新區(qū)法院為例，“十年前這里一年有2000多個(gè)案子，現(xiàn)在是3萬(wàn)余件，每個(gè)法官該有多大的壓力？”

以案定額是中央確定的原則，四川在此基礎(chǔ)上，向基層和案件量大的法院檢察院適度傾斜。四川省高院政治部相關(guān)處室負(fù)責(zé)人透露，這一點(diǎn)受到過(guò)廣東等省的啟發(fā)。廣東省高院對(duì)案件量大的珠三角5市，核定員額占全省總員額的46%。

在第一批次的成都、樂(lè)山和巴中三地試點(diǎn)中，四川省高院從案件少的地區(qū)調(diào)劑了15名員額供成都使用，并授權(quán)各試點(diǎn)中院在轄區(qū)內(nèi)優(yōu)化調(diào)配。成都武侯區(qū)、樂(lè)山市中區(qū)的法官員額比例分別達(dá)到了43.25和37.8%。到去年下半年全省全面推開(kāi)后，成都高新區(qū)法院?jiǎn)T額比例更是超過(guò)了50%。

另一個(gè)硬杠杠就是全省各級(jí)法院、檢察院的在任政治部（處）主任、紀(jì)檢組長(zhǎng)和機(jī)關(guān)黨委書(shū)記入額后，必須免除原有職務(wù)，到一線辦案。在檢察系統(tǒng)，有上述范圍內(nèi)的80人因?yàn)槿腩~，調(diào)整到辦案業(yè)務(wù)崗位，有的人還放棄了黨組成員的身份。一個(gè)很能說(shuō)明問(wèn)題的數(shù)據(jù)是，截止到今年5月底，全省超過(guò)三分之一的市檢察院辦公室主任空缺。

在省檢察院司改辦相關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，這體現(xiàn)了大家有積極投身辦案一線的使命感，也不忘大局觀。

分類(lèi)管理后，法檢兩院的工作人員分為法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三類(lèi)，司法輔助人員又包括了法官檢察官助理、書(shū)記員和司法警察?！昂芏喾ㄔ航?jīng)常是兩個(gè)法官‘共用一個(gè)書(shū)記員，遇到特殊情況，司法輔助人員短缺問(wèn)題更加突出。”周斌表示。endprint

所以，確定員額后更要穩(wěn)定人心。尤其是過(guò)去的一些老法官檢察官轉(zhuǎn)為司法輔助人員后，存在個(gè)別情緒低落，難以管理和指揮的問(wèn)題。對(duì)此，四川的辦法是雙管齊下。“一是做好思想工作，二是讓法官檢察官對(duì)他們有一定的考核任務(wù)?！笔∥ㄎ尾肯嚓P(guān)處室負(fù)責(zé)人表示。

成都市雙流區(qū)法院黨組成員、政治處主任陳紅是一名資深法官，這次她沒(méi)有入額，卻經(jīng)常給一些干警做工作：“權(quán)責(zé)是對(duì)等的，你不辦案自然不能入額。入不入額，都要照樣做好自身的工作。”

最終，全省法官、檢察官員額分別控制在了32.86%和33.34%，低于中央規(guī)定比例。省高院一名老法官說(shuō)，強(qiáng)調(diào)“未入額法官檢察官不能獨(dú)立辦案”，這是司法責(zé)任制的必然要求，即真正讓素質(zhì)高的人進(jìn)入員額，在一線辦案。

3 考場(chǎng)？戰(zhàn)場(chǎng)！

2016年5月和9月，四川法院、檢察院系統(tǒng)15000余名考生分兩批走進(jìn)布置規(guī)范的考場(chǎng)，接受員額法官檢察官遴選的第一步考驗(yàn)。

在西南財(cái)經(jīng)大學(xué)的成都考區(qū)第一批考試?yán)铮^戴月子帽的莫雪特別顯眼，這名成都中院民二庭的法官是由人攙扶前來(lái)參考的。和莫雪類(lèi)似的是武侯區(qū)法院行政庭的郭佳，雖說(shuō)考試次日就是預(yù)產(chǎn)期，但她還是不想錯(cuò)過(guò)這次機(jī)會(huì)。

莫雪說(shuō)：“雖說(shuō)以后還有入額機(jī)會(huì)，但首批的意義非凡嘛?？紤]再三，還是來(lái)了?！币幻?0歲左右的法官直言，考前有些緊張，因?yàn)闆](méi)有真題可以練手：“這次三市共有1170名法官檢察官踴躍報(bào)名，比例達(dá)到1：1.26，肯定有人會(huì)被淘汰的?！?/p>

不過(guò)，在四川省高院院長(zhǎng)王海萍眼里，實(shí)戰(zhàn)就是最好的真題。省法院的法官們記得她常掛在嘴邊的一句話：“入額不是待遇，進(jìn)去后就得辦案?！?/p>

四川省高院政治部法官管理處負(fù)責(zé)人介紹，試卷按刑事、民事和行政分為三類(lèi)，主要考大家的邏輯思維和分析適用法律的能力。“就全省兩次法官考試來(lái)看，平均分在82分左右，成都中院和大邑縣法院的兩名民庭法官均取得了98分的最高分。不過(guò)依然有20多人不及格，甚至有人過(guò)于緊張，題目都答漏了。”

上述那名50歲的法官則回憶，自己在考場(chǎng)上很緊張，當(dāng)時(shí)一抬頭就看到了前來(lái)巡考的王海萍，于是更緊張了。

最終，莫雪和郭佳等人都成功通過(guò)了考試，完成了晉級(jí)員額法官的第一步。接下來(lái)，他們面臨的是考核這一關(guān)。按照方案，除了各級(jí)法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)通過(guò)考核入額外，其他法官都是“考試+考核”的方式。

考核怎么考？如何量化大家平時(shí)的工作成效？這也是很多人比較關(guān)心的。四川省檢察院研究室相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，考核采取素能考核、實(shí)績(jī)公示、民主測(cè)評(píng)方式，主要是對(duì)法官檢察官的司法能力、辦案業(yè)績(jī)、黨風(fēng)廉政情況、職業(yè)操守、從業(yè)經(jīng)歷等方面全面綜合考察，通過(guò)量化實(shí)績(jī)、民主測(cè)評(píng)、組織考核等方式進(jìn)行評(píng)判打分。

在更早一些時(shí)候，省社會(huì)改革專(zhuān)項(xiàng)小組就這個(gè)考試和考核的比例有過(guò)爭(zhēng)議，此時(shí)全國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一要求。曾有人提出是不是像之前試點(diǎn)的北京等地那樣，考慮“三七開(kāi)”，即考試成績(jī)只占30%。“光憑一次考試，可能無(wú)法檢測(cè)出法官檢察官的真實(shí)辦案能力，年輕人可能會(huì)更占優(yōu)勢(shì)?！?/p>

最終，為在試點(diǎn)時(shí)盡量通過(guò)考試客觀量化考生能力，減少考核的主觀因素，把第一批試點(diǎn)的這個(gè)比例定為了五五開(kāi)。到去年7月，孟建柱在全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上做出明確要求：要以考核為主、考試為輔，既防止簡(jiǎn)單地以考分劃線，又防止簡(jiǎn)單地論資排輩。四川在全省推開(kāi)時(shí)，最終確定了四六比例。

4 遴選？進(jìn)退

其實(shí)，四川省法官檢察官遴選委員會(huì)成立的時(shí)間是4月29日，比首批考試早了一個(gè)月，這個(gè)委員會(huì)由57名委員組成，省委政法委原副書(shū)記張建魁擔(dān)任主任。

“這里面，專(zhuān)門(mén)委員只有7人，分別是省委政法委、省委組織部、省法院、省檢察院等7個(gè)單位的分管領(lǐng)導(dǎo)?！笔∥ㄎ靖霓k相關(guān)負(fù)責(zé)人用手指計(jì)起了數(shù)，“另外50人都是專(zhuān)家委員，省人大代表、省政協(xié)委員、審判業(yè)務(wù)專(zhuān)家、檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家各5名，法學(xué)專(zhuān)家、法律實(shí)務(wù)專(zhuān)家、律師代表各10名。

在首批試點(diǎn)時(shí)，遴選委員會(huì)花了6天時(shí)間對(duì)1019名法官檢察官逐一審核，每天不超過(guò)220人。

“到第二批遴選時(shí)，問(wèn)題才真的來(lái)了，候選員額的人數(shù)過(guò)萬(wàn)，如果沿用首批方法，那得需要60天?！币幻瘑T回憶，“當(dāng)時(shí)有人建議要不就簡(jiǎn)單過(guò)一下得了，但委員會(huì)還是堅(jiān)持要嚴(yán)格把關(guān)。最后，組織了40人分5個(gè)組來(lái)進(jìn)行初審，另外17人集中復(fù)審。這種初審、復(fù)審銜接的審議模式也是全國(guó)首創(chuàng)?！?/p>

他舉例說(shuō)，在一次審議中，由于成都市武侯區(qū)檢察院2名候選人綜合條件相差不大，各有特點(diǎn)，委員們對(duì)其展開(kāi)了2個(gè)小時(shí)激烈的討論，最終一名候選人以微弱多數(shù)票入選。

“就是動(dòng)真格的，投票結(jié)果現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)計(jì)、當(dāng)場(chǎng)公布。在整個(gè)遴選過(guò)程中，大家因意見(jiàn)差異辯論多達(dá)數(shù)十次。”上述委員表示。

韓旭回憶，有的法院推薦上的入額法官差一年就要退休了；有的則推薦了剛具備法官資格不到半年的年輕人。這些都成為了討論的熱點(diǎn)議題。在他看來(lái)，遴選的重點(diǎn)是辦案實(shí)績(jī)，應(yīng)該在這個(gè)基礎(chǔ)上好中選優(yōu)。

另一名專(zhuān)家委員透露：“兩次遴選對(duì)黨組建議人選調(diào)整29人次，淘汰不合格人選8人，為的就是要堅(jiān)守入額底線?！?/p>

縱有層層把關(guān)，依然還是可能會(huì)有漏網(wǎng)之魚(yú)。為此，省法院、省檢察院設(shè)立了舉報(bào)投訴電話。去年，巴中通江縣法院1名法官因不符合報(bào)名條件，入額后被取消資格的，就來(lái)自于這個(gè)舉報(bào)電話。

去年11月，省法官檢察官遴選委員會(huì)遴選出11212名法官檢察官。

5 增權(quán)？增壓！

員額制負(fù)責(zé)落實(shí)“讓審理者裁判”，司法責(zé)任制則負(fù)責(zé)落實(shí)“由裁判者負(fù)責(zé)”。電視劇《人民的名義》里面，侯亮平在查歐陽(yáng)菁財(cái)產(chǎn)時(shí)，需要檢察長(zhǎng)季昌明批準(zhǔn)。而今，涉及到財(cái)產(chǎn)方面的查封、扣押，檢察官自己就可以決定了。成都市檢察院一名檢察官表示：“以前，犯罪嫌疑人是否逮捕，我提出意見(jiàn)，然后報(bào)分管檢察長(zhǎng)審批?，F(xiàn)在，大部分案件捕與不捕，我自己就能決定?！眅ndprint

今年6月，四川省檢察院完成了完善司法責(zé)任制的自查評(píng)估報(bào)告，其中提到將檢察長(zhǎng)行使的138項(xiàng)權(quán)力授予檢察官行使?！斑@個(gè)授權(quán)比例達(dá)到了60%，意味著檢察長(zhǎng)要交出自己六成的權(quán)力，正是要突出檢察官的辦案主體地位?！?/p>

有權(quán)必有責(zé)，失職必?fù)?dān)責(zé)。任何權(quán)力的行使，都必須以問(wèn)責(zé)為前提?！霸俅騻€(gè)比方說(shuō)，公訴延長(zhǎng)審查期限的權(quán)力現(xiàn)在就交給檢察官了，免去了過(guò)去很多審批環(huán)節(jié)?！彼拇ㄊz察院司改辦干部梁山林說(shuō)，“如果濫用，會(huì)受到嚴(yán)肅的追責(zé)。同時(shí)，檢察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)案件進(jìn)行審核?！?/p>

在法院，這一情況也幾乎類(lèi)似。“讓審理者裁判 裁判者負(fù)責(zé)”的目標(biāo)成為共識(shí)，各中基層法院都實(shí)現(xiàn)了法官自行簽發(fā)文書(shū)，除審委會(huì)討論的案件外，院庭長(zhǎng)對(duì)未直接參加審理案件的裁判文書(shū)不再審核簽發(fā)。

對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建表示，院庭長(zhǎng)原來(lái)享有的案件審批權(quán)、文書(shū)簽發(fā)權(quán)等都被削減了，他們的權(quán)力被明文關(guān)進(jìn)了權(quán)力清單、負(fù)面清單以及責(zé)任清單的籠子里。

院長(zhǎng)和檢察長(zhǎng)的權(quán)力被削減后，增加了對(duì)他們辦案的考核。在法院系統(tǒng)各地均明確了院庭長(zhǎng)入額后的辦案指標(biāo)，要求院庭長(zhǎng)不僅要帶頭辦案，還要主動(dòng)辦重大、疑難、復(fù)雜案件。省高院院長(zhǎng)的辦案量要達(dá)到本院法官平均辦案量的5%，副院長(zhǎng)、審委會(huì)專(zhuān)委、庭長(zhǎng)的辦案量分別是10%、30%和50%。

“不能辦簡(jiǎn)單案件來(lái)充數(shù)，尤其是院長(zhǎng)辦案是要充分發(fā)揮他們作為優(yōu)質(zhì)審判資源的示范、領(lǐng)頭和表率作用?！敝鼙蠓治?。

院庭長(zhǎng)帶頭審案，對(duì)法官審理水平也提出了更高要求。為此，全省各級(jí)法院均加強(qiáng)了以法官為核心的審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，明晰了團(tuán)隊(duì)組成人員的職責(zé)清單，這樣將法官?gòu)氖聞?wù)性工作中解脫出來(lái)，專(zhuān)注于案件裁判。今年1到6月，全省法院人均結(jié)案同比增長(zhǎng)31.27件，結(jié)案率同比增長(zhǎng)4.03%。專(zhuān)家認(rèn)為，這正是辦案質(zhì)效得到提升的表現(xiàn)。

即便如此，由于立案登記制的推行，全省法院受理案件數(shù)量仍在不斷攀升。部分接受采訪的法院院長(zhǎng)表示，面對(duì)嚴(yán)峻的人案矛盾，不能光靠加人增編的“添油戰(zhàn)術(shù)”，必須借助改革創(chuàng)新思維，一方面優(yōu)化資源配置，不斷挖掘內(nèi)部潛力；一方面依靠各地黨委政府，依托社會(huì)各方力量，促進(jìn)矛盾糾紛多元化解。

“不能因?yàn)榘l(fā)了多少個(gè)文件，就認(rèn)為司法體制改革告一段落了。”韓旭認(rèn)為，“習(xí)總書(shū)記提出，要讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義，這才是衡量改革成效的標(biāo)尺?！?/p>

四川省委常委、政法委書(shū)記、公安廳廳長(zhǎng)鄧勇表示，接下來(lái)要扎實(shí)推進(jìn)以司法責(zé)任制為重點(diǎn)的司法體制改革，準(zhǔn)確把握自覺(jué)對(duì)標(biāo)中央、省委部署要求，認(rèn)真梳理各項(xiàng)改革任務(wù)進(jìn)度，緊緊盯住員額制、司法責(zé)任制、職業(yè)保障、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等重點(diǎn)任務(wù)，不斷鞏固深化，努力解決制約司法公正的深層次問(wèn)題。endprint