基于地方政府債券的政府債務(wù)管理探析

王燕

【摘 要】2014年10月，國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見，也就是對(duì)地方政府舉借債務(wù)非常重要的43號(hào)文，這是我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)加強(qiáng)管理的制度規(guī)范之首。其背景產(chǎn)生于我國(guó)地方政府以融資平臺(tái)公司大舉借債，使得國(guó)家對(duì)于政府債務(wù)的規(guī)模難以掌握。這對(duì)于處于關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期的我國(guó)而言，是較為嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)事件，需要各級(jí)政府引起足夠重視，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的管理，以保證國(guó)家治理的安全，促進(jìn)國(guó)家的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。本文首先從地方政府債券角度概述了國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的管理要求，進(jìn)而陳述了地方政府債務(wù)管理在債券發(fā)行方面存在的主要問題，最后提出了加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的主要政策建議。

【關(guān)鍵詞】地方政府債券；政府債務(wù)；管理

2014年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布43號(hào)文，規(guī)范了地方政府債務(wù)管理的主要要求。自2015年開始，地方政府債務(wù)嚴(yán)格限定于發(fā)行地方債券渠道，其他渠道被完全禁止，這為地方政府舉借債務(wù)無疑是一個(gè)緊箍咒，對(duì)于龐大的地方政府資金需求，只能通過發(fā)行債券和政府與社會(huì)資本融合的PPP方式解決。2015年地方政府債務(wù)管理改革正式拉開序幕至2017年5月，地方政府累計(jì)發(fā)行地方政府債券共計(jì)11.23萬億元，其在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、防范區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)等方面取得了明顯成效。但地方政府仍然存在一些鉆政策空子的問題，需要國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)制度規(guī)范，以不斷規(guī)范與完善地方政府債務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)家穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展。

一、國(guó)家對(duì)地方政府債券債務(wù)管理的主要規(guī)定

1.賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限

國(guó)務(wù)院在43號(hào)文中規(guī)定，省級(jí)政府可以適度舉借債務(wù)，但須經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)政府所屬的市縣級(jí)政府的債務(wù)舉借則需由省級(jí)政府代為舉借。各級(jí)政府的債務(wù)需要與企業(yè)債務(wù)劃清界限，政府的債只能通過政府及其部門進(jìn)行，與企業(yè)完全隔離。這就為政府債務(wù)的主體問題實(shí)現(xiàn)了明確界定與劃分。

2.建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項(xiàng)債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。這里以一般債券和專項(xiàng)債券將地方政府債務(wù)進(jìn)行了明確劃分。

3.加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管

或有債務(wù)是地方政府的隱性債務(wù)，同樣是地方政府債務(wù)管理的重點(diǎn)。國(guó)務(wù)院明確，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。地方政府要加強(qiáng)對(duì)或有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作。

二、地方政府債券債務(wù)管理中存在的主要問題

1.以土地出讓收益作為還款來源的地方政府債務(wù)問題

在43號(hào)文之后，國(guó)家對(duì)預(yù)算法進(jìn)行了修訂，對(duì)于政府債務(wù)管理實(shí)施了財(cái)政預(yù)算管理。從政府土地資源管理來看，土地出讓收益本屬于地方政府財(cái)政收入來源，但在地方政府融資中，地方政府將土地收益作為企業(yè)的還款來源，將其債務(wù)混同于政府債務(wù)，從而對(duì)地方政府債務(wù)起到了擴(kuò)大規(guī)模的作用。具體而言，地方政府融資過程中仍存在地方政府及融資平臺(tái)違法、違規(guī)利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行融資、地方政府土地資產(chǎn)對(duì)專項(xiàng)債券無法對(duì)應(yīng)導(dǎo)致專項(xiàng)債券市場(chǎng)化程度欠佳等問題。這些都對(duì)地方政府債務(wù)管理提出了更大的挑戰(zhàn)。

2.以PPP模式變相擴(kuò)大政府債務(wù)的管理問題

PPP是政府與社會(huì)資本合作模式的英文縮寫，在PPP項(xiàng)目操作中，國(guó)家有明確的規(guī)定，政府要按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，而不得承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。但在實(shí)際操作中，有的地方政府將財(cái)政補(bǔ)貼作為項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)資金還款來源，變相將PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)檎谫Y的又一渠道，使得地方政府債務(wù)無形中逐步擴(kuò)大，使得國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)的管理沒了抓手，增加了其困難。

3.地方政府債券債務(wù)監(jiān)管方面存在的問題

對(duì)于地方政府債務(wù)的監(jiān)管，由于國(guó)家的政策文件明確規(guī)定政府的債務(wù)來源于發(fā)行債券的資金，在國(guó)家對(duì)地方債務(wù)的監(jiān)督管理過程中，往往以地方政府債券的發(fā)行流程及其規(guī)模是否符合國(guó)家確定的規(guī)模等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管評(píng)價(jià)，而對(duì)于地方政府債務(wù)管理的目的在于實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)的“心中有數(shù)”，能夠有效控制政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，單純就政策而實(shí)施監(jiān)管顯然難以發(fā)揮政策的本源作用，需要從實(shí)際出發(fā)對(duì)政府債務(wù)實(shí)施本質(zhì)監(jiān)管。

三、加強(qiáng)地方政府債券債務(wù)管理的改進(jìn)措施

1.加強(qiáng)地方政府土地債務(wù)管理

土地經(jīng)濟(jì)是近年來我國(guó)地方政府財(cái)政收入的主要來源之一，房地產(chǎn)價(jià)格的高企亦成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題之一，對(duì)于地方政府債務(wù)管理中，要加強(qiáng)對(duì)以地方土地出讓收益作為還款來源的債券發(fā)行事項(xiàng)，以此為依據(jù)對(duì)債券發(fā)行主體進(jìn)行歸類，特別關(guān)注不以政府及部門為發(fā)債主體的債券。2017年6月1日，國(guó)家專門下發(fā)了地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行），具體規(guī)范了地方政府專項(xiàng)債券的管理，這也是國(guó)家對(duì)地方政府專項(xiàng)債券頒布的第一個(gè)政策文件。國(guó)家應(yīng)在對(duì)地方政府債券管理中，逐步加強(qiáng)相關(guān)專項(xiàng)債券的專門管理。

2.加強(qiáng)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理

政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目是解決政府財(cái)政資金的途徑之一，我國(guó)發(fā)展相對(duì)較晚，需要國(guó)家在立法層面進(jìn)一步規(guī)范，以避免政府在項(xiàng)目操作中變相增加政府債務(wù)，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目中，政府應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作有正確認(rèn)識(shí)，應(yīng)賦予項(xiàng)目特許使用權(quán)，以提高項(xiàng)目專項(xiàng)收益，通過市場(chǎng)化退出，實(shí)現(xiàn)政府公共項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)作。

3.加強(qiáng)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理

地方政府債務(wù)管理除由各級(jí)政府自主規(guī)范管理外，需要國(guó)家及省級(jí)政府對(duì)基層政府的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)施監(jiān)管職能的政府應(yīng)建立監(jiān)督管理機(jī)制，定期對(duì)基層政府進(jìn)行專項(xiàng)檢查，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)基層調(diào)研，對(duì)地方政府的債務(wù)管理行為進(jìn)行細(xì)分了解，以增強(qiáng)監(jiān)管過程中的負(fù)面案例警示，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)監(jiān)督管理的有效實(shí)施，以監(jiān)管督促地方政府債務(wù)的規(guī)范化管理，降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展。endprint