對地方政府債券轉貸資金運行情況的調查與思考

胡江華+雷改林

【摘要】本文通過對西部欠發(fā)達地區(qū)XX市兩年來地方政府債券轉貸資金運行情況的調查，發(fā)現(xiàn)了其存在的一些問題，提出相關政策建議。

【關鍵詞】地方政府債券 運行情況 調查與思考

2015年1月1日新《預算法》實施后，財政部批準地方政府以“自發(fā)自還”方式發(fā)行一般債券和專項債券，為地方政府發(fā)債“打開了正門”。從XX市地方政府債券轉貸資金運行情況來看，兩年來，地方政府債券轉貸資金緩解了地方政府短期償債壓力，減輕了債務利息負擔，降低了銀行短期信貸風險，提高了資本充足率，但也存在一些問題亟待關注。

一、XX市地方政府債券轉貸資金概況

（一）地方政府債券轉貸資金基本情況

2015年和2016年XX市共收到省財政廳下發(fā)的債券轉貸資金16.73億元和18.41億元。從債券轉貸資金類型來看，一般債券26.66億元（占75.87%）、專項債券8.48億元（占24.13%）；從債券轉貸資金用途來看，新增債券轉貸資金15.40億元（占43.82%），用于彌補基礎設施建設資金的不足。置換債券19.74億元（占56.18%）主要用于償還銀行貸款等存量債務；從債券轉貸資金期限來看，有3年期、5年期、7年期和10年期；從債券轉貸資金置換方式來看，有定向承銷置換債券和公開招標置換債券。

（二）地方政府債券轉貸資金主要特點

1.債券轉貸資金用途明確。2015～2016年XX市收到政府債券轉貸資金35.14億元，其中43.82%為新增債券資金，56.18%為置換債券資金。新增地方政府債券資金主要投向于基礎設施建設工程。置換債券資金主要用于償還到期債務本金，償還了審計署確定的截止2013年末地方政府債務中2015年和2016年到期的債務本金，基本實現(xiàn)了對當年到期債務的全覆蓋。

2.轉貸資金到位有效緩解地方政府短期償債壓力，減輕債務利息負擔。一方面，置換債券轉貸資金將政府短期貸款轉化為長期債務，緩解政府短期償債壓力，保障地方政府在建項目順利進行。另一方面，債券置換減少政府債務利息支出。經(jīng)測算，XX市置換的存量債務原平均利率約為7%，置換后的平均利率約為3.5%，XX市2015年和2016年置換債券分別為11.33億元和8.41億元，照此計算，XX市政府2015年和2016年分別減少利息支出約0.40億元和0.29億元。

3.政府債務結構調整相應降低了銀行短期信貸風險，進而提高了資本充足率。在地方政府負有償還責任的債務結構中，銀行貸款是主要組成部分。據(jù)統(tǒng)計，銀行貸款占地方政府債務總量50%以上，置換債券在緩解地方政府短期償債壓力的同時降低銀行信用風險，提高了銀行資產(chǎn)信息透明度，有利于銀行的業(yè)務發(fā)展。此外，由于地方政府融資平臺貸款風險權重為100%，而轉為地方政府置換債券后風險權重降為20%，債券置換有利于提高銀行資本充足率。

二、地方政府債券轉貸資金運行中存在的主要問題

（一）地方財政收入低迷致地方政府的償債能力減弱，未來償債壓力和債務風險依然較大

地方政府債券轉貸資金只是延后地方政府債務本金的償還時間，緩解短期償債壓力，但長期來看，若地方財政收入持續(xù)低迷，將加大地方政府未來償債壓力和債務風險。2016年XX市GDP為256.84億元，增速由2011年的20.76%下滑至8.0%，受經(jīng)濟增速下行影響，2016年XX市地方稅收收入為13.55億元，增速由2011年的35.11%下滑至-3.71%。與此同時，房地產(chǎn)低迷，國有土地出讓收入也急劇下滑，2016年XX市國有土地出讓收入為10.70億元，增速由2011年的10506.83%下滑至4.72%。作為地方財力最主要組成部分的稅收收入和國有土地出讓收入雙雙下滑，致2016年XX市地方財政收入增速由2011年的9.51下滑至6.91%。2017年前五個月XX市經(jīng)濟并未有明顯好轉跡象，地方政府未來償債壓力不減，債務風險仍然突出。

（二）新增債券轉貸資金量小，政府與社會資本合作模式（PPP）進展遲緩，無法滿足地方政府融資需求

隨著新《預算法》的實施和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）的出臺，地方政府通過城市投資平臺和非標融資的渠道受限，只能通過新增債券和PPP模式進行融資。但從2015年-2016年XX市政府融資情況看，新增債券轉貸資金量小，PPP項目進展遲緩，無法滿足地方政府融資需求。2016年，XX市共篩選入庫PPP項目60個，但只有城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱、智慧城市、河西民俗文化博覽園等16個項目資金到位已落地實施。因社會資本以追求利益最大化為目標，而適宜運用PPP模式的基礎設施和公共服務項目投資額度大、回報率低、回收期長，對社會資本吸引力不強，導致PPP項目融資艱難，進展緩慢。

（三）定向置換債券期限較長，流動性差，加劇銀行資產(chǎn)負債錯配問題

一是定向置換債券期限較長，如XX市2016年定向置換債券中，被置換貸款的平均剩余期限為0.78年，而地方政府置換債券的期限則分別為3年、5年、7年和10年，加權平均期限為5.8年，貸款和債券的平均期限缺口達5年多。二是定向置換債券流動性較差。根據(jù)財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關于2015年采用定向承銷方式發(fā)行地方政府債券有關事宜的通知》（財庫〔2015〕102號），采用定向承銷方式發(fā)行的地方債暫不可在銀行間市場和交易所市場進行現(xiàn)券交易，僅可通過試點商業(yè)銀行柜臺市場進行流通，流通轉讓受到諸多限制。在商業(yè)銀行存款日益短期化的情況下，地方置換債券流通受限和期限較長的特征加劇了資產(chǎn)負債期限錯配問題，對銀行資產(chǎn)負債管理帶來了新的壓力。

（四）債券置換降低銀行收益，銀行長期資產(chǎn)風險或將上升

地方政府通過發(fā)債用以置換原有以銀行貸款為主的各類債務，這對商業(yè)銀行經(jīng)營活動的影響不可忽視。一是將使銀行利息收入減少，收益下降。對于長期來一直持有大量政府信貸資產(chǎn)的商業(yè)銀行而言，地方債置換將短期高息的銀行貸款轉換為長期低息的地方政府債券，雖緩解了短期信貸違約風險，但銀行的長期收益受到影響，資產(chǎn)結構以及客戶結構調整將使商業(yè)銀行轉型壓力更加顯現(xiàn)。二是銀行資金存在更加集中于政府項目的傾向，未來風險可能上升。置換債券的持有人主要集中在銀行系統(tǒng)，與過去融資平臺負債主要是銀行貸款所帶來的風險并無本質上區(qū)別。同時，大量置換債券將銀行對政府的貸款轉為政府債券，導致銀行貸款存量下降，貸款增量減少，銀行可用資金或貸款規(guī)模增加，但在當前經(jīng)濟增速下行、銀行貸款有效需求不足的情況下，政府基礎設施項目依然是銀行信貸重點投放對象，這部分資金將繼續(xù)大量投向政府背景項目或以商業(yè)銀行產(chǎn)業(yè)基金、PPP、BT等其他模式重新回歸政府融資項目，銀行資產(chǎn)可能進一步集中于政府項目導致其風險上升。

三、建議與對策

（一）積極培育地方財政收入增長點，降低長期償債風險

化解地方債風險的根本途徑在于發(fā)展地方經(jīng)濟，增加地方政府財政收入。基層地方政府應合理、高效運用國家、省各項財政經(jīng)濟刺激政策和補助資金，努力開辟新經(jīng)濟增長點、新稅源，加快推進傳統(tǒng)制造業(yè)和工業(yè)的轉型升級，增加各行業(yè)稅收收入，增強地方財力，化解地方政府長期償債壓力。

（二）完善新的市場化投資機制，加快推進PPP項目，彌補政府融資缺口

地方政府應積極推進政府與社會資本合作模式（PPP 模式），通過完善投資回報機制和政府擔保機制，提升社會資本對政府項目的信心，吸引社會資本參與公益性項目及基礎設施建設項目投資，并獲得合理回報，彌補政府投融資資金缺口，減輕政府舉債壓力。

（三）推動地方政府置換債券的流通流轉

建立地方政府定向置換債券與其他地方政府債券流通流轉市場，探索地方政府定向置換債券在銀行間市場放開試點，逐步推廣至機構及個人投資者。

（四）創(chuàng)新金融支持方式，增強財政金融協(xié)調性

一是積極開拓新的信貸領域，增加中小企業(yè)貸款，提高消費、民生等領域的信貸規(guī)模。二是政府應鼓勵銀行緊跟形勢發(fā)展，積極研究新的信貸業(yè)務模式。同時調整業(yè)務結構，從傳統(tǒng)信貸投放轉向財務咨詢、債券承銷以及債券投資等綜合服務投資等綜合服務，將營業(yè)收入從過度依賴貸款利息收入轉變?yōu)閭找婧屯顿Y銀行業(yè)務收入等更為多元化形式。

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