產(chǎn)業(yè)扶貧視域下利益連接機(jī)制的善治研究

吳鐵華

摘要：著重于對(duì)政府的善治研究，以河池市扶貧實(shí)踐為例，在理清各大利益主體之間關(guān)系，明確產(chǎn)業(yè)扶貧要義的基礎(chǔ)上，分別從政府、龍頭企業(yè)、貧困農(nóng)戶三大主體層面剖析如何推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機(jī)制建設(shè)，論述產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式的綜合運(yùn)用，并明確解決產(chǎn)權(quán)關(guān)系與構(gòu)建決策機(jī)制是完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機(jī)制的重要步驟。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；利益連接機(jī)制；善治；河池市

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.001

黨的十八屆五中全會(huì)以來(lái)，脫貧攻堅(jiān)被擺在全黨戰(zhàn)略位置加以推進(jìn)。當(dāng)前，脫貧工作已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的決戰(zhàn)沖刺階段，如何推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，是擺在黨和國(guó)家面前的頭等大事。實(shí)踐證明，產(chǎn)業(yè)扶貧是推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵抓手，是脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的必由之路。

近年來(lái)，廣西河池市各縣（市）積極探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機(jī)制和模式，采取各種形式進(jìn)行試點(diǎn)示范，取得可喜成效，為產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機(jī)制的理論研究提供了充分的實(shí)踐依據(jù)和豐富的理論素材。

本次研究選擇產(chǎn)業(yè)扶貧的治理主體為切入口，綜合政府、企業(yè)組織和貧困農(nóng)戶等幾大治理主體，并凸顯地方政府的治理理念和具體措施。本研究主要從行政管理的角度出發(fā)，交叉運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)，以河池市為例進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧視域下利益連接機(jī)制研究，總結(jié)提煉在市政府主導(dǎo)下河池市在利益連接共享機(jī)制創(chuàng)新的成功做法和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而上升到一定理論高度，期冀對(duì)扶貧脫貧事業(yè)起到有益啟示。

1產(chǎn)業(yè)扶貧與善治內(nèi)涵

龔曉寬對(duì)產(chǎn)業(yè)化扶貧作出如下解讀：把農(nóng)產(chǎn)品作為發(fā)展的原材料，把加工或者銷售的企業(yè)作為發(fā)展的龍頭，將科技作為發(fā)展的重要支撐，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展導(dǎo)向，打造帶著地方特色的拳頭產(chǎn)品，進(jìn)而形成支柱產(chǎn)業(yè)，建設(shè)發(fā)展生產(chǎn)基地，借此緊密團(tuán)結(jié)廣大農(nóng)戶，實(shí)現(xiàn)脫貧。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧，政府、農(nóng)戶和龍頭企業(yè)幾個(gè)主體之間形成利益共同體，共同肩負(fù)責(zé)任和享有利益，所帶來(lái)的成效呈現(xiàn)三贏：對(duì)政府而言，提升組織策劃、執(zhí)行落地的能力，增強(qiáng)民眾滿意度；對(duì)龍頭企業(yè)而言，幫助其創(chuàng)收盈利；農(nóng)戶脫貧致富，提高收入。借由利益共同體關(guān)系所衍生與發(fā)揮效力的利益連接機(jī)制，其重要性可見(jiàn)一斑。

善治的含義可解讀為，政府應(yīng)努力滿足公民的增長(zhǎng)需求，高效率并且高效用地實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。善治的一個(gè)重要目標(biāo)，即是構(gòu)建政府、企業(yè)和公民社會(huì)之間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。善治要求政府在其中發(fā)揮重要作用，創(chuàng)建有利于公民社會(huì)健康發(fā)展的環(huán)境。尤其從相對(duì)微觀層面而言，善治要求政府既要體現(xiàn)多數(shù)人利益，更要體現(xiàn)社會(huì)弱勢(shì)群體與貧困群體的利益。因此，善治理論從本質(zhì)上契合脫貧事業(yè)，適宜應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)扶貧，與實(shí)踐相結(jié)合進(jìn)行指導(dǎo)與推廣。

綜觀善治過(guò)程，地方政府發(fā)揮極其重要的作用。在產(chǎn)業(yè)扶貧上，政府應(yīng)當(dāng)把握好干預(yù)的尺度和方法方式，積極發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，同時(shí)充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”是行不通的，這兩個(gè)角色與職責(zé)應(yīng)當(dāng)剝離開(kāi)來(lái)，將扶貧開(kāi)發(fā)的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)槊撠氈赂坏氖袌?chǎng)行為，使各方資源在傳遞中發(fā)揮最大效益，與企業(yè)和民眾這兩大主體之間構(gòu)建起有益的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。此外，利益相關(guān)群體的參與，以及完善的法律司法框架，也都是善治的重要構(gòu)成要素。

2發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機(jī)制的建議與對(duì)策

首先理清利益主體間關(guān)系，接著分別從政府、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶三大主體層面分析，進(jìn)而剖析產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式，結(jié)合河池市實(shí)踐，剖析產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接機(jī)制如何更好地發(fā)展。

2.1理清各個(gè)利益主體之間關(guān)系，明確產(chǎn)業(yè)扶貧要義

2.1.1更新參與主體利益觀念，發(fā)揮市場(chǎng)作用

運(yùn)用好市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用。要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，采取交易額返利和股權(quán)分紅相結(jié)合的利益分配機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各市場(chǎng)要素的積極性，從而真正將政府的扶貧意志貫徹融合進(jìn)各類市場(chǎng)主體，轉(zhuǎn)化落地為實(shí)實(shí)在在的扶貧脫貧行動(dòng)。

2.1.2推動(dòng)主體間發(fā)展均衡關(guān)系，強(qiáng)化利益連接

強(qiáng)化利益連接。將脫貧對(duì)象通過(guò)市場(chǎng)主體同大市場(chǎng)連接起來(lái)，強(qiáng)化造血功能，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。試點(diǎn)推廣貴州“五金”產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制，即貧困戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)得租金、基地就業(yè)得薪金、委托經(jīng)營(yíng)得酬金、超產(chǎn)提成得獎(jiǎng)金、訂單生產(chǎn)得訂金，增強(qiáng)其自身發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，杜絕脫貧后再次返貧。

2.1.3構(gòu)建完善透明的扶貧資金監(jiān)管體系

當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理體系存在制度與人為等方面存在一定程度的缺陷。比如一些地方出現(xiàn)合作社假借貧困戶名義套取財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的情況，在使用扶貧資金的同時(shí)并未承擔(dān)相應(yīng)的扶貧責(zé)任義務(wù)，相當(dāng)程度影響到公平公正以及扶貧事業(yè)健康發(fā)展。因此，完善扶貧資金監(jiān)管體系機(jī)制勢(shì)在必行。通過(guò)建立透明的扶貧資金監(jiān)管體系，嚴(yán)格實(shí)行“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”、“誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)”的管理原則，項(xiàng)目審批人對(duì)所審批的項(xiàng)目資金負(fù)有跟蹤問(wèn)效責(zé)任，資金使用人負(fù)有依法依規(guī)使用資金的直接責(zé)任，以此實(shí)現(xiàn)機(jī)制上對(duì)扶貧事業(yè)落在實(shí)處的保障。

2.2深入探索政府管理方式，完善合法權(quán)益保障機(jī)制

2.2.1政府層層推進(jìn)

河池市政府充分發(fā)揮三個(gè)層級(jí)政府的推動(dòng)作用，做好頂層設(shè)計(jì)并強(qiáng)有力執(zhí)行，在實(shí)踐過(guò)程中調(diào)動(dòng)各方力量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，形成“1+1+1>3”的合力。

在市級(jí)政府層面，主抓產(chǎn)業(yè)扶貧的統(tǒng)籌推進(jìn)，強(qiáng)化溝通協(xié)調(diào)。由市級(jí)政府根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排產(chǎn)業(yè)布局，充分調(diào)動(dòng)教育、發(fā)改、交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國(guó)土等職能部門(mén)積極性，形成協(xié)作聯(lián)動(dòng)、密切配合的工作局面。

在縣級(jí)政府層面，做好規(guī)劃實(shí)施。由縣級(jí)政府緊緊圍繞區(qū)域定位和脫貧目標(biāo)，立足自身優(yōu)勢(shì)資源，加快推進(jìn)扶貧規(guī)劃實(shí)施，確保扶貧項(xiàng)目落地生根。

再具體深入便是鄉(xiāng)級(jí)政府層面。作為政策、規(guī)劃的執(zhí)行者，鄉(xiāng)級(jí)政府具體發(fā)動(dòng)落實(shí)。根據(jù)貧困戶實(shí)際情況，幫助其理清發(fā)展思路，制定具體脫貧計(jì)劃，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)在于充分調(diào)動(dòng)貧困群眾的積極性，發(fā)動(dòng)廣大群眾，投入到事關(guān)群眾切身利益的各項(xiàng)“到村到戶”行動(dòng)當(dāng)中，包括基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村危房改造、扶貧生態(tài)移民、產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓(xùn)與結(jié)對(duì)幫扶等多方面“到村到戶”行動(dòng)，從而有力推動(dòng)脫貧開(kāi)發(fā)由干預(yù)式向參與式轉(zhuǎn)變。endprint

2.2.2加快配套政策改革

制定出臺(tái)相關(guān)的支持政策。在有條件的情況下，在省（自治區(qū)）級(jí)層面制訂出臺(tái)有針對(duì)性的規(guī)范指導(dǎo)文件，不僅有利于營(yíng)造良好的法律法規(guī)環(huán)境，使得扶貧事業(yè)有規(guī)可循，更利于增大增強(qiáng)扶持力度，為專業(yè)組織的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

2.2.3加大金融對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)支持力度

進(jìn)一步增強(qiáng)在金融方面，對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)的支持力度。充分利用廣西作為政策性金融扶貧實(shí)驗(yàn)示范區(qū)的政策利好，探索推廣金融扶貧“田東模式”，加大對(duì)合作社融資支持力度，降低農(nóng)民貸款門(mén)檻，有效解決發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)資金不足問(wèn)題。

2.3堅(jiān)持做強(qiáng)做大龍頭企業(yè)，發(fā)揮帶動(dòng)作用

作為扶貧產(chǎn)業(yè)的一大主體，龍頭企業(yè)起著重要的帶動(dòng)作用。首先，厘清產(chǎn)權(quán)關(guān)系。充分尊重龍頭企業(yè)、合作組織和專業(yè)大戶的市場(chǎng)主體地位，著力厘清合作組織本身和合作組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，區(qū)分不同的利益主體，明確利益邊界，確保其產(chǎn)權(quán)的合法性。其次，強(qiáng)化要素保障，充分調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)的積極性。在堅(jiān)持按勞分配的同時(shí)，確保各生產(chǎn)要素在利益分割中的合理比例。

在此還需要提及硬性約束的重要性，以此有效監(jiān)管龍頭企業(yè)出實(shí)效。通過(guò)簽署協(xié)議，明確龍頭企業(yè)的具體脫貧任務(wù)，強(qiáng)化市場(chǎng)主體對(duì)脫貧攻堅(jiān)的硬性約束，切實(shí)做到真扶貧、扶真貧、真脫貧。

2.4發(fā)揮干部群眾能動(dòng)作用，增強(qiáng)主體意識(shí)

廣大群眾是扶貧事業(yè)的主體。干部們作為群眾的一部分，從群眾中來(lái)，到群眾中去，更要起到旗幟和標(biāo)桿作用，帶領(lǐng)群眾積極發(fā)揮主觀能動(dòng)性，多管齊下，形成合力。

在政策宣傳方面，以深入開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育活動(dòng)為契機(jī)，深入貧困村開(kāi)展調(diào)研、召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，對(duì)扶貧政策進(jìn)行廣泛宣傳，使精準(zhǔn)扶貧政策家喻戶曉。

在發(fā)展模式方面，豐富群眾在扶貧事業(yè)當(dāng)中的參與形式，包括采用土地入股、存量折股以及增量配股等，力求把各獨(dú)立的資源要素所綜合盤(pán)活，推行“資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民”改革，從而顯現(xiàn)資源疊加效應(yīng)。

再具體到項(xiàng)目安排與資金撥付方面，采取群眾參與式管理的做法，由群眾決策具體項(xiàng)目、投資方向、實(shí)施方式，充分調(diào)動(dòng)其積極性。進(jìn)而采取扶貧資金獎(jiǎng)補(bǔ)的撥付方式，引導(dǎo)群眾主動(dòng)投資，最大限度發(fā)揮扶貧專項(xiàng)資金的效益。

2.5創(chuàng)新運(yùn)用產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式，切實(shí)推動(dòng)脫貧

產(chǎn)業(yè)化扶貧模式主要有公司帶動(dòng)型、基地帶動(dòng)型、合作組織帶動(dòng)型、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型和鄉(xiāng)村旅游五種模式。河池市綜合多種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，尤其在如何創(chuàng)新“政府扶龍頭—龍頭建基地—基地連農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧體系，將“扶持到戶”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶б娴綉簟边@一脫貧攻堅(jiān)必須攻克的重要課題上取得突破，促進(jìn)市場(chǎng)主體和貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)雙贏。

立足本地挖掘資源，發(fā)展地方特色產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)建立的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)型，是貫穿河池市產(chǎn)業(yè)扶貧的重要模式。以環(huán)江縣為例，它依托特色優(yōu)勢(shì)資源，推行“公司+基地+貧困戶”模式，啟動(dòng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展與開(kāi)發(fā)扶貧“8310”工程，推動(dòng)林業(yè)、香豬、菜牛、核桃、中草藥、桑蠶、糖料蔗、特色水果等八大特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)扶貧產(chǎn)業(yè)對(duì)貧困戶的全覆蓋，有效拓寬了貧困群眾的增收渠道。2015年，該縣實(shí)現(xiàn)脫貧1.6萬(wàn)人。

羅城仫佬族自治縣采取以龍頭企業(yè)為主力，結(jié)合資源開(kāi)發(fā)與商品基地建設(shè)，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品的做法，2015年該縣農(nóng)村居民人均純收入5793元，增長(zhǎng)16.89%，全

縣1.7萬(wàn)人脫掉貧困帽子。羅城縣立足本地資源，依托中天領(lǐng)御、鳳糖集團(tuán)、寶玉制絲等當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)，采取“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的模式，大力發(fā)展核桃、毛葡萄、糖料蔗、桑蠶等特色產(chǎn)業(yè)。2015年，全縣核桃總面積達(dá)8.81萬(wàn)畝，毛葡萄7.5萬(wàn)畝，“雙高”糖料蔗基地5303畝，桑園總面積達(dá)5.9萬(wàn)畝，“W·默科特”、沃柑等優(yōu)質(zhì)特色柑橘水果產(chǎn)業(yè)6060畝，產(chǎn)值達(dá)4億元。

在單種產(chǎn)業(yè)扶貧模式基礎(chǔ)上，河池市加入更多環(huán)節(jié)和要素，探索政府、龍頭企業(yè)和貧困農(nóng)戶之間互動(dòng)合作的方法方式，進(jìn)一步豐富扶貧利益連接機(jī)制建設(shè)。以南丹縣為例。南丹縣創(chuàng)新工作模式，注重政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持貧困戶參與能人（大戶）專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，推行“企業(yè)（合作社）+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式。該模式有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶主體意識(shí)，把分散式經(jīng)營(yíng)充分聯(lián)結(jié)起來(lái)，形成相當(dāng)規(guī)模。2015年，南丹縣共引導(dǎo)81名經(jīng)營(yíng)業(yè)主、經(jīng)濟(jì)能人依法開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)近4萬(wàn)畝，進(jìn)行農(nóng)業(yè)連片開(kāi)發(fā)，新增農(nóng)民專業(yè)合作社57個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)10個(gè)。重點(diǎn)打造拳頭產(chǎn)品也是南丹縣扶貧工作一大亮點(diǎn)。根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境特性，南丹選擇獼猴桃這種農(nóng)產(chǎn)品，全縣種植達(dá)1.2萬(wàn)畝，成為廣西最大的獼猴桃種植縣。

3完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益機(jī)制需注意的問(wèn)題

完善產(chǎn)業(yè)扶貧利益連接共享機(jī)制，核心在于健全農(nóng)民合作組織，關(guān)鍵在于推行利益分配共享。河池市政府經(jīng)具體實(shí)踐，總結(jié)出產(chǎn)業(yè)扶貧利益機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中存在的兩個(gè)主要問(wèn)題——明晰踐行產(chǎn)權(quán)關(guān)系與決策機(jī)制，明確利益歸屬。對(duì)這些問(wèn)題的重視與解決，將有效提高扶貧決策的科學(xué)性，利于貧困農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力的增強(qiáng)。

首先，農(nóng)民合作組織產(chǎn)權(quán)關(guān)系需要明晰。一方面，合作社本身作為法人，其財(cái)產(chǎn)權(quán)沒(méi)有得到有效認(rèn)可。很多合作社成立之初，為了便于取得社員信任和開(kāi)展業(yè)務(wù)，采取掛靠在有關(guān)部門(mén)的做法，以社團(tuán)名義在工商部門(mén)登記，甚至有些組織沒(méi)有進(jìn)行登記。這便造成了產(chǎn)權(quán)不明確的問(wèn)題，對(duì)合作社的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、性質(zhì)認(rèn)定和享受?chē)?guó)家扶持政策帶來(lái)困難，也存在資產(chǎn)被掛靠單位平調(diào)的可能。另一方面，作為合作社的成員，其個(gè)人產(chǎn)權(quán)不明晰。隨著合作社的不斷發(fā)展、會(huì)員的不斷增多、國(guó)家扶持資金的加大、盈利水平的提升，其成員個(gè)人之間、普通會(huì)員與依托投資主體之間的產(chǎn)權(quán)邊界愈發(fā)模糊，常常會(huì)出現(xiàn)龍頭企業(yè)、致富能人等投資主體侵蝕集體產(chǎn)權(quán)及收益的情況。

此外，農(nóng)民合作組織內(nèi)部應(yīng)形成社員民主控制的決策機(jī)制。合作社的經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠外來(lái)力量投資，龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、致富能人在合作社中擁有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。普通農(nóng)戶由于投資少，在組織中屬于從屬地位。換言之，普通農(nóng)戶的權(quán)益容易受到侵害。因此，形成并運(yùn)行社員民主控制的決策機(jī)制是必要的，保障普通農(nóng)戶合法權(quán)益，保護(hù)其生產(chǎn)發(fā)展積極性。

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