快速城市化地區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制方法初探
——以漳州臺商投資區(qū)為例

張文平

雅克設計有限公司廈門規(guī)劃分公司（361000）

快速城市化地區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制方法初探
——以漳州臺商投資區(qū)為例

張文平

雅克設計有限公司廈門規(guī)劃分公司（361000）

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確定了控制性規(guī)劃的法律地位，也給其的編制和管理提出更高的要求。本文嘗試針對漳州臺商投資區(qū)控規(guī)編制管理面臨的困境，通過對《福建省城市控制性詳細規(guī)劃編制導則》的解讀，對快速城市化地區(qū)控規(guī)編制進行探索，以期能對快速發(fā)展城市的規(guī)劃管理工作有所裨益。

快速城市化；控制性詳細規(guī)劃；臺商投資區(qū)

0 引言

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立了控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）的法律地位，指出控規(guī)是作出規(guī)劃行政許可、實施規(guī)劃管理的直接依據(jù)。為了使控規(guī)能適應新形勢的要求，更好地指導城市建設，2012年9月福建省住建廳組織編制了《福建省城市控制性詳細規(guī)劃編制導則（試行）》（以下簡稱“導則”）。目的是在全省層面規(guī)范控規(guī)編制的內容和深度，增強控規(guī)編制的科學性和可操作性，為福建省控規(guī)編制提供相對統(tǒng)一的技術標準。

然而，當前快速城市化地區(qū)，尤其是漳州臺商投資區(qū)（以下簡稱“臺商區(qū)”）的控規(guī)編制,在面向實施管理的過程中面臨著諸多困境。而與此相對應的是，在《導則》推出試行的背景下,控規(guī)在規(guī)劃管理中的作用又有不斷增強的內在需求。為此，如何使控規(guī)更好地面向實施、管理成為我們亟待探索解決的現(xiàn)實問題。

1 控規(guī)編制面臨的困境

1.1 對總規(guī)落實不到位，總量突破嚴重

控規(guī)在編制過程中，由于缺乏對總體規(guī)劃確定的人口規(guī)模、用地規(guī)模、建設總量等指標方面的有效把握和宏觀控制，控規(guī)或多或少突破總規(guī)提出的控制目標。隨之產(chǎn)生的道路交通、公共設施、市政配套設施等方面問題突出，控規(guī)與總規(guī)之間銜接不暢、缺乏反饋，從而影響了總規(guī)的實施效果。

1.2 剛性有余、彈性不足

在快速城市化地區(qū)，城市發(fā)展具有極大的不確定性，使得控規(guī)不能適應城市發(fā)展節(jié)奏?？匾?guī)的各項既定指標不能有效指導城市實際發(fā)展情況，甚至部分地區(qū)的控規(guī)剛編制完成就面臨啟動修改的尷尬局面?？匾?guī)控制體系剛性有余而彈性不足，很難滿足城市建設發(fā)展需求，也影響了城市規(guī)劃的權威性。

1.3 規(guī)劃編制與管理脫節(jié)

目前，較多快速城市化地區(qū)，以漳州臺商投資區(qū)為代表，為了適應市場經(jīng)濟發(fā)展需要，存在著控規(guī)編了不敢批、邊編制邊實施、編后反復修改的現(xiàn)象，將本應是“將來式”的規(guī)劃變成遷就現(xiàn)狀、遷就項目落地的“過去式”規(guī)劃。規(guī)劃編制與管理脫節(jié)現(xiàn)象嚴重，最終將導致控規(guī)失控。

2 《導則》提出的控規(guī)編制體系

鑒于福建省各地控規(guī)編制和管理實際情況，《導則》借鑒國內現(xiàn)階段控規(guī)編制經(jīng)驗，提出控規(guī)編制體系分為單元控規(guī)和地塊控規(guī)兩個層次，可以說是福建省對控規(guī)編制和管理進行創(chuàng)新性的探索。

2.1 單元控規(guī)，統(tǒng)籌控制

單元控規(guī)以落實總體規(guī)劃為目標，以控制單元為平臺，對控制單元的主導用地屬性、整體控制指標（含人口總量、建筑總量等指標）、“五線”（即城市黃線、綠線、紫線、藍線、紅線）、“三大設施”（即公共管理與公共服務設施、道路與交通設施、公用設施）及社區(qū)服務設施提出規(guī)劃控制要求，并指導下一層次地塊控規(guī)的編制。

2.2 地塊控規(guī)，落實管理

地塊控規(guī)以落實單元控規(guī)為目標，以地塊為載體,依據(jù)單元控規(guī)對各類用地和設施的定性、定量、定位等控制內容進一步深化和落實，以作為地塊規(guī)劃建設管理的依據(jù)。地塊控規(guī)的控制指標不得突破單元控規(guī)確定的相關總量控制指標。

《導則》不僅創(chuàng)新性提出控規(guī)編制體系，同時在控制內容及深度、成果構成、動態(tài)維護等方面均有較大創(chuàng)新?？匾?guī)編制采用“總量控制、分級規(guī)劃”的方法，逐級分解總規(guī)確定的人口、建設總量和“三大設施”的要求。這既保證控規(guī)的嚴肅性，又保持必要的彈性，提高控規(guī)實施的可操作性，也是適應市場經(jīng)濟背景下滿足政府調控城鎮(zhèn)土地資源、引導經(jīng)濟社會發(fā)展的內在需要。

3 漳州臺商投資區(qū)控規(guī)編制的探索

2012年1月21日，國務院批準設立國家級漳州臺商投資區(qū)。該臺商區(qū)地處廈門、漳州兩市交通聯(lián)系節(jié)點，作為對臺先行先試“試驗田”、廈漳同城化“橋頭堡”和漳州發(fā)展“排頭兵”。二十多年工業(yè)化和城市化的雙輪驅動，使臺商區(qū)成為產(chǎn)業(yè)集聚和輻射能力均較強的區(qū)域中心,迎來并跨入與廈門的“同城時代”。近年來，隨著城市化進程的突飛猛進，規(guī)劃受到空前重視。為了使控規(guī)更好地指導項目實施，臺商區(qū)的控規(guī)必須面向管理并結合實際情況進行編制。

3.1 初步建立控規(guī)體系

在《導則》指導下，臺商區(qū)共劃分為7個分區(qū)單元、47個基本單元，形成“分區(qū)單元—基本單元”兩大層級控制體系(如圖1)。合理地劃分控規(guī)編制單元將有助于提高單元控規(guī)編制效率，是單元控規(guī)編制、管理和實施動態(tài)維護的基礎。

圖1 臺商區(qū)控規(guī)單元劃分圖

3.1.1 分區(qū)單元控規(guī)

分區(qū)單元控規(guī)落實總規(guī)要求，重點確定分區(qū)單元的主導功能、人口容量及開發(fā)強度指標、“五線”、“三大設施”在空間上的用地控制等內容，以作為下一步基本單元控規(guī)編制的依據(jù)，具有“承上啟下”的作用。

3.1.2 基本單元控規(guī)

在分區(qū)單元控規(guī)的基礎上，基本單元一般由主干路網(wǎng)圍合而成，有明確的“四至”邊界，對應的主導功能有居住社區(qū)、各類中心地區(qū)、大型公園以及各類產(chǎn)業(yè)區(qū)等。該層面控規(guī)主要是進一步落實“五線”、“三大設施”以及社區(qū)服務設施的用地、使用功能、總體容量及開發(fā)強度等強制性要求，對地塊方面進行指導性的控制。

目前,臺商區(qū)控規(guī)管理單元已實現(xiàn)基本全覆蓋，各項配套設施全盤考慮。但也存在研究不足、編制粗疏、科學性和操作性不強等問題。

3.2 簡化編制地塊控規(guī)

地塊控規(guī)作為“依法批地”的直接依據(jù)，其最低編制范圍應以完整的基本單元為規(guī)劃范圍。然而，為了促進招商項目的落地實施，滿足城市規(guī)劃管理的需要，確保近期項目土地使用的合法性，臺商區(qū)就近期擬出讓/劃撥地塊編制了大量“簡化版”地塊控規(guī)(如圖2)——俗稱“小地塊控規(guī)”。

圖2 臺商區(qū)某地塊控規(guī)圖則

小地塊控規(guī)編制的內容和深度基本符合《導則》要求，一定程度上確實解決了現(xiàn)階段的規(guī)劃需求問題，在城市的建設管理中起重要作用。但由于小地塊控規(guī)不是成系統(tǒng)編制，缺乏全局觀念，“三大設施”難以配套到位,從城市的長遠發(fā)展考慮，不利于今后城市的科學管理和可持續(xù)發(fā)展。

3.3 推進動態(tài)維護機制創(chuàng)建

為保證各類控規(guī)成果的現(xiàn)實性，臺商區(qū)規(guī)劃管理部門目前積極建設“規(guī)劃一張圖”管理平臺,其目的是為推進控規(guī)動態(tài)維護機制創(chuàng)建奠定基礎。所謂“規(guī)劃一張圖”就是將所有規(guī)劃信息按一定的標準整合在一套方便查詢的數(shù)字化圖紙中。其工作重點在于以各類控規(guī)為底圖進行成果整合，解決彼此之間的矛盾。在此基礎上融合各類專項規(guī)劃，解決專項與控規(guī)之間的矛盾，形成“規(guī)劃一張圖”。最后利用信息化手段，將各類規(guī)劃成果建立在同一的空間規(guī)劃體系中，為規(guī)劃管理提供一張完整、統(tǒng)一、權威的規(guī)劃成果[3]。

隨著城市化進程的不斷加快，控規(guī)的一成不變讓其失去了指導城市建設的作用。我們需要對之前制定的控規(guī)成果進行修改、調整和完善，以適應快速城市化進程中城市建設遇到的各種不確定因素。只有動態(tài)地、科學合理地調整完善控規(guī)，才能幫助我們更好地引導和控制城市建設的發(fā)展[4]。

4 結語

對于快速城市化地區(qū),控規(guī)能否適應市場需求，能否有效地引導和控制城市空間發(fā)展，是規(guī)劃編制和管理面臨的問題。本文認為控規(guī)不應作為一種終極不變的規(guī)劃，而應是在實施過程不斷調整完善，成為規(guī)劃管理部門有力的工具，從而使得控規(guī)能夠更加合理有效地引導城市健康發(fā)展。

[1]周嵐,葉斌,徐明堯.探索面向管理的控制性詳細規(guī)劃制度架構——以南京為例[J].城市規(guī)劃,2007(3):14-19.

[2]邱躍.北京中心城控規(guī)動態(tài)維護的實踐與探索[J].城市規(guī)劃,2009(5):22-29.

[3]殷毅,潘聰.建立“一張圖”管理平臺，推進控規(guī)體系建設[J].理想空間,2010(39):24-26.

[4]李川.新形勢下控制性詳細規(guī)劃編制的思路——《福建省城市控制性詳細規(guī)劃編制導則》制定[J].福建建筑,2012(2): 1-3.