推動全面從嚴治黨向基層延伸

王世誼

習近平總書記在十八屆中央紀委六次全會上強調(diào)指出，要推動全面從嚴治黨向基層延伸?；鶎邮屈h的執(zhí)政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發(fā)揮應(yīng)有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰(zhàn)斗力。當前，嚴肅黨內(nèi)政治生活，就要以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板，真正使黨的基層組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來。

一、 基層組織在全面從嚴治黨實踐中面臨的新問題

1.常態(tài)化趨向缺乏“功能性”自覺。首先，政治生活的“功能化”還需要加強。黨的十八大以來，通過黨的群眾路線教育實踐活動、三嚴三實專題教育、“兩學一做”學習教育，黨內(nèi)政治生活逐步規(guī)范，但一些地方和部門的黨內(nèi)政治生活還存在一些問題。一是組織生活不正常不嚴肅，應(yīng)付了事；二是批評與自我批評時缺乏原則性戰(zhàn)斗性；三是“三會一課”等制度的作用發(fā)揮不夠；四是一些領(lǐng)導等級觀念強、標桿意識弱，影響了自身以普通黨員身份參加基層組織活動的實際效果。

其次，增強黨性學習的主動性不夠。根據(jù)近期在幾個區(qū)縣的抽樣調(diào)查顯示，有些黨員自主學習時間普遍不多，其黨性修養(yǎng)的知識結(jié)構(gòu)廣度和深度明顯不足；有些黨員干部不學馬列經(jīng)典著作，稍微系統(tǒng)研讀過馬列原著的僅占調(diào)查總數(shù)的1.5%；還有些同志對“兩學一做”中的“學”理解不夠深入，不能主動琢磨重點內(nèi)容的來源、內(nèi)涵和作用。

再次，一些黨員對黨內(nèi)監(jiān)督存在“狹窄化”認知。目前反腐敗的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，但基層體系的自覺性尚未完全發(fā)揮，容易在實踐中將黨內(nèi)監(jiān)督窄化為經(jīng)濟反腐。監(jiān)督路徑主要依賴紀檢系統(tǒng)，組織系統(tǒng)對增強黨性修養(yǎng)的黨內(nèi)監(jiān)督的特殊作用激發(fā)還有待加強。問題的發(fā)現(xiàn)與懲治往往依靠上級組織的力量推動，黨紀政紀處分界限在實際中比較模糊，對潛在的違紀違規(guī)現(xiàn)象缺乏預警，監(jiān)督易窄化為事后追究而非日常程序。

2.制度建設(shè)并非“系統(tǒng)自為”。首先，干部隊伍建設(shè)中的“觀光電梯”效應(yīng)亟待破解。以調(diào)查中的某縣為例，2011年前后通過公推公選、換屆調(diào)結(jié)構(gòu)集中提拔了一批年輕干部。黨的十八大后，由于清理超編超職數(shù)及培養(yǎng)干部“蹲苗”的影響，用人開始趨向保守。待到新一輪選人用人高峰期，繼續(xù)晉升的候選基本盤已經(jīng)形成，當初錯失機會的干部在資歷、職務(wù)等各方面都無法與之前得益者競爭，如同坐觀光電梯，關(guān)門前一步趕不上就步步跟不上。

其次，黨員結(jié)構(gòu)“控制”和“優(yōu)化”平衡不夠。一些黨組織缺乏科學規(guī)劃，出現(xiàn)集中發(fā)展、突擊發(fā)展的現(xiàn)象，使得培養(yǎng)工作的連續(xù)性差，培養(yǎng)質(zhì)量不高。

再次，黨組織書記履職存在兩種類型的缺位。一些黨組織“一把手”的地位掩蓋了其黨建“第一責任人”的身份，有總攬全局權(quán)力的基層一把手，往往以事務(wù)性權(quán)威取代黨建責任；另一些無實權(quán)的組織書記缺乏抓手，習慣了自我邊緣化，難以將黨組織凝聚團隊增強戰(zhàn)斗力的責任擔起來。

3.長效化運行缺乏自我更新機制。首先，基層自選活動有時效性“偏好”。2014年開展黨的群眾路線教育實踐活動期間，我們調(diào)研的幾個區(qū)縣都分別創(chuàng)設(shè)了主題特色活動。訪談得知，隨著時間和人員更迭，這幾項活動在今年已基本取消或淡化。

其次，示范效應(yīng)傳遞性偏弱。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》等文件強調(diào)抓好干部尤其是高級干部，層層示范。但在現(xiàn)實中，民主生活會開到市一級還能夠聽到相對尖銳的意見，縣、區(qū)以下“辣味”就不夠了。

再次，基層組織的“陣地感”還有待拓展深化。一些基層組織中普通黨員參與活動的熱情不高，以游玩代替組織生活吸引黨員，內(nèi)在凝聚力不夠；部分基層黨組織缺了上級安排部署就不知道該干什么，引領(lǐng)力不夠；部分基層黨組織民主評議不正常、組織處置不嚴格，不敢動真碰硬，權(quán)威性不夠，使得部分基層黨員對黨組織缺乏歸屬感。以上問題的存在，不但損害了廣大群眾利益，也一定程度上影響了社會風氣，損害到黨的形象和執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、相關(guān)問題的成因分析

1.根本原因。全面從嚴治黨目標的實現(xiàn)有賴于全黨上下同頻共振自我革新。目前，基層對中央精神的理解難以真正做到及時同步、全面準確，內(nèi)在驅(qū)動力發(fā)掘不夠充分。一是積極健康向上的黨內(nèi)政治文化的構(gòu)建還滯后于時代使命。二是核心意識尚未內(nèi)化為全體黨員的自覺，一些黨員從習慣了形式上服從，而增強核心意識的主動性還需加快步伐。三是基層組織在理解和執(zhí)行上容易存在略有滯后、形神不同步的情況，末梢組織動力機制有待加強。四是關(guān)于不合格黨員和組織的淘汰機制缺失基礎(chǔ)。

2.直接原因。一是區(qū)別感缺失導致身份感弱化?，F(xiàn)實生活中，很多黨內(nèi)活動在實際運行時以層級而非黨員身份劃線，以層級觀念代替身份觀念，這使黨員失去神圣感和自豪感，也使黨員自身喪失運用黨內(nèi)民主和監(jiān)督權(quán)利的積極性。二是功能邊界模糊影響了組織存在感。街道（鎮(zhèn)）向下，黨組織研究問題的會議與班子會混用、支部會與社區(qū)委員會（村委會）混開成為常態(tài)，賴以彰顯組織地位的黨內(nèi)生活和民主集中制運轉(zhuǎn)乏力。三是干部選拔的導向性還有不足?！盀楣儆袨椤钡谋Ｕ蠙C制不全面，多維度差異化考評辦法不多，選拔往往強調(diào)“保底”策略。

3.間接原因。一是存在數(shù)據(jù)偏好。在龐大的數(shù)字任務(wù)面前，控制黨員數(shù)量和干部隊伍培養(yǎng)的壓力難以顧及具體質(zhì)量的優(yōu)劣。二是缺少類型化評估機制。對地區(qū)黨建工作往往以表格中的量化數(shù)字來替代“質(zhì)”的評估，也缺少對政治生活有效性的評估。三是基層黨內(nèi)監(jiān)督的認知和實踐還需要深化。與行政監(jiān)察的協(xié)調(diào)融合還不夠，檢查與調(diào)查手段單一。四是對民主集中制的實踐認知不夠深刻。對民主和集中的關(guān)系認識簡單化，黨內(nèi)民主參與的深度和質(zhì)量有待加強。

三、以改革創(chuàng)新精神加強和改進基層黨組織建設(shè)

推動全面從嚴治黨向基層延伸，最終目的是把全面從嚴治黨的要求，落實到基層黨建各項工作中，將黨的執(zhí)政根基筑牢在基層一線，增強黨同人民群眾的緊密聯(lián)系。推動全面從嚴治黨向基層延伸，須以改革創(chuàng)新精神加強和改進基層黨組織建設(shè)，多管齊下，打出“組合拳”。

1.強化黨員意識。首先要補齊準入機制的短板。由一線黨組織自下而上逐級提交擬發(fā)展培養(yǎng)計劃，相關(guān)部門根據(jù)本地區(qū)的中長期總量和結(jié)構(gòu)規(guī)劃具體指標加以批核，避免自上而下的盲目性和隨意性。一是建立 “雙審”機制。各發(fā)展單位將每年的積極分子名冊上報組織部門備案預審；上級黨委下沉兩級進行一線考察抽檢，發(fā)現(xiàn)疑點立即叫停，核實后削減下一年度發(fā)展配額，形成威懾。二是明確獎懲標準。對發(fā)展的每個環(huán)節(jié)全程紀實，對各方面表現(xiàn)不佳的單位按一定比例縮減發(fā)展名額，出了問題的倒查追究；對黨員發(fā)展質(zhì)量較好的單位于次年追加計劃數(shù)。endprint

其次，要圍繞身份意識開展管理。在各項組織活動中更多突出以黨員身份而非層級身份劃界，激發(fā)普通黨員的神圣感和責任感。在學習教育上聚焦黨員責任感，通過教育強化黨員的宗旨意識和紀律意識。在日常行為上聚焦黨員標準，落實好“三會一課”制度和民主評議黨員活動，動真碰硬執(zhí)行限期整改、勸退、除名等組織處置。在實踐鍛煉上聚焦黨員作用，發(fā)揮黨員骨干和示范作用。

2.提升黨組織運轉(zhuǎn)的活力。首先，以基層組織生活會為重點鞏固陣地。從實踐的層面抓住基層組織生活會這個重中之重。會議中發(fā)動對所有黨員充分評議。會后將批評意見形成問題清單，并對照清單制定整改措施，進行限期整改。上級組織部應(yīng)與紀委聯(lián)合定期按一定比例抽查、監(jiān)督，促進基層組織生活的有效性和常態(tài)化制度化。組織生活會可分為三個領(lǐng)域分類推進：一是機關(guān)、事業(yè)單位黨組織，這類黨組織較為規(guī)范，可先行常態(tài)化開展。二是村（社區(qū)）黨組織，可通過組織機關(guān)、事業(yè)單位黨員到村（社區(qū)）黨組協(xié)調(diào)指導聯(lián)動開展，提高質(zhì)量增加活力。三是“兩新”組織黨組織，可以鼓勵非公黨組織在業(yè)余組織員工休閑娛樂、參觀學習、戶外活動時，召開現(xiàn)場黨組織生活會。

其次，加快“法治型黨組織”研究和建設(shè)。當前全面從嚴治黨的重心在基層，新時期依法治國的任務(wù)也迫切需要基層黨組織自覺遵照法治理念規(guī)范運行。下一步應(yīng)當以基層法治型黨組織建設(shè)為重點，遵循自下而上、逐級推動的路徑，著眼于激發(fā)和尊重基層的創(chuàng)新活力，使法治思維和法治方式成為基層黨組織工作的思維方式和行為方式。一是積極推動基層治理法治化、管黨治黨規(guī)范化；二是把維護法治秩序與保護群眾利益統(tǒng)一起來，提高基層黨組織依法服務(wù)水平；三是把解決影響和制約法治建設(shè)的突出問題作為發(fā)力點，堅決反對打擦邊球、以“創(chuàng)新”名義違反法治的現(xiàn)象。

再次，以民主評議黨員作為筑牢組織存在感的抓手。可推廣評星晉級管理辦法，采用“雙向”指標測評，既有基礎(chǔ)分值，也有正向加分分值、反向減分分值、一票否決事項等，增強民主評議黨員的易操作性。同時，根據(jù)不同領(lǐng)域黨員實際，可分類制定民主評議黨員內(nèi)容。

3.建立配套評估體系。首先，構(gòu)建“土智庫”作為評估力量?？珊Y選本地機關(guān)中從事黨務(wù)工作的業(yè)務(wù)能手、基層黨校相關(guān)教研人員、有資歷有經(jīng)驗的鎮(zhèn)村干部納入土智庫名單。土智庫成員重點研判一些本地特色鮮明的問題。組織部門可以定期對智庫成員提供咨詢意見的質(zhì)量進行評估并調(diào)整名單。

其次，對基層組織各方面要素進行評估反饋。對組織生活程序的規(guī)范化、黨組織責任清單的效用、民主集中制的執(zhí)行進行評估。對基層黨務(wù)工作者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量結(jié)構(gòu)的趨勢進行評估。對基層黨組織書記履職情況進行分類評估。對黨內(nèi)學習、整改、參加組織活動等方面的示范性做出評估，上級可依據(jù)評估結(jié)果不定期對相關(guān)組織及領(lǐng)導班子成員展開抽查評比。

4.不斷提升黨內(nèi)認同感。首先，鼓勵基層宣傳工作者更多地根據(jù)馬克思主義原理，結(jié)合實際解決群眾在基層的疑慮和困惑，防止西方意識形態(tài)在一些存在模糊認識的黨員群眾中悄然占領(lǐng)陣地，削弱黨內(nèi)認同。鼓勵從一線對從嚴治黨“標本兼治”的問題加以討論和厘清，對政治文化的內(nèi)涵外延加以豐富拓展，增進基層一線實踐的主動性和自覺性，讓基層不僅僅被動理解，而是接地氣、“知行合一”。

其次，任用干部以“優(yōu)選”代替“保底”策略。優(yōu)化民主推薦時各方權(quán)重，科學分析和運用推薦測評結(jié)果。讓知情人投知情票。健全干部任職考察。提升干部考察工作的規(guī)范化程度，加強對考察對象政績、綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Φ目疾?。區(qū)分勇于先行先試的失誤和故意違法違紀的區(qū)別，區(qū)分加快發(fā)展的無意過失和謀取私利的故意違規(guī)，保護干事創(chuàng)業(yè)干部的積極性。同時，輔以關(guān)懷體系，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)。落實好《推進領(lǐng)導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，細化調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職領(lǐng)導干部辦法和程序，增加黨內(nèi)的奮進氛圍。

5.優(yōu)化監(jiān)察體系補齊黨內(nèi)監(jiān)督短板。落實好《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，關(guān)口前移、明確責任，按照國家監(jiān)察體制改革要求，在基層紀檢監(jiān)察組織建設(shè)中提前優(yōu)化布局。

要精準定位，破除監(jiān)督盲區(qū)，形成全覆蓋的監(jiān)察體系。強化黨的統(tǒng)一領(lǐng)導和人大充分授權(quán)，構(gòu)建邏輯清晰的廉政建設(shè)體系，對公務(wù)員廉潔從政行為、貪污腐敗懲戒措施、具體實施程序作詳細、明確的規(guī)定。設(shè)立完善的監(jiān)督鏈條，對日常品格考核、財產(chǎn)申報和社會交往信息納入常態(tài)化管理監(jiān)督，將分散在不同部門的信息加以集中整合，明確保管部門和分級審閱權(quán)限。建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，將調(diào)查、技偵、監(jiān)察各項手段予以整合，補齊監(jiān)管處理短板，并嚴格區(qū)分開黨紀政紀的處分。對諸如出國、家庭人員、社會關(guān)系的變動進行常態(tài)化記錄比對，引入大數(shù)據(jù)分析，評估風險趨勢，對每一步路徑形成痕跡化，形成有效判別和預測。優(yōu)化組織部門監(jiān)督的策略，結(jié)合組工特殊職能，與干部情況說明、走訪得票等內(nèi)容進行系統(tǒng)整合，增強組織部門推動黨內(nèi)監(jiān)督的目的性和前瞻性。

（本文為國家社科基金重點項目“習近平總書記全面從嚴治黨重要論述研究”[課題編號：2015ADJ009]、2016年度全國黨校系統(tǒng)重點課題“推動黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭向基層延伸研究”的階段性成果）

（作者：江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員、江蘇省委黨校廉政教育研究中心主任、教授）

責任編輯：李艷玲 高天鼎endprint