政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯(lián)式聯(lián)邦的可能性（五）

郝志東

（接上期）

第四，這個中華聯(lián)邦可以保證各地的高度自治。高度自治和民主不可分離，和聯(lián)邦的成功不可分離。張千帆和王紹光各自總結(jié)了一些地方高度自治的好處。50總體說來有以下這些：1）地方人民想要什麼，能夠充分、準(zhǔn)確地表現(xiàn)出來。居民也會積極參與當(dāng)?shù)厥聞?wù)。2）地方政府官員比較瞭解當(dāng)?shù)厍闆r，更會對當(dāng)?shù)鼐用褙?fù)責(zé)，而不是只對上級政府負(fù)責(zé)。3）能夠促進(jìn)地方試驗(yàn)和制度競爭，有利於制度創(chuàng)新。不同的地方可以你追我趕，看誰在國計民生方面、在政治清明方面做得最好，相互學(xué)習(xí)、相互促進(jìn)。4）能夠淡化族群矛盾。地方自治使少數(shù)民族既可以得到獨(dú)立的好處，也可以得到不獨(dú)立的好處，兩全其美，美美與共。這一點(diǎn)，我們下面一條還會再討論。5）地方自治有助於中央控制地方的權(quán)力，也有助於地方制衡中央政府的權(quán)力。如果地方政府侵犯了個人的權(quán)利，個人可以通過聯(lián)邦訴訟來保護(hù)自己。6）地方自治給人們更多的選擇，如果在一個地方過得不稱心，可以用腳投票到別的地方去。由於央地分權(quán)，中央也減輕了自己的負(fù)擔(dān)。在地方自治的情況下，中央並沒有失去對地方的控制。熊文釗指出中央有六個手段控制地方：立法控制、行政控制、司法控制、財政控制、人事控制、政策控制。51所以國家分裂、地方主義等問題可以得到有效遏制。立法分權(quán)、司法分權(quán)和財政分權(quán)，也避免了中央請客、地方買單的情況。中央和地方由於民主選舉、民主監(jiān)督等機(jī)制，也是各負(fù)其責(zé)、各美其美，美美與共。

第五，這個中華聯(lián)邦保證了一個中國不被分裂，保證了各個民族的自治權(quán)利，於是各方的民族主義要求都可以在最大程度上得到滿足，但是也可遏制分裂主義和地方主義。正如何包鋼所指出，在一個多重認(rèn)同、多重國籍、共同邊界、共同經(jīng)濟(jì)命運(yùn)的年代，像歐盟那樣由不同的成員邦來分享中國的主權(quán)，並不是不可能的事情。52西藏、新疆和內(nèi)蒙也都是這個中國的一部分。由於高度自治的原因，他們的民族利益也得到了最大限度的保護(hù)，既沒有獨(dú)立的必要，也沒有獨(dú)立的可能。當(dāng)然，由於新疆和西藏已經(jīng)有大量漢人聚居，必須考慮到漢藏、漢維共治，同時要照顧到其他少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等利益的問題。

關(guān)於對國家分裂和地方主義的擔(dān)心，王建勳的如下分析是很有道理的：53

有人擔(dān)心中國實(shí)行聯(lián)邦制和真正的地方自治會導(dǎo)致國家分裂、民族分裂、地方割據(jù)、地方保護(hù)主義等問題。其實(shí)，恰恰相反，聯(lián)邦制和真正的地方自治反而會加強(qiáng)人們的凝聚力和向心力，因?yàn)榈胤矫癖姾蜕贁?shù)民族的正當(dāng)利益得到尊重，文化傳統(tǒng)、宗教信仰、民族習(xí)俗以及生活方式的多樣性和多元主義獲得承認(rèn)。在這種情形下，人們沒有強(qiáng)烈的動力要分離出去，即使有分離的傾向，也可以通過民主商議的方式獲得和平解決。其實(shí)，在那些聯(lián)邦制國家，分離主義傾向往往是較弱的，而在很多單一制國家，則存在著嚴(yán)重的分離主義傾向。

很多人害怕地方割據(jù)和地方保護(hù)主義，其實(shí)，這種傾向在單一制國家更加嚴(yán)重。儘管單一制強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)和整齊劃一，但地方上恰恰對此反感，企圖捍衛(wèi)地方的利益。中央集權(quán)越是嚴(yán)重，地方抵制和對抗就越厲害。這就是中央集權(quán)的悖論。而在聯(lián)邦制下，一些形式的地方保護(hù)主義本來就是正當(dāng)?shù)?，而那些不正?dāng)?shù)牡胤奖Ｗo(hù)主義則可以通過司法管道解決。

聯(lián)邦制才是解決這些問題的鑰匙。在這樣一個體制中，不僅地方民眾和少數(shù)民族的利益得到了尊重保護(hù)，人與人之間的政治關(guān)係也建立在平等的基礎(chǔ)之上。正如許允仁所指出的，54

一個國家只有建立在個人與國家的權(quán)利契約之上，每個公民才會在追求自己的權(quán)利的同時，對等地承認(rèn)他人的權(quán)利，不同族群的個體才可能超越各自不同的族屬身份相互間認(rèn)同對方與自己完全平等的公民身份，同時維繫對一個平等保護(hù)每個個體權(quán)利的法治國家的理性認(rèn)同。在這樣的政治構(gòu)架下，每個個體在政治層面上擁有完全同質(zhì)的公民身份的同時，在社會文化層面上則可以真正自由地保持不同族群的特質(zhì)和多樣性。所以說，按照憲政民主主義的原則，對黨國體制下的民族區(qū)域自治制度加以重構(gòu)，才是最終解決中國民族問題的唯一出路。

高度自治的民族區(qū)域，儘管仍然叫民族自治區(qū)，但是人和人之間的政治關(guān)係主要並不以族群來劃分，誰當(dāng)選地區(qū)的行政長官也不以族群來決定，而是看誰更能代表本地、各民族以及國家的利益。少數(shù)民族公民不僅可以擔(dān)任人大主任與副主任，還可以擔(dān)任黨委的正職。55只有這個作法才可以適當(dāng)?shù)褡迳?，而增加公民色彩。正如黑人總統(tǒng)要強(qiáng)調(diào)自己是為全民服務(wù)，而不是為某一個民族或族群服務(wù)。這樣的聯(lián)邦主義和地方自治是克服分裂主義和地方主義、引領(lǐng)本地以及國家繁榮富強(qiáng)的根本決策。

第六，中華聯(lián)邦能夠保證一個歷史的、文化的中國更好地傳承下去，因?yàn)檫@樣一個中國不僅能夠集中人力、物力來從事文化的傳承，還能夠相互借鑒、相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短、共同發(fā)展。這樣一個聯(lián)邦還能更好地處理族群關(guān)係，既能使少數(shù)民族文化得到更好的保存，又能強(qiáng)迫各民族學(xué)習(xí)如何處理和別的民族的關(guān)係，並創(chuàng)造一個真正有世界意義的中華多元文化。

第七，如此的統(tǒng)一比臺獨(dú)、藏獨(dú)、疆獨(dú)等的代價要小的多。很多研究都表明分離的壞處大大超過其好處。即使是一個不成比例的聯(lián)邦主義，也要比分離好，除非這個分離是和平的。56在中國，分離主義的運(yùn)動從來沒有能夠以和平的方式結(jié)束。在世界上，分離主義帶來的也通常是少數(shù)族群地位的下降、動亂、政治的真空，以及持續(xù)的分崩離析。57

第八，中華聯(lián)邦是能夠得到最廣泛支持的一種國家結(jié)構(gòu)，於是其成功的可能也比較大。我們在上文已經(jīng)檢視了中國現(xiàn)當(dāng)代史上關(guān)於聯(lián)邦的一些設(shè)想。說“廣泛支持”的確不是誇張。丘宏達(dá)是美國馬里蘭大學(xué)法學(xué)院教授，曾經(jīng)多年奔走於兩岸之間，斡旋兩岸關(guān)係。他說關(guān)於聯(lián)邦或邦聯(lián)的構(gòu)想也得到兩岸以及美國不同政治人物的支持，包括江澤民、陳水扁，以及福特和老布?？偨y(tǒng)時期的國家安全顧問Brent Scowcroft（見《中國時報》2002年5月24日相關(guān)文章）。如上所述，即使達(dá)賴?yán)镆仓С?。得到更多的國際支持是完全可能的。

當(dāng)然，正如史密斯所指出，聯(lián)邦主義並不總是很成功。58敘利亞和埃及的阿拉伯聯(lián)合共和國、新加坡和馬來西亞的聯(lián)盟都沒有成功。比利時、印度和加拿大也有一些問題。但是美國、澳大利亞、瑞士卻很成功。主要原因是其人群中歷史和文化的同一性。這一點(diǎn)，中國和美國、澳大利亞相似，而其主體部分的同構(gòu)性更甚於它們，所以成功的可能性是較大的。endprint

結(jié) 論

中國的國家統(tǒng)一與和平面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，不光是臺海兩岸的問題，還有西藏、新疆的問題、港澳的問題，以及各省市的問題。阻礙這些問題解決的原因之一是大陸民主化步伐緩慢、缺乏地方自治。而中華多元文化主義、邦聯(lián)和聯(lián)邦的複合體，或者說中華聯(lián)邦，如上所述，是既解決民主化問題又解決統(tǒng)一問題，以及央地關(guān)係問題的關(guān)鍵。型塑這樣一個國家結(jié)構(gòu)，是中國政治體制改革的關(guān)鍵一環(huán)。

當(dāng)然，上述分析僅僅是從歷史的角度、學(xué)術(shù)或?qū)W理的角度看中華聯(lián)邦的可能性。59要想知道其可操作性，還需要做更多的調(diào)查和研究。比如，如果具體操作中華聯(lián)邦，在港澳應(yīng)該沒有阻力。但是在大陸和臺灣，尤其是在臺灣，會有一定阻力。那麼如何才可能說服兩岸的政治人物和老百姓接受中華聯(lián)邦？中華聯(lián)邦的成立也會涉及到一些人和政黨的利益。那麼對政黨和政治人物來說呢？他們會失去什麼，得到什麼？如何能夠說服政黨為了民族的利益、為了國家的利益而讓渡出來一點(diǎn)自己現(xiàn)在享受的權(quán)利？對於商人來說，聯(lián)邦帶來的是利多還是弊多？或者一些人利多一些人弊多？是哪些人弊多，哪些人利多呢？問題如何能夠解決？民族或地方高度自治的得失是什麼？當(dāng)然所得與所失又和聯(lián)邦的設(shè)計有關(guān)係。那麼如何設(shè)計才能使最多的人得到最大的利益？顯然，聯(lián)邦問題說起來容易，操作起來會有很大的難度。這正是下一步關(guān)於可行性的研究需要解決的問題。

至於建立中華聯(lián)邦的時間表與路線圖，首先需要的是解放思想，只要是出於維護(hù)國家統(tǒng)一、社會安定、人民生活幸福的目的，任何國家結(jié)構(gòu)形式都可以考慮，要允許人們提出不同的意見，然後去偽存真、去蕪取精，在人們達(dá)到最大共識的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個最可行的國家結(jié)構(gòu)。其次，在兩岸關(guān)係的談判中，要奉行平等的原則，尋求最大公約數(shù)，建立多重聯(lián)繫，通過和平談判，達(dá)成關(guān)於國家結(jié)構(gòu)的共識。國民黨1990年代的國統(tǒng)綱領(lǐng)有很大的參考價值，應(yīng)該比照提出一個類似的國家統(tǒng)一路線圖與時間表。從國統(tǒng)綱領(lǐng)的角度看，兩岸在統(tǒng)一問題上其實(shí)已經(jīng)邁出了很多步。繼續(xù)進(jìn)步的可能性較大。第三，在一國兩制的實(shí)踐中，需要讓港澳真正高度自治，中央政府需要修正香港問題白皮書的方向。第四，要繼續(xù)向地方放權(quán)讓利，逐步讓地方自治，包括少數(shù)民族的地方自治。第五，所有這些國家結(jié)構(gòu)的改革也都需要頂層設(shè)計。由於其所在的地位，中國共產(chǎn)黨需要主導(dǎo)整個進(jìn)程，並聯(lián)合其他任何進(jìn)步力量，設(shè)計每一步的改革進(jìn)程。如果現(xiàn)在就開始進(jìn)行，只要循序漸進(jìn)，不停步，往前走，在10年到20年內(nèi)應(yīng)該可以看到國家民主統(tǒng)一的雛形。第六，其他方面的改革也需要同步進(jìn)行，比如政黨政治、新聞自由、宗教自由、人大、政協(xié)等等。唯有如此，中國的政治體制改革才能取得真正的進(jìn)步，中國才能夠驕傲地自立於世界民族國家之林。

（全文完）

50張千帆，熊文釗、王建勳，〈如何治理中國：走向央地關(guān)係法制化〉。關(guān)於王紹光的總結(jié)，見陳子明，〈國家統(tǒng)一與地方自治〉。

51同上。也見陳子明，〈我國行政區(qū)劃改革的初步構(gòu)想〉，《戰(zhàn)略與管理》，1997年第6期。

52He Baogang，.'The Question of Sovereignty in the Taiwan Strait： Relaxing Peking's Policy of Opposition to Taiwan's Bid for UN Membership，'China Perspectives， no. 34 （March/April 2001）； He Baogang and GuoYingjie， Nationalism， national identity and democratization in China （Aldershot： Ashgate， 2001）.

53同上。

54許允仁，〈論現(xiàn)行的民族區(qū)域自治制度的弊端〉，《中國報導(dǎo)週刊》，http：//www.china-week.com/html/4139.htm，2008年08月04日，上網(wǎng)日期2014年12月26日。

55王允武，〈民族區(qū)域自治制度運(yùn)行：實(shí)效、困境與創(chuàng)新〉，《中央民族大學(xué)學(xué)報》（哲社版），2014年第3期。

56Edward W. Walker， 'Negotiating Autonomy： Tatarstan， Asymmetrical Federalism， and State Consolidation in Russia，' in Separatism： Democracy and Disintegration， edited by Metta Spencer （New York： Rowan & Littlefield Publishers， Inc.， 1998）.

57Metta Spencer， "Introduction，""Conclusion，" inSeparatism： Democracy and Disintegration， edited by Metta Spencer （New York： Rowan & Littlefield Publishers， Inc.， 1998）.

58Anthony D. Smith， Nations and Nationalism in a Global Era （Cambridge： Polity Press， 1995）.

59ZhidongHao， Whither Taiwan and Mainland China： National Identity， the State， and Intellectuals （Hong Kong University Press， 2010）.endprint