從開(kāi)放協(xié)調(diào)到經(jīng)濟(jì)治理：嬗變中的歐洲福利國(guó)家和社會(huì)政策一體化過(guò)程分析*

沈 汐

(華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海，200241；巴黎薩克雷大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度動(dòng)態(tài)研究所)

從開(kāi)放協(xié)調(diào)到經(jīng)濟(jì)治理：嬗變中的歐洲福利國(guó)家和社會(huì)政策一體化過(guò)程分析*

沈 汐

(華東師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展學(xué)院，上海，200241；巴黎薩克雷大學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度動(dòng)態(tài)研究所)

與經(jīng)濟(jì)一體化所取得的成就相比，歐洲福利國(guó)家和社會(huì)政策的融合一直是歐洲一體化進(jìn)程中的一塊短板。其原因不僅在于歐洲一體化一直以財(cái)經(jīng)融合為重心，各成員國(guó)之間福利國(guó)家制度的差異也在相當(dāng)程度上阻礙了社會(huì)政策在歐洲層面的協(xié)調(diào)和融合。因此社會(huì)政策和福利國(guó)家改革的“歐洲化”一直以來(lái)都是歐洲經(jīng)濟(jì)整合后的下一個(gè)艱巨任務(wù)。本文分析自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，尤其是馬斯特里赫特條約以來(lái)，歐盟開(kāi)始通過(guò)“開(kāi)放協(xié)調(diào)法”等治理創(chuàng)新來(lái)試圖推動(dòng)本屬于成員國(guó)專屬管轄領(lǐng)域的社會(huì)政策融合與福利國(guó)家制度改革。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的陰影下，未取得實(shí)質(zhì)成效的開(kāi)放協(xié)調(diào)法逐漸被嚴(yán)格的財(cái)政緊縮政策所取代，經(jīng)濟(jì)治理已然成為了協(xié)調(diào)歐洲社會(huì)政策主導(dǎo)話語(yǔ)。

福利國(guó)家；開(kāi)放協(xié)調(diào)；經(jīng)濟(jì)治理；歐洲社會(huì)模式

一、導(dǎo)言

長(zhǎng)久以來(lái)，歐洲社會(huì)政策的融合和福利國(guó)家改革一直是歐洲經(jīng)濟(jì)一體化巨大成功背后的一筆“欠賬”。由于社會(huì)政策和福利國(guó)家制度往往起源于各成員國(guó)自身的歷史、文化和制度傳統(tǒng)，體現(xiàn)它們對(duì)社會(huì)團(tuán)結(jié)和經(jīng)濟(jì)模式的不同理解，因此福利國(guó)家制度屬于各成員國(guó)的專屬領(lǐng)域(National competency)。盡管在歐洲內(nèi)部單一市場(chǎng)的構(gòu)建歷程中，關(guān)于“社會(huì)歐洲”或者“歐洲的社會(huì)向度”的討論和倡議一直沒(méi)有間斷 ，然而類似單一市場(chǎng)、單一貨幣這樣的經(jīng)濟(jì)整合成就卻從來(lái)沒(méi)有在社會(huì)政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)過(guò)。從這個(gè)意義上講，歐洲一體化進(jìn)程是非對(duì)稱的，甚至可以說(shuō)是有嚴(yán)重缺陷的。1992年馬斯特里赫特條約建立歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟后，成員國(guó)在一體化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下面對(duì)福利國(guó)家關(guān)于歐洲社會(huì)政策融合的政策措施迅速升溫，2000年里斯本峰會(huì)上確立的“開(kāi)放協(xié)調(diào)法”被歐盟作為協(xié)調(diào)和形成歐洲社會(huì)政策的主要政策機(jī)制，雖然該機(jī)制在社會(huì)包容與社會(huì)貧困問(wèn)題上頗有成果，但面對(duì)2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及2010年的歐債危機(jī)的嚴(yán)峻形勢(shì)，以緊縮財(cái)政為特征的經(jīng)濟(jì)治理將福利國(guó)家的改革和歐洲社會(huì)政策的形成推上了一條被動(dòng)和強(qiáng)制的道路。

本文將首先定位戰(zhàn)后歐洲主要資本主義工業(yè)國(guó)家福利制度的形成和及其模式，并扼要闡述經(jīng)典福利國(guó)家制度在歐洲經(jīng)濟(jì)自由化過(guò)程中所面臨的困難，然后將目光轉(zhuǎn)向一系列關(guān)于社會(huì)政策和福利國(guó)家改革的倡議和措施是如何在歐洲層面展開(kāi)的，尤其是就各個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老金制度而言，它們是如何在歐洲層面被提出，進(jìn)而成為歐洲社會(huì)政策一體化過(guò)程中的重要問(wèn)題，發(fā)生在歐洲層面的改革倡議又是如何影響各成員國(guó)的養(yǎng)老金制度改革。本文分析馬斯特里赫特條約以來(lái)從歐洲就業(yè)戰(zhàn)略(European Employment Strategy)到開(kāi)放協(xié)調(diào)法(Open Method of Coordination)以及近年來(lái)歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下的經(jīng)濟(jì)治理(Economic Governance)，最后對(duì)后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)代歐洲社會(huì)政策融合尤其是歐洲社會(huì)模式的前景作出展望。

二、傳統(tǒng)福利國(guó)家類型與非對(duì)稱的歐洲一體化進(jìn)程

傳統(tǒng)福利國(guó)家的大規(guī)模形成大致肇始于19世紀(jì)末20世紀(jì)初期的歐洲，左翼政府和工會(huì)組織進(jìn)入政治舞臺(tái)使得勞工利益第一次以有組織的形式進(jìn)入到以自由競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中。無(wú)論是以職業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)為特征的歐洲大陸“俾斯麥主義福利國(guó)家”還是建立在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)公民權(quán)基礎(chǔ)上的盎格魯撒克遜普遍主義福利國(guó)家，抑或是北歐社會(huì)民主主義的全民服務(wù)福利國(guó)家，它們之間共同享有的一個(gè)顯著特征是在社會(huì)正義和社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)資本主義自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及長(zhǎng)時(shí)段的充分穩(wěn)定就業(yè)，這種處于凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和第二次世界大戰(zhàn)后全球匯率穩(wěn)定機(jī)制管理下的資本主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)生產(chǎn)模式不僅創(chuàng)造了歐洲戰(zhàn)后接近30年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡(被普遍稱作“黃金三十年”或者“榮耀三十年”)，并且奠定了大規(guī)模福利國(guó)家制度在歐洲資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)性地位。根據(jù)具體國(guó)情和制度路徑，幾個(gè)主要的歐洲國(guó)家逐步形成了所謂的福利資本主義國(guó)家世界。*關(guān)于福利資本主義國(guó)家與歐洲資本主義國(guó)家類型學(xué)的討論，參見(jiàn)G?sta Esping-Andersen,The Three Worlds of Welfare States,Cambridge:Polity Press,1990; Hall,P.and Soskice,D.,Varieties of Capitalism,The Institutional Foundations of Comparative Advantage,Oxford:Oxford University Press,2001.值得注意的是，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化最初期的六個(gè)成員國(guó)荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、聯(lián)邦德國(guó)、法國(guó)和意大利在福利國(guó)家制度方面均采取的是相類似的俾斯麥?zhǔn)降纳鐣?huì)保險(xiǎn)制度。這一家族相似很可能在一定程度上排除了各成員國(guó)就社會(huì)政策一體化方面所產(chǎn)生的分歧和討論。按照這一分析框架，勞動(dòng)力的去商品化(decommodification)程度以及糾正和管制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障福利制度成為了衡量福利國(guó)家水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，歐洲主要工業(yè)國(guó)家的福利制度類型可以被大致分為三個(gè)模式：自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)福利國(guó)家(Liberal Market)，傳統(tǒng)合作主義福利國(guó)家(Corporatist State)，以及社會(huì)民主福利國(guó)家(Social Democratic)。在這個(gè)廣為接受的福利國(guó)家類型學(xué)當(dāng)中，國(guó)家在福利制度的運(yùn)作中都或多或少地承擔(dān)一定的職責(zé)。不同的福利國(guó)家模式建立在不同的制度框架基礎(chǔ)上。這些制度框架對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)教義的接受程度各不相同，但他們均在不同程度上使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)嵌入到社會(huì)結(jié)構(gòu)或者社會(huì)制度當(dāng)中，如此勞動(dòng)力作為一種商品在市場(chǎng)上的交換過(guò)程得到了控制和限制。這種制度化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在很大程度上避免了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的惡性競(jìng)爭(zhēng)并降低了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)社會(huì)造成的影響。簡(jiǎn)言之，嵌入型的自由資本主義國(guó)家成為了戰(zhàn)后西方國(guó)家的主流。[1]

不過(guò)，福利國(guó)家模式理論最多只能是對(duì)現(xiàn)實(shí)制度的一種粗略(甚至略為抽象)的分類，由于文化和傳統(tǒng)等因素，歐洲各國(guó)在社會(huì)保障制度等許多方面都存在相當(dāng)大的差異，甚至在不同模式之間存在交叉混合的局面。*比如在合作主義福利國(guó)家傳統(tǒng)中，法國(guó)由于國(guó)家直接介入通過(guò)行政手段管理經(jīng)濟(jì)和國(guó)家指導(dǎo)主義傳統(tǒng)(Dirigisme)是一個(gè)比較典型的例外；在英國(guó)這樣的典型自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)的國(guó)家中，也存在近乎免費(fèi)的國(guó)民保健服務(wù)(NHS)這樣的社會(huì)民主主義因素；在丹麥這樣的北歐社會(huì)民主國(guó)家，由于彈性保障的盛行(Flexicurity)，對(duì)勞動(dòng)就業(yè)的立法保護(hù)卻顯著低于其他歐洲福利國(guó)家。但是如果我們從一些福利國(guó)家的基本要素出發(fā)，尤其是從社會(huì)保障制度運(yùn)行的條件出發(fā)，福利國(guó)家類型學(xué)還是有其存在基礎(chǔ)的。并且，福利體制類型學(xué)的存在證明了歐洲福利國(guó)家之間存在著不小的差異。

首先，自由市場(chǎng)福利國(guó)家主要由建立全覆蓋的普遍性低水平保障為特征，英國(guó)在第二次世界大戰(zhàn)時(shí)曾經(jīng)在貝佛里奇報(bào)告的基礎(chǔ)上形成了完善的社會(huì)保障制度體系，在這種制度下，“社會(huì)公民權(quán)”處于福利國(guó)家的中心位置，處于就業(yè)市場(chǎng)下層的普通勞動(dòng)者往往是社會(huì)保障項(xiàng)目(如全民醫(yī)療)的受益者，而中產(chǎn)階級(jí)及以上階層往往需要通過(guò)購(gòu)買建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之上的私營(yíng)保險(xiǎn)項(xiàng)目維持體面的生活水平。最后，對(duì)于貧困人群，基于家計(jì)調(diào)查的社會(huì)救助體系負(fù)責(zé)提供最低生活限度的保障。因此，這種福利國(guó)家以保障低收入者為特征，國(guó)家對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的直接干預(yù)和介入比較少；其次，在歐洲大陸的傳統(tǒng)合作主義福利國(guó)家模式中，勞動(dòng)力市場(chǎng)的等級(jí)化和組織化是社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行的基礎(chǔ)。這種被稱為“俾斯麥福利國(guó)家”的社會(huì)保險(xiǎn)模式的資金渠道主要來(lái)自于雇主和雇員的共同繳費(fèi)，因此社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)作和管理也往往由勞資方派代表負(fù)責(zé)。行業(yè)內(nèi)部的集體協(xié)商在確定勞動(dòng)關(guān)系和企業(yè)重組時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵作用。福利與勞動(dòng)就業(yè)高端關(guān)聯(lián)，勞動(dòng)力市場(chǎng)較為僵化，勞動(dòng)者享受的社會(huì)福利待遇也因?yàn)槭杖氲母叩投罹囡@著；最后，在社會(huì)民主主義福利國(guó)家模式盛行的北歐斯堪的納維亞國(guó)家，由于受強(qiáng)烈的社會(huì)民主主義思潮影響，強(qiáng)調(diào)公民享受社會(huì)保護(hù)的普遍權(quán)利，因此所有公民都有資格享受福利國(guó)家的待遇。并且由于高額的收入稅收制度，北歐模式提供高標(biāo)準(zhǔn)的福利待遇，其中包括高替代率的養(yǎng)老金和幾乎免費(fèi)的教育和醫(yī)療資源，并且通過(guò)其他社會(huì)轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)人人可得的高質(zhì)量社會(huì)服務(wù)，對(duì)性別平等的重視尤其保證了女性的勞動(dòng)市場(chǎng)參與率。[2]

表1歐洲傳統(tǒng)福利國(guó)家模式

資料來(lái)源：作者根據(jù)Espying-Andersen以及Peter Hall等人觀點(diǎn)自行整理。

此外，歐盟在20世紀(jì)80年代向南歐擴(kuò)張以及本世紀(jì)初向東歐擴(kuò)張所產(chǎn)生的南歐地中海國(guó)家模式和東歐轉(zhuǎn)型社會(huì)主義國(guó)家模式，使更多處在不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的成員國(guó)加入歐洲福利國(guó)家制度這個(gè)大家族，也讓歐洲福利國(guó)家模式朝更為復(fù)雜和異質(zhì)的方向發(fā)展。不過(guò)，歐洲福利國(guó)家制度模式的差異并沒(méi)有阻止歐洲經(jīng)濟(jì)一體化和單一市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程。從1951年巴黎條約后建立的歐洲煤鋼共同體到1957年羅馬條約的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，從共同市場(chǎng)到單一市場(chǎng)，在商品、人員、資本和服務(wù)自由流動(dòng)的口號(hào)下，成員國(guó)之間的商業(yè)貿(mào)易壁壘均被一一拆除，直到1992年馬斯特里赫特條約簽訂決定建立經(jīng)濟(jì)與貨幣同盟以及引進(jìn)歐元作為成員國(guó)單一貨幣(非歐元區(qū)國(guó)家除外)為止，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)，尤其是單一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)。不過(guò)在這一巨大成就的背后，關(guān)于福利國(guó)家制度的協(xié)調(diào)，尤其是勞動(dòng)和社會(huì)政策領(lǐng)域，各成員國(guó)無(wú)論是在發(fā)展水平上，還是制度理念上，仍然存在著巨大的差異。歐洲經(jīng)濟(jì)一體化也并未給自己設(shè)定過(guò)高的社會(huì)整合目標(biāo)，比如奠基歐洲經(jīng)濟(jì)體的羅馬條約僅僅在勞動(dòng)力自由流動(dòng)、職業(yè)培訓(xùn)和男女平等等議題上有所著墨，并未對(duì)社會(huì)政策在歐洲層面的一體化做出規(guī)劃。

至20世紀(jì)80年代末，雅克德洛爾為主席的歐盟委員會(huì)曾嘗試提出要在歐洲層面尋求社會(huì)政策的整合以促進(jìn)“社會(huì)歐洲”(Social Dimension)的形成。在德洛爾看來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)一體化及其對(duì)應(yīng)的社會(huì)模式將有別于美國(guó)那樣的經(jīng)典市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。面對(duì)新自由主義在歐洲的抬頭和擴(kuò)張，德洛爾相對(duì)應(yīng)地提出“社會(huì)對(duì)話”和“勞動(dòng)基礎(chǔ)人權(quán)憲章”，并將其注入1992年簽署的“馬約”之中，當(dāng)時(shí)英國(guó)投反對(duì)票拒絕接受這部社會(huì)憲章。*在1997年簽署的阿姆斯特丹條約中，新工黨領(lǐng)導(dǎo)下的英國(guó)政府最終同意簽署“社會(huì)憲章”。但對(duì)其他投贊成票的成員國(guó)來(lái)說(shuō)，“社會(huì)對(duì)話”和“社會(huì)憲章”并不具備任何法律強(qiáng)制強(qiáng)制效力，而是僅僅作為軟性協(xié)商機(jī)制和規(guī)范性意見(jiàn)，并且成員國(guó)并不希望歐盟過(guò)多地介入到屬于自己傳統(tǒng)管轄范圍的社會(huì)政策和福利國(guó)家制度領(lǐng)域。因此，“社會(huì)歐洲”的構(gòu)想在現(xiàn)實(shí)中所產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)不能與“馬約”后所形成的經(jīng)濟(jì)和貨幣同盟相比。

“馬約”生效后，為了在單一貨幣的共同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中協(xié)調(diào)和管制成員國(guó)的國(guó)內(nèi)財(cái)政狀況，經(jīng)濟(jì)與貨幣同盟以及隨后于1998年推出的“穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約”對(duì)成員國(guó)的公共財(cái)政規(guī)定了極為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)：(1)財(cái)政赤字不能超過(guò)GDP的3%；(2)公共債務(wù)比例不得高于GDP的60%。這些嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上削弱了成員國(guó)在經(jīng)濟(jì)政策上的自主活動(dòng)空間，并且產(chǎn)生了對(duì)調(diào)解本國(guó)福利制度和勞動(dòng)力市場(chǎng)的“溢出效應(yīng)”。即，如果某成員國(guó)福利體系較為薄弱，勞動(dòng)力成本較為低廉，自由流動(dòng)的資本很可能流向該國(guó)進(jìn)行投資。而資本流出國(guó)則很可能將承受資本流出對(duì)該國(guó)福利制度和社會(huì)政策所造成的不利影響。由于選擇單一貨幣，成員國(guó)無(wú)法通過(guò)傳統(tǒng)的貨幣貶值的手段來(lái)平衡國(guó)際開(kāi)支，只能轉(zhuǎn)而通過(guò)降低社會(huì)權(quán)利和勞動(dòng)福利標(biāo)準(zhǔn)來(lái)吸引投資(Race-to-the-bottom)與鄰國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)所謂的社會(huì)傾銷(Social dumping)。因此，鑒于歐洲資本主義福利國(guó)家中存在的制度類型學(xué)，歐洲社會(huì)政策一體化的倡導(dǎo)者必須應(yīng)對(duì)一個(gè)兩難境地：為了有效地達(dá)到歐洲社會(huì)政策的整合，必須制定一個(gè)對(duì)所有成員國(guó)平等適用的社會(huì)政策理念和原則。然而，各國(guó)之間不同的福利國(guó)家制度恰恰使得這種共識(shí)難以形成。[3]

三、開(kāi)放協(xié)調(diào)法的提出和運(yùn)用

在2000年的里斯本峰會(huì)上，開(kāi)放協(xié)調(diào)法(Open Method of Coordination，OMC)首次被歐盟領(lǐng)導(dǎo)層正式提出以期在歐洲層面融合各成員國(guó)的社會(huì)政策，尤其是希望在消除貧困和社會(huì)包容發(fā)展等社會(huì)政策領(lǐng)域有所作為。相比以往，里斯本戰(zhàn)略雄心勃勃地提出要在2010年建立“世界上最具競(jìng)爭(zhēng)力和最有活力的知識(shí)型經(jīng)濟(jì)體，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及創(chuàng)造更多更好的工作和維持社會(huì)凝聚力”。為了實(shí)現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，歐盟認(rèn)為需要采取更為有效的手段來(lái)促成歐洲社會(huì)政策向深度融合，以消解內(nèi)部市場(chǎng)自由化以來(lái)帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響。不過(guò)，由于歐盟并沒(méi)有權(quán)力直接干涉所屬成員國(guó)的自主管轄領(lǐng)域如軍事防務(wù)、教育以及福利國(guó)家制度等，在這些領(lǐng)域，歐盟的介入只能建立在授權(quán)和輔助性條款的基礎(chǔ)上。因此，開(kāi)放協(xié)調(diào)法正是在這一語(yǔ)境下被歐盟用于在不具備管轄權(quán)的社會(huì)政策領(lǐng)域?qū)嵤ふ疑鐣?huì)政策歐洲化的形成機(jī)制。

根據(jù)里斯本峰會(huì)公布的方案，開(kāi)放協(xié)調(diào)法包括以下幾個(gè)核心要素和機(jī)制流程：(1)歐盟指定共同目標(biāo)指導(dǎo)方針并設(shè)定一系列的政策目標(biāo)和時(shí)間表；(2)歐盟設(shè)定標(biāo)桿和共同行動(dòng)參照的指標(biāo)；(3)成員國(guó)內(nèi)利益相關(guān)群體、公民社會(huì)和處于不同層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)合作伙伴共同商討以形成國(guó)家行動(dòng)報(bào)告；(4)成員國(guó)之間就各自的行動(dòng)報(bào)告進(jìn)行交流并形成所謂最佳實(shí)踐；(5)由歐盟委員會(huì)對(duì)成員國(guó)行動(dòng)報(bào)告組織同儕評(píng)議；(6)根據(jù)評(píng)議結(jié)論對(duì)初始制定的共同方針進(jìn)行反思和修改。[4]這些核心要素賦予開(kāi)放協(xié)調(diào)法一個(gè)完全不同以往歐盟傳統(tǒng)決策機(jī)制(政府間協(xié)商和共同決策)的顯著特征，即強(qiáng)調(diào)政策制定來(lái)源的多元性與形成機(jī)制的去中心化，開(kāi)放和各方協(xié)調(diào)的特點(diǎn)有助于在不同利益群體當(dāng)中形成一種知識(shí)積累和制度學(xué)習(xí)的機(jī)制，以便更好地在“認(rèn)知”層面上讓成員國(guó)之間就社會(huì)政策的趨同和融合在思想和觀念上達(dá)成共識(shí)。因此，從治理結(jié)構(gòu)上說(shuō)，開(kāi)放協(xié)調(diào)法是在歐盟缺少管轄權(quán)的背景下介入到成員國(guó)專屬領(lǐng)域時(shí)采用的一種“軟法”。[5]

事實(shí)上，在開(kāi)放協(xié)調(diào)法正式在歐盟層面提出之前，20世紀(jì)90年代初面對(duì)嚴(yán)重失業(yè)問(wèn)題的各成員國(guó)就希望能在歐洲層面找到共同的應(yīng)對(duì)失業(yè)的措施。尤其是在1993年發(fā)布的名為“增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)力與就業(yè)”的白皮書中，歐盟委員會(huì)號(hào)召所有利益相關(guān)者參與到“制定歐洲就業(yè)復(fù)興計(jì)劃的進(jìn)程中來(lái)”。時(shí)任歐委會(huì)主席的德洛爾認(rèn)為歐洲“必須創(chuàng)造更多的工作”，以“促進(jìn)社會(huì)整合和團(tuán)結(jié)”。[6]白皮書的精神在隨后一系列的歐盟高峰會(huì)議上得到重視和討論，之后在1997年于盧森堡召開(kāi)的就業(yè)問(wèn)題特別高峰會(huì)議上正式推出“歐洲就業(yè)戰(zhàn)略”(European Employment Strategy)，并被寫入于1999年正式生效的“阿姆斯特丹條約”之中。在這份被認(rèn)為是開(kāi)放協(xié)調(diào)法前奏的歐洲就業(yè)戰(zhàn)略計(jì)劃中，被“馬約”忽視的社會(huì)政策范疇以就業(yè)問(wèn)題首次在歐洲層面被正式出。21條全新的指導(dǎo)意見(jiàn)在4點(diǎn)原則的基礎(chǔ)上被提出：(1)企業(yè)家和創(chuàng)業(yè)精神；(2)可雇傭性；(3)適應(yīng)性；(4)勞動(dòng)市場(chǎng)的性別平等。這些指導(dǎo)原則的提出旨在改變以往歐洲福利國(guó)家中勞動(dòng)力市場(chǎng)固化、僵化的頑疾，以期通過(guò)增加就業(yè)、創(chuàng)造工作機(jī)會(huì)來(lái)維持歐洲福利國(guó)家的傳統(tǒng)模式。除了新的就業(yè)政策價(jià)值觀之外，這份戰(zhàn)略還首次就成員國(guó)協(xié)調(diào)問(wèn)題提出新的方法。首先，該戰(zhàn)略規(guī)定成員國(guó)應(yīng)該就本國(guó)的就業(yè)問(wèn)題提出初步想法和計(jì)劃，根據(jù)21條原則形成最初版本的“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”(National Action Plans)。在此基礎(chǔ)上，歐盟委員會(huì)組織經(jīng)濟(jì)與金融事務(wù)委員會(huì)(Ecofin)以及勞動(dòng)與社會(huì)事務(wù)委員會(huì)與成員國(guó)共同討論并最后形成政策建議。除此之外，社會(huì)合作伙伴也被制度化到這一戰(zhàn)略當(dāng)中。值得注意的是，在這一過(guò)程中，成員國(guó)最終保留對(duì)本國(guó)就業(yè)議程的決定權(quán)，是否深度參與開(kāi)放協(xié)調(diào)法也完全是成員國(guó)自愿選擇的結(jié)果。由此可見(jiàn)，歐洲就業(yè)戰(zhàn)略與先前的歐洲經(jīng)濟(jì)整合的方法的不同之處在于歐盟機(jī)構(gòu)并不處于一個(gè)“全能全知”的中心決策地位，而是更多地在扮演“樂(lè)團(tuán)指揮者”的角色。其他歐盟領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如歐洲議會(huì)和歐盟法院等都事實(shí)上被排除在外，這意味著任何政策協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)都不可能最終導(dǎo)致出臺(tái)具有強(qiáng)制性的歐盟法規(guī)。[7]此外，國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃的編寫還將公民社會(huì)和社會(huì)合作伙伴的意見(jiàn)納入其中，在一些集體協(xié)商傳統(tǒng)較強(qiáng)的國(guó)家如法國(guó)，工會(huì)組織的代表往往參與到了信息交換與咨詢的過(guò)程當(dāng)中。[8]

表2開(kāi)放協(xié)調(diào)法與歐盟傳統(tǒng)治理方法比較

資料來(lái)源：Susana Borras, Kerstin Jacobsson, "The open method of co-ordination and new governance patterns in the EU",JournalofEuropeanPublicPolicy,11(2)2004, pp.185-208.

作為開(kāi)放協(xié)調(diào)法的原型，歐洲就業(yè)戰(zhàn)略對(duì)成員國(guó)的就業(yè)政策產(chǎn)生了一定的影響。一個(gè)最為顯著的變化是，對(duì)于保守合作主義福利國(guó)家而言，維持低失業(yè)率的傳統(tǒng)思維已經(jīng)逐漸被鼓勵(lì)更多的符合條件的勞動(dòng)力加入到就業(yè)市場(chǎng)的現(xiàn)代化思維取代，例如德國(guó)于本世紀(jì)初開(kāi)始啟動(dòng)一系列旨在解除勞動(dòng)市場(chǎng)嚴(yán)格管制的哈茨改革就多少受到了開(kāi)放協(xié)調(diào)的交流和學(xué)習(xí)的影響。[9]不過(guò)，如果說(shuō)成員國(guó)的政策選擇是開(kāi)放協(xié)調(diào)措施影響下的結(jié)果，更為重要的是開(kāi)放協(xié)調(diào)法在其實(shí)踐中發(fā)展出了一套愈來(lái)愈成熟的流程和方法。 歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施在一定程度上可以被看做是歐盟對(duì)早先馬斯特里赫特條約所帶來(lái)的歐洲經(jīng)濟(jì)深度整合的一個(gè)社會(huì)版本的回應(yīng)，它主要反映了成員國(guó)對(duì)單一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的社會(huì)負(fù)面影響的關(guān)切。歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)和制度積累，為之后里斯本峰會(huì)提出歐洲2010戰(zhàn)略的社會(huì)整合部分提供了一個(gè)直接和可用的實(shí)驗(yàn)平臺(tái)。本世紀(jì)初，圍繞歐盟提出的新挑戰(zhàn)(如人口老齡化和社會(huì)貧困)和新目標(biāo)(社會(huì)包容和可持續(xù)的高水平福利制度)，里斯本峰會(huì)正式提出的開(kāi)放協(xié)調(diào)法將逐漸從模糊到清晰的政策形成和決策機(jī)制總結(jié)提煉為若干概念，并將其逐漸推向其他領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)和整合。

開(kāi)放協(xié)調(diào)法在實(shí)際應(yīng)用中強(qiáng)調(diào)各方的參與，吸納來(lái)自不同層面的聲音，尤其是希望能夠更貼近政策的目標(biāo)人群，更多地采用“自下而上”的手段，形成具有包容性和正當(dāng)性的政策形成機(jī)制。[10]在里斯本戰(zhàn)略的精神下，歐盟成立了社會(huì)保護(hù)委員會(huì)(Social protection committee)，并且在2001年的瑞典哥德堡峰會(huì)上首次提出養(yǎng)老金改革的共同政策目標(biāo)：首先要確保養(yǎng)老制度的供給充足(Adequacy)以確維持職工退休后的生活水平防止社會(huì)排斥；其次養(yǎng)老金制度的設(shè)計(jì)必須符合財(cái)政可持續(xù)原則，注重平衡公共預(yù)算的支出與代際負(fù)擔(dān)；最后要在傳統(tǒng)的養(yǎng)老金制度中添加進(jìn)現(xiàn)代化的因素以適應(yīng)不斷變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)。[11]這些目標(biāo)設(shè)定實(shí)際上反映了不同政策方對(duì)政策協(xié)調(diào)和制定的不同訴求。而在隨后進(jìn)行的開(kāi)放協(xié)調(diào)的執(zhí)行過(guò)程當(dāng)中，各成員國(guó)則試圖在這一寬廣的政策目標(biāo)范圍中通過(guò)非正式的討論和互相說(shuō)服來(lái)尋找共識(shí)，比如盎格魯-薩克遜傳統(tǒng)的國(guó)家傾向于將養(yǎng)老金制度定義為一種防止社會(huì)貧困的手段，而歐洲大陸及北歐國(guó)家則認(rèn)為養(yǎng)老金應(yīng)該發(fā)揮維持退休后生活水準(zhǔn)不下降的作用。這些不同的福利國(guó)家“世界觀”往往是開(kāi)放協(xié)調(diào)過(guò)程中難以跨越的鴻溝。[12]

在實(shí)踐中，開(kāi)放協(xié)調(diào)法并不以產(chǎn)生歐盟層面的強(qiáng)制性法規(guī)為目標(biāo)，因此，在歐盟標(biāo)桿設(shè)定和同儕評(píng)議以及反復(fù)的討論和交換中，各成員國(guó)在相對(duì)開(kāi)放的環(huán)境中相互學(xué)習(xí)、尋找共識(shí)。雖然開(kāi)放協(xié)調(diào)法有助于調(diào)動(dòng)利益相關(guān)方的積極性，吸收來(lái)自各方的意見(jiàn)，但是由于其“軟法”的性質(zhì)和溝通協(xié)商的對(duì)話手段，甚至關(guān)于最佳實(shí)踐模式的接納與否都取決于成員國(guó)自身的意愿，因此最終開(kāi)放協(xié)調(diào)法產(chǎn)生的政策效果是參差不齊的。此外，關(guān)于開(kāi)放協(xié)調(diào)法的爭(zhēng)論往往傾向于形成兩種對(duì)立的意見(jiàn)。持樂(lè)觀態(tài)度的一方認(rèn)為開(kāi)放協(xié)調(diào)法公開(kāi)、務(wù)實(shí)和包容的特點(diǎn)將促進(jìn)所有利益相關(guān)方有效地加入到政策討論的過(guò)程當(dāng)中，從而有助于從下而上形成具有真正社會(huì)基礎(chǔ)的“社會(huì)歐洲”；持悲觀態(tài)度的意見(jiàn)則認(rèn)為即便開(kāi)放協(xié)調(diào)法能夠在某些程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化以及歐洲經(jīng)濟(jì)深度整合對(duì)社會(huì)政策和福利國(guó)家造成的負(fù)面影響產(chǎn)生制衡作用，但是傳統(tǒng)福利國(guó)家賴以存在的經(jīng)濟(jì)、人口和家庭結(jié)構(gòu)等制度基礎(chǔ)均發(fā)生了很大變化，因此在軟法的環(huán)境下，成員國(guó)最終將很可能忽視互相學(xué)習(xí)機(jī)制以及來(lái)自同儕的壓力而最終選擇根據(jù)本國(guó)國(guó)情自主決定本國(guó)福利國(guó)家的改革議程。[13]另外，由于開(kāi)放協(xié)調(diào)法既不牽涉到歐盟法規(guī)也不通過(guò)歐盟議會(huì)等傳統(tǒng)政治機(jī)制，不符合歐盟傳統(tǒng)的法治精神和民主政治原則，所以其正當(dāng)性也多少打了折扣。最后，開(kāi)放協(xié)調(diào)法中規(guī)定的懲罰措施如同儕評(píng)議和點(diǎn)名批評(píng)并沒(méi)有在實(shí)踐中發(fā)揮多少?gòu)?qiáng)制和引導(dǎo)作用。[14]開(kāi)放協(xié)調(diào)法在制度和方法上的相對(duì)模糊和靈活手段恰恰證明了在社會(huì)政策和福利國(guó)家改革領(lǐng)域，歐盟與成員國(guó)之間并未達(dá)成任何像經(jīng)濟(jì)與貨幣同盟那樣的穩(wěn)定強(qiáng)制機(jī)制，由于成員國(guó)之間存在著顯著的差異，已有的福利國(guó)家的模式在很大程度上阻礙了共識(shí)的產(chǎn)生。

四、歐債危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)治理：“硬法”接管“軟法”

盡管開(kāi)放協(xié)調(diào)法在統(tǒng)一的形式下被賦予協(xié)調(diào)歐洲社會(huì)政策的重任，可是在其誕生之初就面臨了強(qiáng)烈的質(zhì)疑。2003年和2004年的兩份來(lái)自荷蘭前首相的科克報(bào)告(Kok Report)表達(dá)了對(duì)里斯本戰(zhàn)略前景的堪憂，這些報(bào)告認(rèn)為里斯本戰(zhàn)略的目標(biāo)過(guò)于寬泛，成員國(guó)之間缺乏真正用心的協(xié)調(diào)，并建議歐盟采取更為“強(qiáng)制有效”的措施來(lái)確保實(shí)現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略提出的目標(biāo)，尤其是需要采取有效手段改革福利國(guó)家以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。[15]2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，各成員國(guó)紛紛加大財(cái)政開(kāi)支以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的失業(yè)及貧困等社會(huì)問(wèn)題，不過(guò)這些“凱恩斯主義”的傳統(tǒng)應(yīng)對(duì)手段并沒(méi)有持續(xù)多久就遭遇了2010年歐洲主權(quán)國(guó)家債務(wù)危機(jī)。歐盟的邊緣國(guó)家紛紛遭遇了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，希臘、愛(ài)爾蘭等國(guó)甚至走向到國(guó)家破產(chǎn)邊緣。這些都導(dǎo)致了2010年以來(lái)“經(jīng)濟(jì)治理”被歐盟作為殺手锏祭出以保證歐元穩(wěn)定。雖然早在經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟創(chuàng)始時(shí)，經(jīng)濟(jì)治理手段就已經(jīng)在“穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約”的背景下被用于確保成員國(guó)財(cái)政紀(jì)律，但由于未能很好地執(zhí)行最終導(dǎo)致了成員國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)狀況的失衡。在嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)背景下，經(jīng)濟(jì)治理手段的出臺(tái)意味著歐盟將使用經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中形成的財(cái)金武器來(lái)迫使成員國(guó)。而經(jīng)濟(jì)治理的對(duì)象往往是成員國(guó)的公共財(cái)政開(kāi)支等領(lǐng)域，此舉間接地影響到了屬于成員國(guó)管轄的社會(huì)政策與福利國(guó)家改革。

從2011年起，歐盟陸續(xù)推出了“六條公約”(Six Pact)、“兩條公約”(Two Pact)等嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律措施。 這些加強(qiáng)版的“穩(wěn)定與增長(zhǎng)協(xié)定”旨在對(duì)成員國(guó)施加自“馬約”簽訂以來(lái)最為嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律。通過(guò)出臺(tái)一系列眼花繚亂的經(jīng)濟(jì)治理手段，歐盟將財(cái)政紀(jì)律細(xì)化到對(duì)成員國(guó)的公共開(kāi)支，尤其是福利開(kāi)支的監(jiān)控中去。比如，公約規(guī)定如果成員國(guó)的公共債務(wù)比重超過(guò)GDP的60%或者赤字超過(guò)3%將被考慮進(jìn)入到超額赤字程序(Excessive Deficit Procedure)，該程序?qū)?duì)成員國(guó)的財(cái)政狀況進(jìn)行極為頻繁的監(jiān)測(cè)(3個(gè)月或6個(gè)月一次)，并且要求成員國(guó)在最后限定時(shí)間內(nèi)糾正錯(cuò)誤。如果不及時(shí)糾正則無(wú)法結(jié)束程序。*關(guān)于歐盟經(jīng)濟(jì)治理方法的細(xì)節(jié)，參見(jiàn)European Commission,The EU's economic governance explained,http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-979_en.htm.此外，財(cái)政紀(jì)律還要求成員國(guó)公共開(kāi)支的增長(zhǎng)速度不能超過(guò)GDP中期預(yù)計(jì)增長(zhǎng)速度等，歐盟每年向成員國(guó)發(fā)布的具體改革措施建議是執(zhí)行和監(jiān)控這些財(cái)政紀(jì)律的主要手段和工具。財(cái)金導(dǎo)向的措施旨在改善部分成員國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，但同時(shí)也間接地對(duì)成員國(guó)的社會(huì)政策和福利國(guó)家制度造成了影響。比如，在成員國(guó)建議中，關(guān)于養(yǎng)老金改革的建議就要求成員國(guó)進(jìn)一步提升退休年齡已應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金發(fā)放的壓力。而在勞動(dòng)市場(chǎng)方面 ，建議要求成員國(guó)加大激活勞動(dòng)力市場(chǎng)的措施去除一些僵化的勞動(dòng)法條款以給企業(yè)減負(fù)。

為了確保這些改革建議的有效性，歐盟還推出了“歐洲學(xué)期”機(jī)制以更好地監(jiān)測(cè)和評(píng)估成員國(guó)的改革措施?！皻W洲學(xué)期”的運(yùn)作流程以一個(gè)“學(xué)期”為基礎(chǔ)循環(huán)往復(fù)進(jìn)行。每一個(gè)“學(xué)期”從該年度的11月開(kāi)始，由歐盟委員會(huì)根據(jù)秋季經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)形成年度增長(zhǎng)調(diào)查(Annual Growth Survey)交付成員國(guó)和歐洲理事會(huì)討論后通過(guò)，確定下一年度成員國(guó)結(jié)構(gòu)性改革的優(yōu)先目標(biāo)。成員國(guó)據(jù)此編寫本國(guó)的改革計(jì)劃(National Reform Plans)，歐盟根據(jù)春季經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)于六月份發(fā)布成員國(guó)具體改革建議(Country-Specific Recommendations)，在歐盟理事會(huì)討論通過(guò)之后發(fā)布最終發(fā)布給成員國(guó)，成員國(guó)據(jù)此編制財(cái)政預(yù)算案。*關(guān)于歐洲學(xué)期，參見(jiàn)：http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/the_european_semester/index_en.htm.雖然歐盟為每一個(gè)成員國(guó)“量身定做”了改革建議，但是在歐盟經(jīng)濟(jì)治理的影響下，幾乎所有的建議都是基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與競(jìng)爭(zhēng)力的考慮做出的，在給歐元區(qū)國(guó)家的建議中，諸如降低勞動(dòng)力成本、激活就業(yè)市場(chǎng)、開(kāi)放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及改革“傳統(tǒng)”的社會(huì)保障制等著重于勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性化和靈活化的措施成為了所有建議當(dāng)中的重點(diǎn)和要點(diǎn)。[16]雖然該建議只是來(lái)自歐盟層面的“意見(jiàn)”，但對(duì)于成員國(guó)尤其是歐元區(qū)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于財(cái)政監(jiān)控和懲罰機(jī)制的存在，該意見(jiàn)多少是以帶有強(qiáng)制性的。在成員國(guó)建議書中，歐盟幾乎建議所有成員國(guó)降低社會(huì)保險(xiǎn)待遇激活勞動(dòng)力市場(chǎng)，提升婦女和大齡勞動(dòng)人口的勞動(dòng)市場(chǎng)參與率，而關(guān)于提供有效的社會(huì)保護(hù)，幾乎很少提及。雖然類似這樣的國(guó)別建議早在里斯本戰(zhàn)略時(shí)就被歐盟提出，但與開(kāi)放協(xié)調(diào)法不同的是，當(dāng)前的歐盟不僅僅發(fā)布成員國(guó)建議，而且還使用經(jīng)濟(jì)治理工具間接迫使成員國(guó)接受。從這個(gè)角度講，歐盟建議的目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力，當(dāng)仁不讓地成為了成員國(guó)社會(huì)政策和福利國(guó)家改革的目標(biāo)。而社會(huì)包容和社會(huì)團(tuán)結(jié)等因素自然就處于這種強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)切的陰影之下。

在成員國(guó)收到的改革建議當(dāng)中，關(guān)于福利國(guó)家和社會(huì)政策領(lǐng)域的往往能夠占到大約一半左右。例如，在2013-2014年歐盟發(fā)布的成員國(guó)建議中，法國(guó)收到的7條建議中關(guān)于社會(huì)政策與福利國(guó)家領(lǐng)域的就有4條，比利時(shí)、奧地利和芬蘭等傳統(tǒng)歐洲福利國(guó)家也處于類似的情況。

表3 成員國(guó)具體改革建議中涉及福利國(guó)家和社會(huì)政策的內(nèi)容(基于2013-2014歐盟國(guó)別改革建議)

建議類別具體措施涉及國(guó)家工資機(jī)制重新修訂工資增長(zhǎng)機(jī)制比利時(shí)、德國(guó)、芬蘭、法國(guó)、意大利等勞動(dòng)立法放松社會(huì)勞動(dòng)立法的嚴(yán)格管制法國(guó)、荷蘭、波蘭等激活就業(yè)鼓勵(lì)女性以及大齡勞動(dòng)者再就業(yè)奧地利、比利時(shí)、法國(guó)、盧森堡、荷蘭等養(yǎng)老保險(xiǎn)按照預(yù)期壽命提升退休年齡 延緩提前退休及提升退休要求奧地利、比利時(shí)、波蘭、法國(guó)、西班牙等

資料來(lái)源：摘取自Clauwaert S."The country-specific recommendations(CSRs)in the social field-An overview and(initial)comparison to the CSRs 2011-2012 and 2012-2013 and 2013-2014",Backgroundanalysis,European Trade Union Institute,2013.

對(duì)于成員國(guó)而言，這些被稱作為“財(cái)政鞏固”的宏觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)控工具限制了成員國(guó)在福利和公共預(yù)算方面的開(kāi)支，事實(shí)上是在變相強(qiáng)迫成員國(guó)接受以財(cái)政緊縮為目標(biāo)的“結(jié)構(gòu)性改革”。而強(qiáng)制的結(jié)構(gòu)性改革則直接或間接地影響到了成員國(guó)福利制度，福利國(guó)家和社會(huì)政策完全已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)績(jī)效指標(biāo)下的被動(dòng)產(chǎn)物。然而，對(duì)于成員國(guó)來(lái)說(shuō)，除了財(cái)金紀(jì)律之外，歐盟通過(guò)對(duì)成員國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革提出意見(jiàn)從而進(jìn)一步協(xié)調(diào)各成員國(guó)社會(huì)政策。社會(huì)政策的變動(dòng)已經(jīng)成為了經(jīng)濟(jì)危機(jī)中的敏感話題，也因此越來(lái)越成為歐盟經(jīng)濟(jì)治理的核心關(guān)切。盡管早在“馬約”締結(jié)時(shí)，財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)就成為了各方必須遵守的紅線，然而成員國(guó)各自為政的財(cái)政計(jì)劃仍然在很大程度上確保了成員國(guó)對(duì)國(guó)內(nèi)事務(wù)，尤其是福利國(guó)家的自主權(quán)。然而，2010年以來(lái)歐盟推出的一系列經(jīng)濟(jì)治理工具第一次真正地將財(cái)政開(kāi)支的緊箍咒套在了成員國(guó)的頭上。在這種背景下，成員國(guó)被迫對(duì)國(guó)內(nèi)的福利制度和社會(huì)政策做出一系列的結(jié)構(gòu)調(diào)整以回應(yīng)來(lái)自布魯塞爾的嚴(yán)格約束。養(yǎng)老金、醫(yī)療這些占GDP比重較大的福利的項(xiàng)目都成為了結(jié)構(gòu)改革和財(cái)政緊縮的重點(diǎn)目標(biāo)。勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)則成為另外一個(gè)結(jié)構(gòu)改革的著力點(diǎn)，德國(guó)以及一些其他北歐國(guó)家改革的經(jīng)驗(yàn)，歐盟要求成員國(guó)對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行大刀闊斧的改革，引進(jìn)更加靈活的勞動(dòng)合同和保障機(jī)制以刺激更高的勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率以降低失業(yè)率。[17]這些“一刀切”(one size fits all)的政策建議迫使成員國(guó)被動(dòng)做出了回應(yīng)，而這種被動(dòng)的一致性又恰恰反向地促成了歐洲社會(huì)政策的一體化和福利國(guó)家制度的融合。越來(lái)越多的國(guó)家可能向之前已經(jīng)進(jìn)行改革的北歐國(guó)家和德國(guó)看齊，進(jìn)行類似哈茨的改革以適應(yīng)本國(guó)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的長(zhǎng)期趨勢(shì)及來(lái)自其他經(jīng)濟(jì)體的激烈競(jìng)爭(zhēng)。雖然經(jīng)濟(jì)治理手段是工具性的，但是通過(guò)歐盟發(fā)布給成員國(guó)的改革建議我們不難發(fā)現(xiàn)，歐盟在施加工具性措施的過(guò)程中，形成了關(guān)于社會(huì)政策與福利國(guó)家改革的規(guī)范性維度：為了提升競(jìng)爭(zhēng)力，必須降低社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié)論：歐洲一體化的悖論

戰(zhàn)后歐洲的經(jīng)濟(jì)繁榮以及歐洲政經(jīng)聯(lián)盟的不斷制度化讓歐洲成員國(guó)相互依附走上一條經(jīng)濟(jì)一體化之路。但經(jīng)濟(jì)一體化也在很大程度上迫使成成員國(guó)失去了部分對(duì)傳統(tǒng)領(lǐng)域的主權(quán)控制，尤其是作為本國(guó)內(nèi)政的福利國(guó)家制度和社會(huì)政策已經(jīng)受到了來(lái)自歐盟機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)治理的沖擊。誠(chéng)然，歐盟的確在后馬斯特里赫特時(shí)代開(kāi)始著手應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)與貨幣同盟所帶來(lái)的“社會(huì)后遺癥”，在缺乏相應(yīng)管轄權(quán)的背景下采用了開(kāi)放協(xié)調(diào)法這樣的柔性一體化機(jī)制以期通過(guò)由歐盟主導(dǎo)、各方參與的形式來(lái)吸收和集聚成員國(guó)改革的意愿和方案。這種方法的好處是在讓歐盟治理能力缺失的情況下仍然能夠主導(dǎo)成員國(guó)的專屬領(lǐng)域。但缺點(diǎn)是，由于最終形成不了強(qiáng)制性的歐盟法規(guī)，實(shí)施的結(jié)果可謂參差不齊。在“創(chuàng)造更多、更好的工作”的口號(hào)下，里斯本進(jìn)程將應(yīng)用于歐洲就業(yè)戰(zhàn)略的開(kāi)放協(xié)調(diào)法擴(kuò)展到其他社會(huì)政策領(lǐng)域，在這個(gè)過(guò)程中，開(kāi)放協(xié)調(diào)法的一些原則和方法日漸清晰并被越來(lái)越多的利益相關(guān)方接受，但是其固有的特性最終并沒(méi)有讓所謂的歐洲社會(huì)模式在成員國(guó)之間得到認(rèn)同，取得的效果仍然是有限度的。因此，里斯本戰(zhàn)略所形成的“歐洲的社會(huì)維度”多少是模糊和脆弱的。

表4“硬法”(經(jīng)濟(jì)管制)與“軟法”(開(kāi)放協(xié)調(diào))的管制水平比較

資料來(lái)源：Caroline de la Porte,Elke Heins,"A new era of European Integration?Governance of labour market and social policy since the sovereign debt crisis",ComparativeEuropeanPolitics,13(1),2015,pp.8-28.

2005年重啟里斯本戰(zhàn)略后，我們看到歐盟在福利制度和社會(huì)政策領(lǐng)域開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向采用經(jīng)濟(jì)治理來(lái)協(xié)調(diào)，“硬法”出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高，尤其是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)更是促成了對(duì)成員國(guó)公共財(cái)政開(kāi)支的嚴(yán)厲管控。在經(jīng)濟(jì)治理的語(yǔ)境下，歐盟推出了一系列“強(qiáng)硬”的指標(biāo)和手段來(lái)迫使成員國(guó)在社會(huì)政策上做出趨同性的改革。通過(guò)“歐洲學(xué)期”，各領(lǐng)域建議書等進(jìn)一步迫使成員國(guó)采取 “內(nèi)部貶值” 和縮小福利國(guó)家規(guī)模的改革。雖然這些改革激起了勞動(dòng)市場(chǎng)的不滿，但是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重壓下，無(wú)論是情況較好的北歐國(guó)家，還是處于困境的南歐國(guó)家，都開(kāi)始按照財(cái)政緊縮政策和提升本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力的精神對(duì)福利制度開(kāi)刀。在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和未來(lái)復(fù)蘇乏力的不確定背景下，歐洲各國(guó)的社會(huì)福利模式成為了歐盟決策層與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的軟肋。在他們看來(lái)，正是所謂“歐洲社會(huì)模式”導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)大多數(shù)成員國(guó)無(wú)法走出衰退，尤其是在歐盟內(nèi)部，“富?！钡某蓡T國(guó)與“貧窮”的成員國(guó)之間幾乎無(wú)法就公共財(cái)政開(kāi)支問(wèn)題達(dá)成一致，最后只能尋求“三巨頭”與成員國(guó)之間艱苦而難有成效的談判，而反觀“三巨頭”自身，由于缺少民主政治的正當(dāng)性，在歐洲層面提出“一刀切”的財(cái)政緊縮政策，已經(jīng)引起了公民社會(huì)的敵視。*針對(duì)不斷放松管制的就業(yè)市場(chǎng)和福利國(guó)家改革，社會(huì)合作伙伴對(duì)結(jié)構(gòu)性改革和緊縮財(cái)政提出了警告，歐洲工會(huì)聯(lián)合會(huì)認(rèn)為“三巨頭所有的行為都表明他們準(zhǔn)備進(jìn)行歐洲范圍內(nèi)的“哈茨改革”，而這種危害社會(huì)團(tuán)結(jié)的冒險(xiǎn)行為將會(huì)為歐洲各國(guó)帶來(lái)極為嚴(yán)重的后果?！?摘取自歐洲工會(huì)聯(lián)合會(huì)秘書長(zhǎng)Bernadette Ségol的發(fā)言。 全文參見(jiàn)"Discours de Bernadette Ségol",Secrétaire générale de la Confédération européenne des syndicats(CES), Conférence de l'UE sur les conditions de travail, 28 avril 2014, Bruxelles.

最近，不少歐盟邊緣國(guó)家，甚至一些支柱大國(guó)如法國(guó)和英國(guó)等，都出現(xiàn)了一定程度的極化政治傾向，敵視布魯塞爾的極右翼或者極左翼政黨紛紛在地方或全國(guó)政選中擴(kuò)大影響。例如，2015年初希臘激進(jìn)左翼聯(lián)盟勝選的上臺(tái)，盡管之前已經(jīng)維持了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的財(cái)政緊縮，希臘與歐盟的談判仍然舉步維艱，在更為嚴(yán)苛的借款條件和完全惡化的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況下，激進(jìn)左翼聯(lián)盟發(fā)動(dòng)了全民公投向布魯塞爾施壓；西班牙議會(huì)自2015年底選舉以來(lái)，由于各方的分裂和一些新興黨派的強(qiáng)勢(shì)登臺(tái)到目前仍未完成政府的組閣；2016年6月在英國(guó)舉行的全民公投中，超過(guò)半數(shù)的民眾投票贊成英國(guó)退出歐盟，不僅在歐洲層面甚至在全球引發(fā)了金融市場(chǎng)的動(dòng)蕩以及對(duì)英國(guó)和歐盟未來(lái)發(fā)展前景的普遍堪憂；法國(guó)左翼社會(huì)黨政府推出的旨在放松管制的勞動(dòng)法改革不僅遭遇了冗長(zhǎng)的議會(huì)辯論，還激起了一輪又一輪的罷工和抗議，最后不得不由政府強(qiáng)行通過(guò)，這為即將到來(lái)的法國(guó)大選增加了諸多不確定因素。雖然極端政治潮流在今天的歐洲并不占據(jù)主導(dǎo)地位，但是不可忽視的是，相比以往歐盟的形象和合法性已經(jīng)開(kāi)始受到越來(lái)越多的質(zhì)疑和反對(duì)。

事實(shí)上，這些突如其來(lái)的政經(jīng)變動(dòng)都是在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)下逐漸顯現(xiàn)的，它不僅直接體現(xiàn)了作為民族國(guó)家的成員國(guó)所具有的“用腳投票”進(jìn)行民主倒戈的能力，而且還傳遞出了更深層次的政治意味：福利國(guó)家制度作為成員國(guó)內(nèi)部的敏感事務(wù)，如遇到任何來(lái)自外部的干預(yù)都有可能招致自國(guó)內(nèi)民主政治的激進(jìn)回應(yīng)。[18]因此，對(duì)于福利國(guó)家改革而言，無(wú)論是開(kāi)放協(xié)調(diào)也好還是經(jīng)濟(jì)治理也罷，一個(gè)不可忽視的面向是歐盟諸成員國(guó)在歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中已經(jīng)逐漸喪失了對(duì)福利國(guó)家的完全管控，換言之，在經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化浪潮的侵蝕下，傳統(tǒng)資本主義福利國(guó)家的邊界正在變得日益模糊。在歐盟這一獨(dú)特制度環(huán)境中，經(jīng)濟(jì)一體化對(duì)成員國(guó)福利體系造成的溢出效應(yīng)將會(huì)越來(lái)越顯著，而成員國(guó)國(guó)內(nèi)民主政治的回饋和反彈也將會(huì)迫使“去民主化”的歐盟機(jī)制重新尋找和定位自身的正當(dāng)性。

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[18]周弘：《福利國(guó)家向何處去》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2001(5)。

(責(zé)任編輯：H)

From Open Method of Coordination to Economic Governance:An Analysis of Welfare States and Social Policyin the Context of Europeanisation

SHEN Xi

In contrast to the great achievement of European economic integration,Europeanisation in social policy and welfare states has been under-developed as economic integration always has the upper hand over other issues and existing national regimes in different member states imposed institu-tional constraints on possible integration.This paper reviews the inception and development of the "Open Method of Coordination"adopted since the Lisbon Strategy.In an effort to coordinate social and welfare issues which are historically defined as national competency,European union tries to develop a new means to integrate the reform of social and welfare issues at European level.However,the advent of global economic crisis and European sovereign debt crisis made this "soft approach"less creditable.As a result,financial austerity brought about by the economic governance becomes dominant in the welfare states reform agenda.

welfare state，open method of coordination，economic governance，european social model

*本文受到國(guó)家留學(xué)基金委國(guó)家建設(shè)高水平大學(xué)公派博士生項(xiàng)目和法國(guó)巴黎大區(qū)政府人文社科博士科研基金的支持。