《土地管理法》的修訂背景和主要特點(diǎn)

國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 魏莉華

《土地管理法》的修訂背景和主要特點(diǎn)

國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 魏莉華

一、土地管理法修改歷程

現(xiàn)行土地管理法頒布于1986年，1987年1月1日起實(shí)施。之后隨著社會(huì)的發(fā)展，土地管理法已經(jīng)進(jìn)行三次修改和完善。第一次是1988年，這次修改是一次試憲性的修改，就是憲法修改之后，土地管理法相應(yīng)做了一次修改。這次修改的主要內(nèi)容就是刪去了土地不得買賣的規(guī)定，增加國(guó)有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用的制度。所以1988年的土地管理法修改，雖然修改的幅度不是很大，但是掃清了土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙，拉開了國(guó)有土地有償使用制改革的序幕，可以說為我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)奠定了重要的基礎(chǔ)。這是第一次修改。

十年之后，在1998年，土地管理法進(jìn)行了一次全面的修訂，這次修訂跟1988年不一樣，這是一個(gè)大改。其中除了兩條沒有修改，其他條款都進(jìn)行了修改。一條是對(duì)在土地管理方面做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人由人民政府給予表彰。還有一條是大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置的辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。除了這兩條沒有修改之外，土地管理法進(jìn)行了一次全面的修訂，修改的幅度不亞于起草一部新的土地管理法。修改的核心就是確立了以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，強(qiáng)化了國(guó)家管理土地的職能，為世界上最嚴(yán)格的土地管理法律制度確定了框架體系，現(xiàn)行的土地管理法基本上是1998年修訂的版本。

到2004年，土地管理法又進(jìn)行了一次修改，這次修改和1988年的修訂比較類似，也是一次試憲性的修改，也就是說憲法先修改了之后土地管理法作了相應(yīng)的修改。修改的主要內(nèi)容就是把原來國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征用，修改為國(guó)家為了公共利益的需要可以對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償。同時(shí)把土地管理法中的征用全部修改為征收。這是土地管理法經(jīng)歷的三次修改。除了這三次修改之外，土地管理法還經(jīng)歷了一次沒有完成的修改，在2009年，為了貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)，國(guó)土資源部起草了土地管理法修訂草案，上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。在2012年11月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了土地管理法修正案草案，決定提請(qǐng)人大常委會(huì)審議。2012年的修改主要是涉及土地管理法一條，就是47條，主要是想解決什么問題?就是通過法律修改授權(quán)國(guó)務(wù)院制定土地征收補(bǔ)償安置條例。所以在2012年12月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議對(duì)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的草案進(jìn)行了初次審議。之后到2014年，考慮到形勢(shì)發(fā)生很大的變化，全國(guó)人大常委會(huì)決定終止對(duì)土地管理法第47條的這次修改。所以土地管理法從1986年頒布到實(shí)施以后經(jīng)過三次完成的修改，還有一次沒有完成的修改。

二、修改背景和考慮

土地制度改革是黨的十八屆三中全會(huì)確定的336項(xiàng)改革中一項(xiàng)非常重要的改革。2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了71號(hào)文件，這71號(hào)文件就對(duì)農(nóng)村土地制度改革涉及的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，就是媒體所說的“三塊地”改革試點(diǎn)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)決定在全國(guó)33個(gè)縣開展三項(xiàng)改革的試點(diǎn)。由于這個(gè)試點(diǎn)內(nèi)容突破了現(xiàn)行法律規(guī)定，所以在2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在這33個(gè)試點(diǎn)范圍內(nèi)可以暫行調(diào)整實(shí)施土地管理法5個(gè)條款、城市房地產(chǎn)管理法的1個(gè)條款，保障試點(diǎn)重大改革必須于法有據(jù)。

2016年，中央改革辦把修改土地管理法作為國(guó)土資源部第一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，國(guó)土資源部也高度重視，按照立法與改革同步推進(jìn)、相向而行的原則，在試點(diǎn)過程中國(guó)土資源部穩(wěn)步推進(jìn)土地管理法的修訂，10月份形成了修訂案初稿，按照立法程序征求中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的意見，以及地方國(guó)土資源管理系統(tǒng)的意見，形成了送審稿。在12月，經(jīng)國(guó)土資源部第5次部務(wù)會(huì)議審議通過。按照正常立法程序，部務(wù)會(huì)審議通過就可以報(bào)到國(guó)務(wù)院法制辦，但是從2007年開始國(guó)務(wù)院法制辦作了改革，一些重大的立法項(xiàng)目，在部門起草階段就要先向社會(huì)公開征求意見。按照法制辦的要求，經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，今年5月23號(hào)國(guó)土資源部把土地管理法修正草案在國(guó)土資源部網(wǎng)站上公開征求全社會(huì)意見，時(shí)間是一個(gè)月。截至6月23日，共收到社會(huì)各界通過電子郵件正式提出修改意見262人次，提出修改意見840條。

征求意見結(jié)束之后，對(duì)社會(huì)各界提出的意見進(jìn)行了認(rèn)真的研究、吸收和采納，對(duì)修正草案又進(jìn)行了十八處修改。經(jīng)國(guó)土資源部部長(zhǎng)辦公會(huì)審議通過后，7月27日，國(guó)土資源部起草的土地管理法修正案送審稿已經(jīng)正式上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。

在整個(gè)土地管理法修改過程中，有幾個(gè)總體的考慮。一是要注重把黨的決策上升為法律?；仡櫷恋毓芾矸C布實(shí)施三十年來所經(jīng)歷修改的歷程可以看出，土地管理法的每一次修改都與黨中央的重大決策密不可分，1988年禁止土地買賣，黨中央通過修憲，刪去了土地不得買賣的規(guī)定，按照憲法和黨中央的決定，土地管理法作了修改。1998年的土地管理法修改是完全在中央11號(hào)文件的背景下進(jìn)行的，當(dāng)時(shí)核心內(nèi)容就是把黨的決策上升為法律，包括2004年的修改。所以這次修改過程中，國(guó)土資源部認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國(guó)理政新理念新思想新戰(zhàn)略，力求最大限度把十八屆三中全會(huì)決定和中辦發(fā)71號(hào)文件中一系列重大的改革措施吸收到法律草案中，體現(xiàn)改革決策和立法決策的結(jié)合。這是第一個(gè)考慮。

二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)的總基調(diào)。因?yàn)橥恋毓芾矸◤姆审w系上來說，它是一個(gè)自然資源法，但土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，所以土地管理法的地位已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了作為一個(gè)自然資源法律所發(fā)揮的重要的作用。所以土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，土地每一項(xiàng)改革都跟其他改革有很大的關(guān)系。另外，土地制度改革屬于認(rèn)識(shí)還不一致，但又必須推進(jìn)的改革，所以中央決定必須試點(diǎn)先行，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。在整個(gè)推進(jìn)過程中，要牢牢把握四條底線，這四條底線就是無論怎么改不能把集體土地所有制改垮了，無論怎么改不能把耕地改少了，無論怎么改不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，無論怎么改不能把農(nóng)民利益損害了，這是試點(diǎn)過程中四條底線。

在整個(gè)起草修正案過程中，立足中國(guó)當(dāng)前的基本國(guó)情和發(fā)展階段，統(tǒng)籌考慮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，盡量注意平衡好國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人合法權(quán)益之間的關(guān)系。所以在整個(gè)修法過程中把試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)作為修法的前提和基礎(chǔ)。對(duì)試點(diǎn)已經(jīng)證明成功的經(jīng)驗(yàn)，盡可能地吸收到法律草案中，對(duì)試點(diǎn)中感到條款是阻礙改革的，進(jìn)行了刪除，對(duì)在試點(diǎn)過程中，已經(jīng)初顯生機(jī)，但有待進(jìn)一步發(fā)展，作了原則性規(guī)定，主要是為未來法律制度的完善留下更加廣闊的空間。

三是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度不動(dòng)搖。保護(hù)耕地，確保國(guó)家糧食安全，始終是我國(guó)土地管理法律政策的核心?，F(xiàn)行土地管理法確定了以土地用途管制為核心的最嚴(yán)格的土地管理制度的框架體系，實(shí)施以來的實(shí)踐充分證明，這套制度總體上是有效可行的，符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，符合黨中央國(guó)務(wù)院國(guó)有土地管理的一系列重大決策。有沒有問題呢?有問題，問題突出的就是農(nóng)村土地管理制度不能適應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，包括征地制度、入市制度、宅基地制度。所以這次修改過程中，采取什么樣的方式來改這個(gè)法律，國(guó)土資源部與全國(guó)人大常委會(huì)、法工委、國(guó)務(wù)院法制辦等立法機(jī)關(guān)經(jīng)過多次的反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，最后確定了在維持現(xiàn)行土地管理法總體框架和章節(jié)結(jié)構(gòu)不變的背景下，通過修正案的方式對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行修改完善。修正案和修訂草案有什么區(qū)別?修正案在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)的時(shí)候只審改過的條款，不改的就條款就不再審，如果是修訂草案的法全部都要讓人大來審，所以這次采取了修正案方式。目前上報(bào)國(guó)務(wù)院審議的送審稿對(duì)現(xiàn)行土地管理法41個(gè)條文作了修正。

三、土地管理法修改的亮點(diǎn)

一是刪除了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙?，F(xiàn)行土地管理法除允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因?yàn)槠飘a(chǎn)兼并導(dǎo)致土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)之外，是禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的。為什么要作這樣的規(guī)定?主要是考慮到農(nóng)村和城市的功能是不一樣的，農(nóng)村的主要功能是生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，如果說允許農(nóng)村也大規(guī)模的搞建設(shè)，農(nóng)民都會(huì)把耕地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的效益永遠(yuǎn)比耕地高。如果農(nóng)村允許大規(guī)模搞建設(shè)，那么農(nóng)村就沒有人保護(hù)耕地，把所有的耕地變成建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)獲得收入。所以現(xiàn)行土地管理法只允許農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)村集體自己使用，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)。集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，要用地的話通過征收。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，這樣的規(guī)定使得農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不能同國(guó)有建設(shè)用地同等入市，同權(quán)同價(jià)。所以修訂草案在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，刪除了現(xiàn)行土地管理法第43條和63條的規(guī)定，增加規(guī)定國(guó)家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，集體土地所有權(quán)人可以采取出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股的方式由用地單位和個(gè)人使用。取得的這些經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)還可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，具體辦法授權(quán)國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。這是本次的最大的一個(gè)亮點(diǎn)。

二是對(duì)農(nóng)村土地征收制度進(jìn)行了多方面的完善。包括對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行了列舉式的界定，以兩保原則，就是保證被征地人原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保證的兩保原則，作為確立征地補(bǔ)償費(fèi)用的基本原則。取消了年產(chǎn)值倍數(shù)法與區(qū)片綜合地價(jià)作為計(jì)算土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的依據(jù)，在征地補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用中增加了對(duì)被征地農(nóng)民的住房補(bǔ)償和社會(huì)保障的費(fèi)用，完善了征地程序，把原來的批后公報(bào)改為批前公報(bào)，強(qiáng)化在整個(gè)征地過程中被征地農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，限制地方政府濫用征地權(quán)。

三是完善農(nóng)村宅基地制度，保障和落實(shí)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。草案明確，在城市規(guī)劃區(qū)人均土地少無法實(shí)現(xiàn)一戶一宅的地區(qū)，縣級(jí)人民政府要采取措施，保障農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。同時(shí)改革宅基地審批制度，下放宅基地審批權(quán)限，切實(shí)保障農(nóng)民依法取得宅基地的權(quán)利。同時(shí)對(duì)宅基地自愿有償退出作了原則性的規(guī)定。

四是把多年來土地管理改革的一些成熟的做法適當(dāng)吸收到法律草案中。這次把國(guó)家土地督查制度上升為法律規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地督查制度，國(guó)務(wù)院設(shè)立土地總督察，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市、人民政府和國(guó)務(wù)院確定的其他城市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。同時(shí)與不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度相銜接，明確國(guó)家對(duì)土地、房屋、陵墓等實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。

（本文根據(jù)作者8月17日在中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心主辦的第九十八期 “經(jīng)濟(jì)每月談”上的發(fā)言記錄整理，未經(jīng)作者審閱）