全國碳排放交易體系（“碳市場”）對浙江的影響

□陳帆

全國碳排放交易體系（“碳市場”）對浙江的影響

□陳帆

碳市場是浙江實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的必然路徑，是最有效資源配置的完美體現(xiàn)，是發(fā)展綠色金融與低碳經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。浙江理應(yīng)加強(qiáng)能力建設(shè)和碳市場專業(yè)人才培養(yǎng)，做好配額分配的準(zhǔn)備工作，編制相關(guān)管理細(xì)則

氣候變化是當(dāng)今人類社會面臨的共同挑戰(zhàn)。積極應(yīng)對氣候變化，加快推進(jìn)低碳發(fā)展，已成為國際社會的普遍共識。我國政府高度重視低碳發(fā)展與應(yīng)對氣候變化工作，“十三五”規(guī)劃綱要確定推動我國二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭取盡早達(dá)峰。我國是全球溫室氣體排放第一大國，總排放量占到全球總量近30%，預(yù)計(jì)未來溫室氣體排放還將持續(xù)增長，減排形勢非常嚴(yán)峻。隨著減排工作深入推進(jìn)，傳統(tǒng)以行政命令為主的減排方式逐漸顯示出其局限性，通過市場機(jī)制促進(jìn)節(jié)能降碳，平衡發(fā)展與減排之間的關(guān)系成為時(shí)勢所趨。2015年9月，習(xí)近平總書記在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中首次表示全國碳排放權(quán)交易市場(以下簡稱“碳市場”)將于2017年正式啟動。隨后，碳市場建設(shè)成為我國政府低碳工作的重中之重。

2013年以來，深圳、北京、上海、天津、廣東、湖北、重慶等7個(gè)碳市場試點(diǎn)省（市）相繼鳴鑼開市，拉開了我國碳交易從無到有的序幕。截至2016年底，七省市的試點(diǎn)碳市場累計(jì)成交量1.16億噸，累計(jì)成交額接近25億元。2016年，福建、江蘇也成為碳市場試點(diǎn)省份。試點(diǎn)地區(qū)市場交易日趨活躍，規(guī)模逐步擴(kuò)大。2016年10月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》（國發(fā)2016〔61〕號）明確我國將推動區(qū)域性碳排放交易體系向全國碳排放權(quán)交易市場順利過渡，2017年啟動全國碳排放權(quán)交易市場。到2020年力爭建成制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明的全國碳排放權(quán)交易市場，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展。

國家發(fā)展改革委出臺了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），是目前全國體系建設(shè)的主要依據(jù)。初始階段擬納入電力、鋼鐵、建材、航空、有色、石化、化工、造紙等八大行業(yè)；考慮以年排放量達(dá)到2.6萬噸二氧化碳或者年綜合能耗達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤作為納入門檻；僅納入二氧化碳一種氣體，并同時(shí)納入直接排放和間接排放。全國體系允許重點(diǎn)排放單位使用中國核證自愿減排量（簡稱“CCER”）抵消其部分排放，并確定使用比例上限、可使用的CCER項(xiàng)目類型、信用產(chǎn)生時(shí)間等方面的細(xì)則。針對不及時(shí)履約的單位將采取一定額度的罰款，并且納入信用管理體系。

《暫行辦法》還明確了國家發(fā)改委負(fù)責(zé)碳市場頂層設(shè)計(jì)，各省級發(fā)改委負(fù)責(zé)本省企業(yè)的具體管理工作(具體如表1所示)。各省級發(fā)改委需要建設(shè)相應(yīng)的制度體系，確保各項(xiàng)工作順利開展。

表1全國碳市場國家和地方分工

圖/金川

重要意義

碳市場是浙江實(shí)踐生態(tài)文明建設(shè)的必然路徑。當(dāng)前，中國作為負(fù)責(zé)任大國，提出2030年左右達(dá)到碳排放峰值。浙江作為東部發(fā)達(dá)省份，將面臨提前達(dá)峰及碳強(qiáng)度指標(biāo)進(jìn)一步下降、經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等多方面的挑戰(zhàn)。新常態(tài)下，穩(wěn)步推進(jìn)浙江重點(diǎn)排放單位參與國家碳排放權(quán)交易是響應(yīng)國家節(jié)能減碳要求、實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)的必由之路，是實(shí)現(xiàn)浙江可持續(xù)發(fā)展、達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏局面的必然選擇，是加快推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是走出轉(zhuǎn)型升級新路子、實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的有效途徑。

碳市場是最有效資源配置的完美體現(xiàn)。在溫室氣體減排政策工具的選擇上，我國一直是以行政色彩較為濃厚的“命令-控制”型政府管制工具為主，即通過制定排放標(biāo)準(zhǔn)、能源標(biāo)準(zhǔn)、排放許可等制度，采用“一刀切”的方式，對排放主體進(jìn)行直接管制。這樣也許短時(shí)間內(nèi)能使減排效果立竿見影，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，會給經(jīng)濟(jì)帶來一定的負(fù)面影響。而碳排放權(quán)作為一種具有稀缺性的資源，會在市場作用下，從邊際價(jià)值低的企業(yè)流向邊際價(jià)值高的企業(yè)。碳排放權(quán)交易，是基于市場的激勵型減排工具，是以發(fā)揮市場機(jī)制作用為核心，以激勵自愿減排、推進(jìn)低碳技術(shù)運(yùn)用為目的，通過制定交易規(guī)則、進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定、制定財(cái)稅政策等行政干預(yù)的方式實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的制度激勵。

碳市場是發(fā)展綠色金融與低碳經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)需求。在可持續(xù)發(fā)展的大背景下，碳交易的金融化是綠色金融發(fā)展的必然結(jié)果，同時(shí)也是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、拉動低碳融資的現(xiàn)實(shí)需求。碳交易市場以低碳發(fā)展為目的，通過市場價(jià)格機(jī)制作用，吸引更多的金融機(jī)構(gòu)與投資者參與到低碳領(lǐng)域中來，優(yōu)化資源配置，降低減排成本，落實(shí)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目，能為低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供源源不斷的支持。隨著碳金融市場配額與減排項(xiàng)目的交易機(jī)制逐漸優(yōu)化，碳期貨與期權(quán)衍生品的不斷創(chuàng)新與發(fā)展，碳交易的相關(guān)信息將得到及時(shí)準(zhǔn)確的反映，有利于為碳市場的各類參與主體提供決策支持，實(shí)現(xiàn)套期保值和分散風(fēng)險(xiǎn)的多樣化選擇，更能帶動節(jié)能低碳和循環(huán)產(chǎn)業(yè)的投資，促進(jìn)新興服務(wù)業(yè)發(fā)展。

浙江的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

浙江于2014年啟動市縣溫室氣體清單編制工作，在全國率先發(fā)布《浙江省市縣清單編制指南》，組織開展清單編制。全省11個(gè)設(shè)區(qū)市和90個(gè)縣（市、區(qū)）完成了2010-2014年度清單編制，實(shí)現(xiàn)市縣清單編制全覆蓋。依托溫室氣體清單數(shù)據(jù)，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)探索推進(jìn)清單數(shù)據(jù)研究，為支撐碳排放決策發(fā)揮了積極作用。經(jīng)過三年的實(shí)踐和摸索，浙江掌握了省市縣三級、五大領(lǐng)域、六大類溫室氣體的排放源、歷史排放情況及未來減碳潛力。理順了重點(diǎn)企業(yè)核算報(bào)送、第三方機(jī)構(gòu)核查復(fù)查、主管部門審定確認(rèn)工作流程，建立了省級有關(guān)部門相互聯(lián)動、各級發(fā)改上下銜接的工作機(jī)制，加大了碳交易工作財(cái)政專項(xiàng)資金支持力度，有效保障了碳交易基礎(chǔ)工作順利推進(jìn)。然而，溫室氣體排放清單編制與全國碳市場有相似的基礎(chǔ)性工作，但參與全國碳市場對浙江重點(diǎn)排放單位的碳資產(chǎn)管理和主管部門應(yīng)對氣候變化等工作提出了更高的要求。

作為非試點(diǎn)省市，浙江碳市場建設(shè)工作起步較晚。各試點(diǎn)?。ㄊ校┮言鷮?shí)開展大量試點(diǎn)基礎(chǔ)工作，第一批試點(diǎn)?。ㄊ校┮呀?jīng)運(yùn)行了4年左右，無論是交易所還是參與交易企業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，各自都已經(jīng)初步建立起各具特色的碳排放交易制度體系。比如深圳市推出了國內(nèi)首單碳債券、首個(gè)碳配額質(zhì)押業(yè)務(wù)和首筆跨境碳資產(chǎn)回購業(yè)務(wù)等，在國內(nèi)碳金融領(lǐng)域具有十分豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和影響力。福建省建立了福建林業(yè)碳匯交易模式。相較而言，浙江碳市場建設(shè)起步較晚，對試點(diǎn)省市和國際碳市場的運(yùn)行機(jī)制、交易范圍、交易方式還不夠了解，還沒有真正把握碳交易市場對促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級和節(jié)能減排的重大作用和大勢所趨。

第三方機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏。第三方機(jī)構(gòu)在碳交易市場上的作用十分明顯，第三方機(jī)構(gòu)包括碳核查機(jī)構(gòu)、碳咨詢機(jī)構(gòu)、碳資產(chǎn)管理公司、做市商、碳基金等。碳交易產(chǎn)品的開發(fā)、定價(jià)、運(yùn)作流程等方面與一般商品交易相比有許多不同，從事碳交易不僅要具備工業(yè)背景知識，還要熟悉國家政策法規(guī)、國際交易準(zhǔn)則，熟悉企業(yè)投資與風(fēng)險(xiǎn)管理，熟悉節(jié)能工程等，然而浙江現(xiàn)有從事相關(guān)交易的人才對其知識還很缺乏，試點(diǎn)省市都有在各自交易所從事碳交易相關(guān)技術(shù)人才儲備。而正由于浙江目前還沒擁有完整的碳交易市場體系，無法吸引大量專業(yè)人才。另外，碳交易市場發(fā)展面臨著許多經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，浙江都缺乏專業(yè)的技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的管理、規(guī)避和抵御。

省內(nèi)重點(diǎn)碳排放單位準(zhǔn)備不充分。電力行業(yè)作為八大行業(yè)之一，有望率先納入碳交易市場。國內(nèi)大型電力央企積極參與試點(diǎn)省市碳交易，組織相應(yīng)人員培訓(xùn)，研究歐洲成熟碳市場運(yùn)行機(jī)制，探索二氧化碳捕集利用和封存，在碳交易和碳資產(chǎn)管理上積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。省內(nèi)電力企業(yè)由于在試點(diǎn)省市沒有發(fā)電廠，在下一步參與國內(nèi)碳市場將處于被動地位。浙江雖然編制了省、市、縣溫室氣體排放清單，但清單是基于地區(qū)的排放，還未覆蓋到所有參與碳市場交易的企業(yè)，參與碳市場需要更精準(zhǔn)的企業(yè)原始數(shù)據(jù)。

下一步工作建議

加強(qiáng)能力建設(shè)和碳市場專業(yè)人才培養(yǎng)。為保障各相關(guān)方能夠按相關(guān)規(guī)定參與碳市場，需要針對不同的對象展開多層次、多主體的培訓(xùn)。針對地市級主管部門，需要開展碳市場政策的培訓(xùn)；針對第三方機(jī)構(gòu)，需要開展數(shù)據(jù)報(bào)送核查的培訓(xùn)；針對企業(yè)，需要進(jìn)行數(shù)據(jù)報(bào)送、配額分配、系統(tǒng)使用、交易平臺及規(guī)則等多方面的培訓(xùn)。浙江碳交易市場的發(fā)展離不開碳交易人才的參與，在專業(yè)人才的推動作用下，使得碳交易市場發(fā)揮其對企業(yè)的倒逼作用，迫使企業(yè)改善能耗方式，從而實(shí)現(xiàn)浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變升級的目標(biāo)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

做好配額分配的準(zhǔn)備工作。全國碳市場配額分配方法即將公布，各?。ㄊ校⒁凑諊野l(fā)改委規(guī)定的方法，結(jié)合本省企業(yè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分配，同時(shí)組建注冊登記系統(tǒng)維護(hù)管理團(tuán)隊(duì)，組織企業(yè)進(jìn)行登記系統(tǒng)開戶，將配額發(fā)放到企業(yè)賬戶上。省級政府需要開展的工作包括：數(shù)據(jù)的校核與配額試算；省級配額分配結(jié)果的摸底、分析與評估；形成省里對國家的反饋意見；形成浙江省的配額分配工作方案；組織省里開展企業(yè)的動員培訓(xùn)會，做好配額分配工作的解釋和溝通；提出預(yù)案，幫助應(yīng)對省內(nèi)企業(yè)可能提出的各種意見，最大限度爭取企業(yè)的支持等；協(xié)助完成企業(yè)開戶和配額預(yù)分配。

編制相關(guān)管理細(xì)則。碳排放權(quán)交易需要多部門、多層級的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，相關(guān)的規(guī)定、流程等內(nèi)容需要用政府文件的方式予以固定，使得各市場參與方能夠按照規(guī)則參與市場。省級層面需要編制的具體文件包括《浙江省碳排放權(quán)交易管理辦法》《浙江省碳排放配額分配實(shí)施細(xì)則》《浙江省重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告核查管理辦法》等。同時(shí)，為保證數(shù)據(jù)完整性和準(zhǔn)確性，浙江需要完善本省數(shù)據(jù)報(bào)送核查體系，并組織企業(yè)及第三方核查機(jī)構(gòu)完成相關(guān)工作。

全國碳市場啟動在即。有效對接全國統(tǒng)一碳市場建設(shè)，用市場化手段，推進(jìn)節(jié)能減碳，加快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的低碳化發(fā)展是浙江面臨的重大戰(zhàn)略任務(wù)。我們要堅(jiān)定不移地以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)為核心，逐步建立浙江碳排放交易機(jī)制，打好轉(zhuǎn)型升級組合拳，為建設(shè)“兩富”浙江、“兩美”浙江，推動浙江繼續(xù)“干在實(shí)處永無止境，走在前列要謀新篇”提供堅(jiān)實(shí)保障。

作者單位：浙江省發(fā)展和改革委員會（能源局），目前掛職國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司戰(zhàn)略研究和規(guī)劃處