集體土地試建租賃住房

謝九

近期火熱的住房租賃市場又放大招，農(nóng)村集體土地將可以用來建設(shè)租賃住房。此舉無論對于發(fā)展住房租賃市場，還是拓展農(nóng)村的集體土地用途，都將帶來不小的影響。

8月28日，國土資源部和住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，確定第一批在北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都這13個城市開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點。

最近一段時間，住房租賃市場逐漸升溫，成為我國房地產(chǎn)調(diào)控重要的長效機制。過去十幾年來，我國一線城市的房價持續(xù)上漲，土地供應(yīng)不足是推升房價的重要因素，大力發(fā)展住房租賃雖然可以緩解住房市場的供需矛盾，但是從土地供應(yīng)的角度來看，尤其是土地稀缺的一線城市，如果大量土地被用來建設(shè)“只租不售”的租賃住房，可能會擠占普通商品房的土地供應(yīng)，反而會加劇房價上漲的壓力。此次國土部和住建部宣布放開農(nóng)村的集體建設(shè)用地，可以在很大程度上規(guī)避和普通商品房搶占土地資源的矛盾。

我國的土地分為國有和集體所有兩種，城市土地為國有，農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村土地又主要分為農(nóng)用地和集體建設(shè)用地兩大類，前者主要是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，后者主要包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和公共設(shè)施等。此次兩部委宣布放開的是農(nóng)村的集體建設(shè)用地而非農(nóng)用耕地，這也意味著，農(nóng)村集體土地在放開的同時，18億畝耕地的紅線并未松動。

農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房的模式將會如何操作，從北京過去幾年的試點可以窺見一二，此次兩部委宣布在13個城市試點，也是建立在北京和上海試點的基礎(chǔ)之上，因此，北京的模式可能會在很大程度上成為復(fù)制的樣本。

2011年以來，北京市先后在朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、海淀區(qū)唐家?guī)X、溫泉鎮(zhèn)351、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)等5個集體土地地塊開展租賃住房項目試點，一共建設(shè)租賃住房1.28萬套。今年5月份，唐家?guī)X集體建設(shè)用地的首批927套租賃住房正式建成，開展現(xiàn)場選房、簽約入住。這批租賃住房的操作模式是，由海淀區(qū)住房保障事務(wù)中心按照市場價格向農(nóng)民整體躉租，租期10年，統(tǒng)一進行出租、運營和管理，然后面向保障房家庭以公租房價格出租，差價由政府補貼。

除了唐家?guī)X項目之外，朝陽區(qū)平房鄉(xiāng)、溫泉鎮(zhèn)351、昌平區(qū)北七家鎮(zhèn)等其他幾個在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的租賃住房也會陸續(xù)投入使用，這些項目主要分布在產(chǎn)業(yè)園區(qū)附近，承租對象除了城鎮(zhèn)中低收入家庭之外，還會面向周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)的職工，以及外來務(wù)工人員。按照北京市的計劃，今后5年，北京將建設(shè)租賃住房50萬套，主要通過集體建設(shè)用地安排。以北京市的這種模式來看，對于解決中低收入群體的租房需求還是具有很強的現(xiàn)實意義。

但是由于農(nóng)村集體土地所在地塊大部分處在相對偏遠的區(qū)域，對于在市區(qū)就業(yè)的人群可能難以惠及。和普通的商品房相比，這類集體租賃住房在教育、醫(yī)療、交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面的便利程度可能也會有所不足，從悲觀的角度來看，如果建成之后出租率不高，可能會對政府財政形成長期黑洞，假如政府在首期租約到期后沒有續(xù)約，閑置的房屋將會給農(nóng)民帶來巨大損失。

從農(nóng)民的角度來看，是否要參與集體土地建設(shè)租賃房，首先要考慮的是投資回報的問題，由于房屋只租不售，農(nóng)民的收益將完全來自于租金，而目前國內(nèi)住房市場的租金回報率普遍不高，如果僅以普通商品房來看，完全依靠租金來回收成本并不現(xiàn)實。不過，和普通商品房不同的是，農(nóng)民集體土地建設(shè)的房屋沒有土地成本，這將節(jié)省出一大塊開支，使得農(nóng)民建房出租相對有利可圖。

除了要考慮租金回報之外，農(nóng)民建房出租的另外一大挑戰(zhàn)在于資金。農(nóng)民集體土地建房的模式和開發(fā)商建房具有極大的不同，前期的開發(fā)建設(shè)主要由村集體承擔，所需資金對于農(nóng)民而言將是天文數(shù)字，加之住房只租不售，無法像普通開發(fā)商那樣正常融資，而后期所得收益主要是租金，回收成本的周期也比較漫長，所以，以農(nóng)村集體組織來承建大規(guī)模的租賃住房，如何獲得金融資本扶持也將是一大關(guān)鍵。按照兩部委發(fā)布的試點方案：“村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織可以自行開發(fā)運營，也可以通過聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房?！比绻貓舐士捎^，預(yù)計社會資本也會參與其中。

農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃住房，面臨的另外一大風險在于小產(chǎn)權(quán)房卷土重來，農(nóng)民將房屋建成之后，以幾十年長租的形式出租給客戶，一定程度上其實相當于小產(chǎn)權(quán)房上市交易，而且可能還是披著合法的外衣。兩部委的試點方案對此也有所約束：“集體租賃住房出租，應(yīng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和租賃合同約定，不得以租代售。承租的集體租賃住房，不得轉(zhuǎn)租?！辈贿^，隨著未來此類租賃住房規(guī)模越來越大，估計也很難全部納入監(jiān)控之內(nèi)。

雖然農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房面臨著一些潛在的風險，但如果設(shè)計合理，還是可以最大限度地規(guī)避風險，這也是首批選擇13個城市進行試點的意義所在。在總結(jié)了試點期間的經(jīng)驗教訓(xùn)之后，如果沒有太大的問題，預(yù)計將會在更大范圍內(nèi)推廣。按照試點方案所披露：通過改革試點，形成一批可復(fù)制、可推廣的改革成果。2020年年底前，省級國土資源主管部門和住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門總結(jié)試點工作，總結(jié)報告報國土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

農(nóng)村集體土地建設(shè)租賃房，除了解決住房市場的供需矛盾之外，對于探索農(nóng)村集體土地的使用也是有益的嘗試。過去很多年來，我國關(guān)于農(nóng)村土地改革的呼聲一直很高，比如學(xué)界很多人士呼吁打破城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)村集體土地與國有土地平等進入非農(nóng)用地市場，進而收縮政府征地范圍等，但是考慮到土地改革牽一發(fā)動全身的敏感性，最近幾年土地改革的實際進展并不大，此次通過住房租賃嘗試土地改革破冰，或許也能為未來更大力度的農(nóng)村土地改革積累更多的經(jīng)驗。

最近幾年來，我國大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鼓勵農(nóng)民進城，但是農(nóng)民進城之后需要巨大的社會保障成本，成為新型城鎮(zhèn)化推進的一大障礙。對于農(nóng)民而言，尤其是一些城郊接合部的農(nóng)民，宅基地和房屋是最大的潛在財富，但是由于農(nóng)村集體建設(shè)用地無法自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的潛在財富并沒有變現(xiàn)的途徑。此次集體建設(shè)用地可以用于建設(shè)出租房，雖然土地所有權(quán)并未發(fā)生流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)民可以通過出租的形式來獲得回報，相當于在不觸動現(xiàn)有土地二元模式下所做的一次小型土改。從短期來看，這種嘗試可以為農(nóng)民帶來更多的收入，農(nóng)民進城之后，留在農(nóng)村的土地資產(chǎn)可以重新盤活，為農(nóng)民在城市的生活提供持續(xù)的現(xiàn)金流支持，提升農(nóng)民在城市的生存能力，繼而推進城鎮(zhèn)化更快發(fā)展。