稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存問題的研究

高文雄+張浩

摘要：隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和不斷進(jìn)步，以及互聯(lián)網(wǎng)地稅局的逐步實現(xiàn)，稅務(wù)檔案信息化建設(shè)已成為發(fā)展的必然趨勢。本文就稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存工作的相關(guān)問題進(jìn)行分析，并提出完善制度、統(tǒng)籌規(guī)劃、控制權(quán)限等建議。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存

稅務(wù)檔案數(shù)字化副本通常是指具有參考和利用價值并作為檔案保存的電子文件，以及實體檔案經(jīng)數(shù)字化處理后形成的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的歷史記錄。稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的長期保存則是指為長期維護(hù)信息的正確性和可理解性而產(chǎn)生的一系列保管行為。近年來，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，以及互聯(lián)網(wǎng)地稅局的逐步實現(xiàn)，稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的數(shù)量與日俱增，對于數(shù)量如此巨大的檔案資料如何真實、完整、安全和高效的長期保存，相關(guān)問題應(yīng)引起檔案工作者的高度重視。

一、稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的特點

（一）稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的數(shù)量巨大

北京市征管戶數(shù)量遞增，使得稅務(wù)檔案數(shù)量的增長速度異常迅速，稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的數(shù)量也隨之增加。2012年，北京市征管戶數(shù)1128952戶，當(dāng)年新增戶數(shù)121277戶，而2016年北京市征管戶數(shù)1640657戶，當(dāng)年新增戶數(shù)236581戶，近5年管戶年平均遞增13.4%。每一個征管戶每天都有可能產(chǎn)生新的涉稅檔案，稅務(wù)檔案數(shù)量的增長速度異常迅速。截至2016年12月31日，北京市地稅系統(tǒng)共掃描歸檔3454.25萬條信息。其中，朝陽區(qū)地稅局已掃描歸檔416.88萬條信息；東城區(qū)地稅局已掃描歸檔126.24萬條信息，海淀區(qū)地稅局已掃描歸檔491.95萬條信息；西城區(qū)地稅局已掃描歸檔12169條信息。在這樣的情況下，數(shù)量巨大的稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存，已經(jīng)成為擺在檔案工作者面前的重要問題。

（二）稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存期限較長

根據(jù)反映內(nèi)容的不同，稅務(wù)檔案主要分為登記類、申報類、繳款書類、稅費管理類、檢查類、其他類和發(fā)票類等七大類。保管期限分為永久、十五年、五年三種。其中保管期限十五年以上的稅務(wù)檔案由市局統(tǒng)一保存。此外，為確保稅務(wù)資料的證據(jù)價值和使用的便利性，大多數(shù)稅收業(yè)務(wù)流程采用雙軌運行管理，也就是電子文件歸檔的同時也歸檔相同的紙質(zhì)文件，從而形成兩種介質(zhì)、兩套同一內(nèi)容的檔案，在稅務(wù)資料生成、運轉(zhuǎn)過程中紙質(zhì)資料和電子文件兩者共存、相互交叉。檔案數(shù)字化副本作為原始檔案影像電子文件，根據(jù)雙軌制檔案管理要求，保存期限應(yīng)當(dāng)至少不短于紙質(zhì)檔案的保存期限。相對其他門類檔案而言，稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的保存期限較長，為永久保存。

（三）稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的安全性要求較高

為了進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)檔案管理工作，提高工作效率，適應(yīng)稅收和檔案工作的整體發(fā)展趨勢，全面提升稅務(wù)檔案管理工作水平，北京市地方稅務(wù)局檔案處開發(fā)建設(shè)了“稅務(wù)檔案管理系統(tǒng)”，并在2014年12月正式投入使用，新的檔案管理系統(tǒng)在北京市地稅系統(tǒng)內(nèi)的廣泛應(yīng)用，快速推進(jìn)檔案無紙化的進(jìn)程同時，一定程度上也解決了稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的問題。盡管如此，涉稅業(yè)務(wù)中存在大量敏感信息以及需要保密的涉稅信息，加上電子信息易于復(fù)制、傳播與共享的特性，客觀上存在被復(fù)制竊取、篡改破壞等安全隱患，因此對于稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的長期保存更需要采用安全防護(hù)技術(shù)，充分滿足敏感信息和保密信息保管、利用的需要，消除可能存在的檔案信息安全隱患，加強檔案信息的安全防護(hù)。

二、稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存存在的問題

（一）系統(tǒng)性管理制度相對缺乏，對稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存整體建設(shè)形成挑戰(zhàn)

數(shù)字化檔案的長期保存工作是一項系統(tǒng)而龐大的工程，目前，國家層面的有關(guān)政策、法規(guī)法律還不是很健全，標(biāo)準(zhǔn)過于宏觀，且操作性不強。雖然中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加強信息安全保障工作的建議》《電子文件管理暫行辦法》，國家檔案局發(fā)布了《全國檔案信息化建設(shè)實施綱要》《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》《數(shù)字檔案信息輸出到縮微膠片上的規(guī)定》等法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但是這些法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中并沒有對數(shù)字化檔案長期保存的相關(guān)方案與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。同時，基于電子文件自身的特點，還需要對其生成、傳遞、保存、利用等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，然而目前有關(guān)方面的專門法規(guī)尚未制定。

（二）系統(tǒng)軟件和存儲介質(zhì)，對稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的可理解性形成挑戰(zhàn)

數(shù)字化副本檔案存儲的穩(wěn)定性，面臨著雙重考驗：一是系統(tǒng)軟件讀取的穩(wěn)定性，二是存儲介質(zhì)的穩(wěn)定性。從系統(tǒng)軟件讀取的穩(wěn)定性來看，計算機應(yīng)用的系統(tǒng)軟件更新頻繁，導(dǎo)致即使是相同的軟件制造商生產(chǎn)的同一個產(chǎn)品，也會有不同的版本，而這些不同版本的相同軟件卻并不能直接兼容，進(jìn)而使得老版本對新版本的信息不識別。從存儲介質(zhì)的穩(wěn)定性來看，目前的存儲方式主要有硬盤存儲和光盤存儲。硬盤存儲存在機械故障問題，而光盤介質(zhì)更迭頻繁，存儲壽命稍短。硬盤機械性故障主要是由于硬盤的機械零件或電子元器件出現(xiàn)物理性損壞而引起的。雖然機械性故障出現(xiàn)的幾率并不大，但是由于硬盤數(shù)據(jù)存儲量巨大，一旦出現(xiàn)未預(yù)見問題將會給系統(tǒng)數(shù)據(jù)存儲帶來災(zāi)難性的后果。而光盤存儲的主要材質(zhì)是磁介質(zhì)材料和光盤材料，這兩種材料更新?lián)Q代的時間都在不斷縮減。另外，光盤的使用壽命在較好的保存條件下，一般上來說其最長時限是30年，相對紙質(zhì)載體以及一些需要永久保存的檔案資料，其保存壽命明顯偏短。

（三）電子信息容易被復(fù)制修改，對稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的真實性形成挑戰(zhàn)

稅務(wù)檔案數(shù)字化副本是以數(shù)據(jù)資料的方式存在的，其特性使得這些電子信息很容易被復(fù)制和被修改，加上它在形成、整理、統(tǒng)計與保存等過程中的功能實現(xiàn)都需要依托計算機系統(tǒng)，一定程度上也使得稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存的真實性受到了極大挑戰(zhàn)。具體而言，雖然《中華人民共和國電子簽名法》明確了數(shù)據(jù)電文、電子簽名及其認(rèn)證服務(wù)的法律地位，即一份真實的電子文件“蓋上”合規(guī)的電子簽名就可作為法律證據(jù)使用，但是電子證據(jù)在社會各界依然存在證據(jù)資格受質(zhì)疑、證明力有爭議等問題。目前，北京地稅系統(tǒng)實施的涉稅事項無紙化辦理方案，大多已經(jīng)使用了數(shù)字證書、電子簽名及電子印章技術(shù)，在一定程度上保證了辦稅無紙化過程中產(chǎn)生的關(guān)鍵電子文件的真實性、完整性等憑證性要求。盡管如此，一份電子文件只有滿足了其背景信息完整、內(nèi)容固化、形態(tài)固定和具有檔案聯(lián)系性等特點，才可以被認(rèn)定是真實的，而這就需要進(jìn)一步制定系統(tǒng)中電子文件管理元數(shù)據(jù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并基于系統(tǒng)智能化實施，以保障電子文件的憑證性。endprint

三、對稅務(wù)檔案數(shù)字化副本保存的建議

（一）從頂層制度設(shè)計上完善稅務(wù)檔案數(shù)字化副本保存工作

建議國家層面設(shè)計關(guān)于檔案數(shù)字化副本長期保存的整體框架，其框架主要包括：組織機構(gòu)與人員配置、財政保障、業(yè)務(wù)連續(xù)性計劃、風(fēng)險管理控制、質(zhì)量管理、用戶與利用管理、接收的數(shù)字對象、移交過程管理、長期存儲管理的常規(guī)檢測、災(zāi)難恢復(fù)、長期保存規(guī)劃、技術(shù)監(jiān)控機制、存取利用管理、標(biāo)準(zhǔn)政策的制定等方面。與此同時，還需要從以下方面加以重視：（1）制定可行的、合理的、透明的長期保存規(guī)劃策略。如三年或者五年規(guī)劃、年度接收計劃等，確保業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。（2）建立健全安全管理制度。安全制度應(yīng)涵蓋如何對數(shù)據(jù)外泄、電力中斷、載體損壞、自然災(zāi)害、非法訪問、計算機病毒、黑客攻擊、系統(tǒng)超負(fù)荷、假冒身份、權(quán)限擴散、數(shù)據(jù)篡改、操作失誤等情況，明確應(yīng)當(dāng)采取的技術(shù)措施和安全手段。（3）擁有技術(shù)監(jiān)控機制。采取技術(shù)跟蹤和監(jiān)控措施，對館藏的主流保存格式進(jìn)行監(jiān)控，防止由于編碼標(biāo)準(zhǔn)、識讀軟件等要素的升級更新而出現(xiàn)格式問題。同時，對可能發(fā)生的格式過時、介質(zhì)老化等問題發(fā)出報警，以確保保存信息的長期理解與利用。（4）具備災(zāi)難恢復(fù)功能。任何單一的保存形式都不是安全可靠的，因此需要通過各種技術(shù)形式保存數(shù)據(jù)信息，確保其在災(zāi)難發(fā)生后數(shù)據(jù)信息可以完整重現(xiàn)。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃，保障稅務(wù)檔案數(shù)字化副本信息的可理解性

一是選擇可以支持多個操作系統(tǒng)的應(yīng)用軟件，二是盡量選擇較大的軟件制造商推出的產(chǎn)品，這類產(chǎn)品一般應(yīng)用性較廣，兼容性較強。同時，不能使用測試版本軟件和已經(jīng)推出較長時間面臨淘汰的軟件，這樣才能最大限度地延長軟件的使用時間。另外，我們還要對軟件的升級版本定期關(guān)注，對于不同的更新版本采取不同的更新策略，只有對新版本的廣泛使用性和安全穩(wěn)定性都非常信任時，才能在已備份好的數(shù)據(jù)上對軟件進(jìn)行更新?lián)Q代，以確保保存稅務(wù)檔案數(shù)字化副本信息的長久可理解性。

（三）控制權(quán)限，確保稅務(wù)檔案數(shù)字化副本長期保存信息的真實性

稅務(wù)檔案數(shù)字化副本信息存儲在數(shù)據(jù)庫中，既要做到信息訪問的靈活使用，又要做到信息訪問的控制和監(jiān)管。要防止非法用戶的入侵以及合法用戶使用非權(quán)限內(nèi)的操作，要確保信息不被非法使用、篡改、刪除，以及不被非法竊取，要做到痕跡化管理，對于合法用戶的操作要做到計算機系統(tǒng)后臺自動記錄，記錄出用戶的具體操作信息，并在系統(tǒng)內(nèi)制作臺賬。比如，對于檔案信息的查詢，要依權(quán)限操作；對于檔案信息的打印應(yīng)依申請，申請合格方可打??；最后將所有操作逐一登記在冊。2016年，我國自主研發(fā)的版式文檔格式國家標(biāo)準(zhǔn)OFD正式發(fā)布，使我國在電子公文、電子發(fā)票、電子證照等領(lǐng)域應(yīng)用有據(jù)可循，OFD標(biāo)準(zhǔn)自2011年形成草案稿后，歷經(jīng)5年時間，已在多個行業(yè)進(jìn)行了成功的實踐和應(yīng)用，獲得市場和用戶的廣泛認(rèn)可。對此，筆者建議可以嘗試將其在稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的長期保存中，特別是在實現(xiàn)電子檔案文件的全生命周期的憑證性保障方面得到應(yīng)用，這樣即使未來稅務(wù)檔案數(shù)字化副本的數(shù)量在不斷增加，也為其長期保存提供思路。endprint