日本政府預(yù)算公開制度的經(jīng)驗與啟示

●楊 華

日本政府預(yù)算公開制度的經(jīng)驗與啟示

●楊 華

早在20世紀80年代初，日本就將 “信息公開”、“提高透明度”等作為推進行政改革、實現(xiàn)民主行政的主要手段。2010年以來，日本進一步強化了對政府預(yù)算信息的公開力度。本文從政府預(yù)算公開的發(fā)展歷程、法律依據(jù)及目標定位，預(yù)決算公開的范圍與內(nèi)容，預(yù)算公開的責任機構(gòu)及公開方式、途徑與對話機制，預(yù)算信息公開的分類幾個方面就日本政府預(yù)算信息公開制度做了總括性介紹。同時，結(jié)合日本相關(guān)經(jīng)驗和做法，就今后完善我國預(yù)算公開制度提出幾點看法。

預(yù)算信息公開 責任機構(gòu)對話機制

一、日本政府預(yù)算信息公開制度概況

（一）預(yù)算公開的發(fā)展歷程

20世紀80年代初期，日本推進了行政體制改革，提出“行政信息的公開是提高對政府信賴的手段”。此后，日本政府將“信息公開”、“提高透明度”作為行政改革、提高行政效率的主要內(nèi)容。1994年10月1日起實施的 《行政手續(xù)法》則將“透明度”明確定義為：在行政決策方面，其決策內(nèi)容及過程應(yīng)向國民公開，獲得國民的理解。

20世紀90年代后期，日本的財政赤字迅速擴大。財政結(jié)構(gòu)性改革成為日本行政改革的重點。借鑒英國、美國、新西蘭等國1980年代后期以來新公共管理運動的改革經(jīng)驗，以及重建財政過程中的具體舉措，日本開始推進財政結(jié)構(gòu)性改革，并著力提升預(yù)算、財政信息的透明度。2001年在對中央省廳改革中，大藏省改名為財務(wù)省，并在內(nèi)閣府內(nèi)設(shè)置了“經(jīng)濟財政咨詢會議”。這一改革使得預(yù)算編制由過去的財務(wù)省主導(dǎo)轉(zhuǎn)向內(nèi)閣主導(dǎo)。2003年，經(jīng)濟財政咨詢會議①發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟財政運營與結(jié)構(gòu)改革的基本方針2003》提出：在推進財政結(jié)構(gòu)改革方面，改善預(yù)算質(zhì)量、提高預(yù)算透明度至關(guān)重要。為此，需要對財政政策目標的設(shè)定、稅收使用達到怎樣的效果等進行嚴格的事后評價，預(yù)算編制過程中負有向國民說明的責任。為此，提出了推進預(yù)算編制過程改革，構(gòu)建并確立“宣言——執(zhí)行——評價”的新的預(yù)算編制過程。所謂“宣言”階段是指將政策目標以國民容易了解的形式明確公布；“執(zhí)行”階段是指為了實現(xiàn)政策目標，應(yīng)有效利用預(yù)算、彈性執(zhí)行；“評價”階段是指應(yīng)就目標達成情況做嚴格評價。為了實現(xiàn)政策目標并提高預(yù)算執(zhí)行的效率，預(yù)算執(zhí)行及其事后評價應(yīng)反映在今后的預(yù)算編制中。具體措施包括：探索有關(guān)事前、事后評價的科學方法，各省廳應(yīng)進一步強化使用ABC（行動標準原價計算）等成本管理方法。在提高透明度方面，應(yīng)推動公共會計制度改革，引入適用于民間企業(yè)的權(quán)責發(fā)生制會計制度。

為強化預(yù)決算執(zhí)行信息的公開，2010年以來，日本政府開始出臺專門文件加以規(guī)范。內(nèi)閣官房（相當于國務(wù)院辦公廳）發(fā)布了《關(guān)于充實預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》，要求政府各行政機關(guān)在預(yù)算編制和執(zhí)行時，應(yīng)站在納稅人的角度，保證預(yù)算編制的透明性和效率，強化有關(guān)預(yù)算執(zhí)行的信息公開，保證兩個重點，便于國民監(jiān)督可能存在的浪費，從而最終改善政府行政管理。2013年6月28日內(nèi)閣決議案 《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》，專門針對政府部門提高預(yù)算透明度、加大信息公開力度等做出了詳細規(guī)定和要求。

（二）預(yù)算公開的法律依據(jù)及目標定位

在日本，除《財政法》、《地方交付稅法》等財政法規(guī)中就預(yù)決算信息公開做出規(guī)定外，作為政務(wù)信息的重要構(gòu)成、組成部分，財政、預(yù)算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規(guī)的約束和規(guī)范。

1、法律依據(jù)。其一，財政相關(guān)法規(guī)。如《財政法》第46條規(guī)定：內(nèi)閣在預(yù)算成立后應(yīng)立即將預(yù)算、上上年度收支決算及公債、借款、國有資產(chǎn)現(xiàn)存總額及其他財政相關(guān)的一般事項，使用印刷、講演或其他適當方法向國民報告。此外，內(nèi)閣在每個季度都須向國會及國民報告預(yù)算使用狀況、國庫及其他財政狀況?！兜胤浇桓抖惙ā返?條規(guī)定：每年度，內(nèi)閣必須整理記載反映下一年度地方財政收支總額預(yù)計額的相關(guān)資料，提交國會并向一般大眾公開。其中，地方財政收入總額預(yù)計額應(yīng)包括以下細目內(nèi)容：①各稅目的課稅標準金額、稅率、調(diào)查確定預(yù)計額及征收預(yù)計額；②使用收費及程序費；③發(fā)債額；④國庫支出金（類似我國的專項轉(zhuǎn)移支付—作者注）；⑤雜項收入。地方財政支出總額預(yù)計額應(yīng)包括以下細目內(nèi)容：①各項支出的總額及對上年度的增加額；②國庫支出金配套經(jīng)費總額；③地方債利息及本金償還金額。

其二，信息公開相關(guān)法規(guī)。財政信息作為政務(wù)信息的重要組成部分，財政、預(yù)算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規(guī)的約束和規(guī)范。2001年4月1日起實行的《關(guān)于行政機關(guān)持有信息公開的法律》（簡稱《信息公開法》）規(guī)定：無論何人（包括非日本國籍在日本居住者及國外人士），都可向財務(wù)省申請公開行政文件和信息。申請人按照一定行政程序提出所申請公開的行政信息和文件，在不違反非公開信息規(guī)定的前提下，各部門原則上必須提供。財務(wù)省應(yīng)盡力完成各種行政活動的說明責任，努力推進公正、民主的政府行政。財務(wù)省除設(shè)立申請公開權(quán)制度之外，應(yīng)通過文件閱覽窗口或電子政府窗口向申請人提供更為便捷的閱覽信息平臺。

2002年10月1日起實行的 《獨立行政法人持有信息公開的法律》規(guī)定：任何人（包括非日本國籍在日本居住者及國外人士），都可向獨立行政法人等申請公開其所保有的法人文書。除法律規(guī)定的“不公開文書”外，對于申請人提出的信息公開申請，獨立行政法人等都需提供相應(yīng)的法人文書。這里的法人文書是指：獨立行政法人等的工作人員職務(wù)上編制或獲得的文書、圖片或電子記錄等，而且是作為組織使用和保有的信息、資料等。但不包括：官方公報、白皮書、報紙、雜志、書籍等其他針對不特定多數(shù)人以銷售為目的的發(fā)行物；根據(jù)《公文書等管理法》而保存的特定歷史公文書等；在根據(jù)行政法令設(shè)定的博物館或其他設(shè)施中保管的特定歷史或文化資料，或者具有學術(shù)研究價值的資料等。

其三，預(yù)算信息公開的專門法規(guī)。為強化預(yù)決算執(zhí)行信息的公開，2010年內(nèi)閣官房國家戰(zhàn)略室發(fā)布了 《關(guān)于充實預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》。該方針提出在信息公開時，必須保證兩個重點：一是不能為公開而公開，要保證公開對財政支出透明化和效率提高有益的信息，并采取國民便于檢索的形式公開；二是中央政府各行政機構(gòu)在消除重復(fù)信息的前提下，應(yīng)盡可能提高公開信息閱覽和檢索的方便。各省廳應(yīng)以該指南為最低標準執(zhí)行，致力于財政信息的公開。該指南要求在總務(wù)省的指導(dǎo)下，中央政府部門構(gòu)建統(tǒng)一的政府綜合電子窗口e-Gov和政府統(tǒng)計信息公開窗口e-Stat，以強化政府公開信息查閱的路徑。

2013年6月28日內(nèi)閣決議案 《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》規(guī)定：政府各省廳應(yīng)統(tǒng)一就預(yù)算執(zhí)行等信息公布，使外部查證和積極利用相關(guān)信息成為可能。在提高預(yù)算執(zhí)行等效率的同時，提高對行政的信賴。該決議案就預(yù)算概要、預(yù)算執(zhí)行等信息的公布、公布方式等做出了規(guī)定。該決議案規(guī)定：中央預(yù)算經(jīng)國會決議通過后，財務(wù)省應(yīng)公布預(yù)算概要。各省廳應(yīng)公布各自的預(yù)算概要。預(yù)算執(zhí)行等信息，應(yīng)從公共事業(yè)事項（包括直接管轄事業(yè)、補充事業(yè)、公共事業(yè)和其他事業(yè)）、補助金事項、委托調(diào)查費事項、其他項目事項等幾個方面加以公布。如，關(guān)于公共事業(yè)事項中的直接管轄事業(yè)②，要求各省廳在年度預(yù)算概算決定后或?qū)嵤┯媱澋玫秸J可后，應(yīng)及時就該年度準備實施的直接管轄事項、補充事業(yè)項目③公布。包括：實施都道府縣名、事業(yè)名、全部事業(yè)費、費用收益比等④。對于連續(xù)事業(yè)項目（跨年度），如內(nèi)容發(fā)生變更，應(yīng)公布變更內(nèi)容及變更事由；補助金事項，各省廳在決定交付補助金時，每季度末45天內(nèi)發(fā)布一次相關(guān)信息。包括：事業(yè)名、補助金等的交付單位名、決定交付金額、支出的原預(yù)算劃分、支出的原項目名稱、有關(guān)補助金等交付決定的支出負擔行為或決定日期等。關(guān)于公布方法、公布視線等，該決議案要求：各省廳除了在網(wǎng)站上公布外，應(yīng)設(shè)計一元化的端口。如果地方分支機構(gòu)（部局）網(wǎng)站等公布時，應(yīng)與端口相連接。數(shù)據(jù)等資料，應(yīng)盡可能不用PDF形式，而使用Excel等可以編輯的形式公布；總務(wù)省在其電子政府綜合窗口（e-Gov），財務(wù)省在其網(wǎng)站，應(yīng)發(fā)布并鏈接各省廳公布的上述相關(guān)信息。各省廳公布的事項，應(yīng)登載至少5年 （從公布之日第二天算起）。

其四，地方政府相關(guān)法規(guī)?？傮w來看，在信息公開方面，日本地方政府較中央先行。這與日本地方分權(quán)化改革的推進有著必然的聯(lián)系。日本國家層面的《信息公開法》制定于1992年。而早在1982年山形縣的金山町、1983年神奈川縣和埼玉縣就出臺了關(guān)于信息公開程序的條例。此后，各地紛紛出臺相關(guān)規(guī)定。目前，全國47個都道府縣、幾乎所有的市町村、特別區(qū)、廣域聯(lián)合區(qū)域、一部分事務(wù)組合都出臺了相應(yīng)的條例或規(guī)定，就信息公開執(zhí)行機構(gòu)、議會、公安委員會、警察本部等的信息公開程序做出了規(guī)定。從內(nèi)容上來看，各地的《信息公開條例》等的內(nèi)容及構(gòu)成與《信息公開法》基本一致。當然，也有不乏類似逗子市專門出臺 “信息公開審查委員制度”的超前規(guī)定。關(guān)于預(yù)算信息公開，大部分地方政府依據(jù)《關(guān)于充實預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》執(zhí)行。部分地方政府另在其財政相關(guān)法規(guī)中就預(yù)算信息公開做出相應(yīng)規(guī)定。如，《大阪府財政運營基本條例》（大阪府條例第136號，2011年12月28日），就確保財政運營規(guī)律性、計劃性、透明度等做出了規(guī)定。該條例第四章專門就確保財政運營透明度、有關(guān)財政風險信息的把握和明確、預(yù)算編制過程的公開、財務(wù)報表的制作和公開等做了明確規(guī)定。如，關(guān)于財政基本信息公開方面，要求每年6月和12月公布府的財政概況。每年6月份公布的財政概況中，應(yīng)包括上年度10月份至本年度3月份的財政收支相關(guān)事項以及財政動向、知事的財政政策方針等。具體公開事項應(yīng)包括：一是財政收支預(yù)算的執(zhí)行情況；二是府民的負擔狀況；三是財產(chǎn)、府政府負債以及臨時借款余額；四是公營企業(yè)的業(yè)務(wù)狀況；五是知事認為有必要公布的事項。

2、預(yù)算公開的目標定位。從《信息公開法》以及財政法規(guī)等相關(guān)規(guī)定來看,日本預(yù)算公開的目標定位包括：公共受托責任、服務(wù)財政管理的需要、利于加強社會監(jiān)督等。

其一，公共受托責任。在日本，為了使行政運營更加高效率、合理化，將政府部門（包括地方公共團體、特別區(qū)、地方公共團體組合等）的部分事務(wù)管理及執(zhí)行權(quán)委托給其他政府部門或地方公共團體執(zhí)行。受托關(guān)系包括市町村、都道府縣之間以及地方公共團體之間等。受托政府部門或地方公共團體在管理和執(zhí)行委托事務(wù)時，與自身管理和執(zhí)行該事務(wù)擁有相同效力，承擔受托事務(wù)的法律責任。而委托方則同時失去該事務(wù)的管理和執(zhí)行權(quán)限。委托方應(yīng)將受托事務(wù)所需經(jīng)費（受托經(jīng)費）納入預(yù)算，并根據(jù)約定交付給受托方。

其二，服務(wù)財政管理需要。在日本，預(yù)算公開的一個重要目標是實現(xiàn)財政運營的健全化，強化財政管理。

相關(guān)法律要求預(yù)算公開內(nèi)容應(yīng)涉及對預(yù)算支出的連續(xù)性公開、對預(yù)算執(zhí)行決策以及預(yù)算支出目的等信息的公開。對預(yù)算支出的連續(xù)性公開，主要目標是發(fā)現(xiàn)并防止在公共事業(yè)、公用經(jīng)費調(diào)配、補助金交付等預(yù)算執(zhí)行中存在的非效率、不透明等問題，以提高財政運營效率和管理水平。對預(yù)算執(zhí)行決策以及預(yù)算支出目的等信息的公開，主要目標是通過社會監(jiān)督，使財政執(zhí)行更有效率。相關(guān)法律要求，各省廳應(yīng)就所轄區(qū)域、組織的預(yù)算收支情況，按項、目等類別公布其支出明細。各省廳應(yīng)及時、定期、連續(xù)性地公開、更新其信息，至少應(yīng)每季度公開、更新一次。

其三，利于加強社會監(jiān)督。在預(yù)算編制階段，具體向哪些群體分配預(yù)算，預(yù)算支出的具體目的等，是很難做出事先規(guī)劃的。而在預(yù)算執(zhí)行階段，如果國會、財政部門、國民的監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)浪費等現(xiàn)象。為此，2009年以來，日本內(nèi)閣官房先后發(fā)布了 《有關(guān)公益法人預(yù)算支出的公開》、《對于事務(wù)性事業(yè)的重新審視》等文件，特別強調(diào)對預(yù)算支出目的等信息的公開，旨在進一步強化事后監(jiān)督，從而有利于發(fā)現(xiàn)經(jīng)費是否存在浪費和不公正等問題。事后監(jiān)督則進一步反饋于預(yù)算編制和執(zhí)行過程，將有利于提高財政運營的整體效率。

（三）預(yù)決算公開的范圍與內(nèi)容

1、政府預(yù)決算報告。首先，日本政府預(yù)決算報告體系構(gòu)成全面。根據(jù)《財政法》第14條規(guī)定：所有財政收支都必須列入預(yù)算。第17條規(guī)定：相關(guān)政府部門（眾議院、參議院、最高法院、會計都察院、內(nèi)閣總理大臣及各省廳大臣）在編制年度預(yù)算計劃書時，編制內(nèi)容應(yīng)涵蓋所轄范圍內(nèi)的收入、支出、跨年度經(jīng)費、滾動費和國庫債務(wù)負擔行為等。財務(wù)大臣在對上述計劃書進行必要調(diào)整的基礎(chǔ)上，編制財政收入、財政支出、跨年度經(jīng)費、滾動費和國庫債務(wù)負擔行為的概算，并提交內(nèi)閣會議決定。

其次，向國會提交審議的預(yù)算報告要求體系完整，資料全面。根據(jù)《財政法》第28條規(guī)定：向國會提交的預(yù)算必須附有以下資料：①財政收入預(yù)算明細書；②各省廳預(yù)定經(jīng)費申請書等；③上上年度財政收支決算總計表與純計表、上一年度財政收支決算估算的總計表與純計表、本年度收支預(yù)算總計表與純計表；④上上年度末國庫的實際情況、上上年度末及本年度末國庫情況估算等資料;⑤上上年度末國債及借款的實際情況、上一年度末及本年度末余額估計及按年度償還表等資料；⑥上上年度末國有財產(chǎn)余額、上一年度末及本年度末國有財產(chǎn)余額估算等資料；⑦上上年度、上年度及本年度中央政府投資的主要法人的資產(chǎn)、負債、損益等相關(guān)資料;⑧國庫債務(wù)負擔行為中，支出延至下一年度以后的項目，其截止到上一年度末的支出額或支出額估算、本年度以后的支出預(yù)定額資料跨年度項目的整體計劃及其項目施行狀況等相關(guān)資料；⑨跨年度經(jīng)費截止到上上年度末的支出額、截止到上一年度末的支出預(yù)計額和本年度以后的預(yù)定支出額，以及其相關(guān)事業(yè)的整體計劃和實施狀況等資料；⑩其他有利于財政狀況與預(yù)算內(nèi)容明晰化的必要資料。

再次，財政收支決算涵蓋內(nèi)容全面，項目劃分須與預(yù)算相統(tǒng)一。根據(jù)《財政法》第38條規(guī)定:財政收支決算的編制,必須采用與財政收支預(yù)算相同的項目劃分,并明確以下各項。一是財政收入：①收入預(yù)算額；②已確定征收額（關(guān)于未確定征收的收入，在收訖后作為已繳收入調(diào)整后的金額）；③已繳收入額；④未繳欠損額；⑤應(yīng)繳未繳收入額；二是財政支出：①支出預(yù)算額；②上年度結(jié)轉(zhuǎn)額；③預(yù)備費使用額；④挪用等增減額；⑤轉(zhuǎn)入下年度的結(jié)轉(zhuǎn)額；⑥未支出額。

2、政府財務(wù)報告。日本政府財務(wù)報告包括兩大部分。一部分是由各省廳提交的財務(wù)報告。包括各省廳所轄機構(gòu)的一般會計報告和公營企業(yè)等的特別會計報告。另一部分為獨立行政法人財務(wù)報表。由于獨立行政法人是從事與國家相關(guān)事務(wù)或事業(yè)的法人，其與各省廳存在很大的關(guān)聯(lián)性，因此組成聯(lián)結(jié)財務(wù)報告。日本政府的財務(wù)報表主要包括以下四部分及其附表：①資產(chǎn)負債表，主要顯示會計年度末資產(chǎn)及負債的狀況；②業(yè)務(wù)費用計算書，主要顯示實施業(yè)務(wù)所發(fā)生的費用；③資產(chǎn)負債差額增減計算書，主要顯示借貸對照表中資產(chǎn)、負債差額增減情況；④分類收支計算書，按類別分類的財政資金流。

3、國有資產(chǎn)特別預(yù)算。根據(jù)《國有資產(chǎn)法》（1948年）第32條規(guī)定：眾議院、參議院、內(nèi)閣（不包括內(nèi)閣府）、內(nèi)閣府、各省廳、最高法院及會計督察院，應(yīng)按照國有資產(chǎn)的分類、種類建立國有資產(chǎn)臺賬，當其所管或所屬國有資產(chǎn)發(fā)生購置、轉(zhuǎn)移、處置及其他變化時，必須及時計入臺賬。第33條、36條規(guī)定：各省廳在每個預(yù)算年度末，必須編制年度國有資產(chǎn)增減及存量報告書、無償租賃狀況報告書，并于下一年度7月31日前提交財務(wù)大臣。財務(wù)大臣在此基礎(chǔ)上編制國有資產(chǎn)增量及存量總核算書、國有資產(chǎn)無償租賃總核算書，于下一年度10月31日前一并報送會計檢查院接受審計。內(nèi)閣則須提交國會上述報表以及會計檢查院的審計報告接受審議。

（四）預(yù)算公開的責任機構(gòu)、公開方式、公開途徑、公開期限與對話機制

1、預(yù)算公開的責任機構(gòu) 。其一，立法機關(guān)。根據(jù)日本《憲法》（第60條）規(guī)定：預(yù)算案首先應(yīng)向眾議院提出。眾議院在預(yù)算審議方面具有優(yōu)先權(quán)。眾議院決議的預(yù)算，即便參議院沒有決議，30天后也將自動生效。其中，預(yù)算委員會發(fā)揮著重要作用。預(yù)算委員會作為日本國會（參眾兩院）常設(shè)機構(gòu)之一，主要職責是審議內(nèi)閣提出的預(yù)算案。目前，眾議院預(yù)算委員會委員50名，參議院預(yù)算委員會委員45名。因預(yù)算關(guān)系到一國的國政，預(yù)算委員會較其他委員會受到更大的關(guān)注。

其二，主管部門。在日本，內(nèi)閣總務(wù)省作為中央政府主管地方政府與中央政府事務(wù)協(xié)調(diào)的職能部門，同時還對中央政府《信息公開法》實施負有行政監(jiān)督權(quán)。總務(wù)省每年都會對行政機關(guān)及獨立行政法人執(zhí)行信息公開法的情況進行相應(yīng)調(diào)查，調(diào)查項目包括：申請信息公開的次數(shù)、公開或不公開件數(shù)、不公開的理由、申請?zhí)幚硖鞌?shù)、不服行政申訴及訴訟等，調(diào)查結(jié)果公布在總務(wù)省官方網(wǎng)站。

其三，預(yù)算單位。內(nèi)閣官房相關(guān)文件《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》、《關(guān)于預(yù)算執(zhí)行等信息分布的指南》，就財務(wù)省及各省廳在預(yù)算信息公開方面做出了詳細要求。涉及預(yù)算概要、公共事業(yè)事項、補助金等事項、委托調(diào)查費事項、其他項目事項、公布方法、好的做法的共有等內(nèi)容。預(yù)算單位一般在此框架下實行。

其四，審計機構(gòu)。會計檢查院作為日本最高審計機構(gòu)，對國家收支決算進行審計，向內(nèi)閣送達年度決算審計報告。其出具的審計報告作為國會審議決算的重要參考資料。年度決算審計報告具有以下特點：一是內(nèi)容全面。包括審計結(jié)果及審計過程介紹兩個方面。審計結(jié)果包括：審計確認的決算、審計發(fā)現(xiàn)的不當事項、審計要求處理的事項、審計建議、以往年度審計結(jié)果的落實情況、向國會及內(nèi)閣報告的事項、國會要求事項的審計結(jié)果、對財務(wù)人員懲戒處分要求及檢查認定等。審計過程介紹包括：審計背景、審計方針、審計計劃的制定、審計實施、審計的單位數(shù)、賬冊憑證數(shù)等。二是提供的信息具體翔實。2014年度決算審計報告全文長達1157頁，提供的各類信息不僅分類清楚，而且非常詳細、具體。如，其中第三章按審計的部門或單位、團體，分別列示存在的不當事項、審計要求處理事項、審計建議、以往年度審計結(jié)果落實情況等內(nèi)容。以財政部存在不當事項的稅收項目為例，審計報告中敘述了稅收的概況、審計目標、稅收征收不足和征收過多的問題、問題發(fā)生的原因等。三是方便閱讀。為便于讀者簡明扼要地了解情況，審計報告第一章“審計概要”，對審計結(jié)果做了歸納總結(jié)。而且，審計報告章節(jié)名稱清晰明了，如：審計確認的決算、按被審單位列示的審計結(jié)果、向國會和內(nèi)閣報告的事項、國會要求事項的審計結(jié)果、國民高度關(guān)注事項的審計狀況、對財務(wù)人員懲戒處分的要求及檢查等。條理化且全面的信息，便于各類讀者根據(jù)自身需要查閱相關(guān)內(nèi)容。

2、預(yù)算公開方式。其一，主動公開。目前，無論是中央政府部門還是地方政府部門，政府官方網(wǎng)站一般都會主動公開相關(guān)財政信息。通過對中央政府各機關(guān)電子信息資源的整合，2013年起日本設(shè)立了電子政府綜合窗口e-Gov。網(wǎng)址為：http://www.e-gov.go.jp/。

表1 日本國稅廳網(wǎng)站公布的“意見箱”受理意見及處理情況 （單位：件）

表2 日本國稅廳的主要改善措施（2013年度）

其二，可申請公開。按照《信息公開法》相關(guān)規(guī)定，可申請公開的財政信息包括：財務(wù)省內(nèi)部職員工作中使用、后交由行政機構(gòu)管理的文件、圖紙、電子記錄等。但市場流通的書籍，博物館、公文書館以及類似機構(gòu)特別管理的、供一般閱覽的史料等除外。

3、預(yù)算公開途徑。日本政府部門政務(wù)公開的形式多樣。就預(yù)算信息公開途徑來看，國會對于預(yù)決算的審議（包括中央與地方政府總預(yù)算、部門預(yù)算等）、 財政大臣的講話、財政決策、財政狀況等重要新聞都會通過新聞發(fā)布或財務(wù)省、總務(wù)省等政府網(wǎng)站刊載形式發(fā)布。財務(wù)省年度的文件、資料都要送國會圖書館備份。 因此，國會圖書館設(shè)有專門的資料室供查閱和復(fù)印。此外，財務(wù)省還指定國家圖書館、東京大學圖書館等機構(gòu)保存相關(guān)資料以供查閱。

對在上述機構(gòu)查閱不到的資料，可直接向財務(wù)省申請查閱。申請查閱的程序也很簡單。申請人在指定的財政信息公開窗口辦理申請手續(xù)或通過電子系統(tǒng)提交申請。申請查閱的財政信息是否可以公開，需經(jīng)財務(wù)省審核。審核和判斷的標準是《對財務(wù)省持有之行政信息公開申請的公開決定相關(guān)的審查標準》（2001年3月30日公布，財務(wù)省訓令第24號）。該審查標準的依據(jù)則是《信息公開法》及《個人信息保護法》。當申請人被告知所申請的財政信息不予公開時，可向財務(wù)省大臣提起不服申訴，也可直接向法院提起訴訟。

4、公開期限。日本原則上要求各省廳財政信息應(yīng)隨時公布。根據(jù)《關(guān)于預(yù)算執(zhí)行等信息分布的指南》要求：各省廳就相關(guān)事項的詳細內(nèi)容應(yīng)隨時公布。對于“補助金等事項”，要求各省廳每季度末45天內(nèi)公布一次。對于 “委托調(diào)查費事項”，要求各省廳于每季度末72天以內(nèi)公布；對于“部門經(jīng)費及職員差旅費”，要求各省廳應(yīng)每季度匯總支出額，于出納整理期截止后45天內(nèi)公布。如果季度支出額占當年支出額的比重較上年度增加時，應(yīng)向國民明確說明理由；對于“租車費”，要求各省廳就每季度的支出情況按預(yù)算類別、組織類別匯總，于年度末72天以內(nèi)公布。相關(guān)信息一般要求登載至少5年。

5、對話機制。其一，政府機構(gòu)網(wǎng)站的問詢答復(fù)等。如今，官方網(wǎng)站成為日本政府機構(gòu)公開信息的主要途徑。基本上每個政府網(wǎng)站都專門設(shè)有“意見箱”、“意見、要求”、“商談”等服務(wù)窗口，用戶可通過點擊相關(guān)鏈接，輸入相關(guān)意見、建議內(nèi)容以及希望提交的部門、個人聯(lián)系方式等信息，網(wǎng)站將自動把輸入的信息轉(zhuǎn)送到相關(guān)部門。一般情況下，相關(guān)部門受理后，會做出及時處理并予以回復(fù)。同時，網(wǎng)站還公布針對國民提出的意見、要求等相應(yīng)采取的改善措施及處理情況等。為了保護國民的個人權(quán)益及信息安全，一些政府機構(gòu)還采用SSL (Secure Sockets Layer)技術(shù)實行密碼化處理。另外，日本很多政府網(wǎng)站專門設(shè)有“常見Q&A”等窗口，歸納整理國民相對關(guān)心或密切相關(guān)的法規(guī)、信息、咨詢等內(nèi)容，方便國民檢索查閱。表1及表2為日本國稅廳網(wǎng)站公布的“意見箱”受理情況及處理情況。

其二，居民參與式預(yù)算。參與式預(yù)算也稱市民參與型預(yù)算，是指地方政府在編制預(yù)算時，轄區(qū)居民參與到預(yù)算決策和編制過程中。戰(zhàn)后，日本雖然實行的是地方自治，但中央政府通過法規(guī)規(guī)制以及轉(zhuǎn)移支付等形式對地方加以制約。因此，地方政府自由編制預(yù)算的權(quán)限相對有限。地方議會雖說是居民的代表，但由于預(yù)算編制過程復(fù)雜且不完全公開，居民對于預(yù)算的關(guān)心度較低。上世紀90年代以來，隨著地方分權(quán)化改革的推進，日本中央與地方政府的關(guān)系從過去的主從關(guān)系開始向?qū)Φ汝P(guān)系轉(zhuǎn)變。中央政府主導(dǎo)的財政管理體制開始轉(zhuǎn)向居民自治。在此背景下，一些地方政府開始推行市民參與式預(yù)算。主要形式有：詳細公開預(yù)算編制過程（包括預(yù)算要求額、審定額等內(nèi)容）；市民委員會參與編制預(yù)算議案；部分預(yù)算交由所轄區(qū)域部門自主決定，用途不做限制；通過納稅人投票的方式，將個人居民稅的1%用于補助NPO組織；預(yù)算編制前接受NPO相關(guān)提案等?？梢哉f，居民參與式預(yù)算是日本預(yù)算公開對話機制的有效探索。

（五）預(yù)算信息公開的分類

日本政府部門在信息公開方面同時受 《信息公開法》、《獨立行政法人持有信息公開的法律》、《關(guān)于個人信息保護的法律》等法律的約束和限定。原則上，政府部門、獨立行政法人等須全面公布其政務(wù)信息。同時以列舉的形式就政府部門和獨立行政法人等的“不公開信息”、“部分公開信息”以及“基于公益原因的裁量性公開信息”做出了規(guī)定。

總體來看，“不公開信息”大致分為三類：一類是涉及隱私權(quán)的個人、法人等信息；二類是涉及國家利益與安全的信息；三類是有損于決策中立性，可能導(dǎo)致誤解或混亂的信息。在此基礎(chǔ)上，一些政府部門出臺有特殊規(guī)定。就預(yù)算信息公開來看，根據(jù)《有關(guān)充實預(yù)算執(zhí)行信息公示的指南》規(guī)定：如果因信息公示而有可能給行政執(zhí)行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關(guān)信息。此種情況，應(yīng)說明不公示的原因。以財務(wù)省信息公開為例，財政信息原則上都公開?！安还_信息”由財務(wù)省內(nèi)主管部門負責人依據(jù)相關(guān)法律做出判斷，對此行政權(quán)力的約束由財務(wù)省召集的“信息公開和個人信息保護審查委員會”實行。“部分公開信息”主要是指當被申請公開的相關(guān)信息中含有“可識別特定個人信息”時，可通過剔除這些信息中能識別姓名、出生年月日及其他特定個人信息的內(nèi)容，并判斷即使公開也將不會對個人權(quán)利和利益產(chǎn)生損害時，剔除上述信息后可公開?！盎诠嬖虻牟昧啃怨_信息”是指：即使申請公開的政務(wù)信息記載有“不公開信息”，如果基于公益必要，可對申請者公開該信息。

二、日本政府預(yù)算公開的經(jīng)驗啟示

（一）健全和完善法律體系，進一步細化“信息”分類，便于實際操作和運用

日本政務(wù)公開、預(yù)算信息公開是建立在完善的法律體系基礎(chǔ)之上的。日本在規(guī)范預(yù)算信息公開方面，除了受《信息公開法》、《獨立行政法人持有信息公開的法律》、《關(guān)于個人信息保護的法律》等法規(guī)的制約和規(guī)范外，還出臺有專門的法規(guī)。如，《關(guān)于充實預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預(yù)算執(zhí)行》以及部分政府部門出臺的有關(guān)信息公開的指南、目錄等。同時，部分地方政府在其財政相關(guān)法規(guī)中專門就預(yù)算信息公開做出相應(yīng)規(guī)定。如，《大阪府財政運營基本條例》（大阪府條例第136號，2011年12月28日）。

日本政府信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”為基本原則，將政務(wù)信息分為“不公開信息”、“部分公開信息”和“基于公益原因的裁量性公開信息”三大類，并針對不同類型的政府機構(gòu)（包括行政部門、獨立行政法等）在適用三類信息時的標準以列舉的形式做出了原則性規(guī)定。同時，也允許部門有一定的自主決定權(quán)。規(guī)定如果因信息公示而有可能給行政執(zhí)行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關(guān)信息。但此種情況，應(yīng)說明不公示的原因。

目前，我國涉及公民知情權(quán)的法律僅有《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）一部，還沒有形成一個有關(guān)公民知情權(quán)的法律體系。根據(jù)該條例規(guī)定：我國政府信息劃分為三類，即主動公開的政府信息、依申請公開的政府信息與不予公開的政府信息。其中，關(guān)于“不予公開信息”，僅規(guī)定涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息不得公開。關(guān)于“依申請公開信息”，規(guī)定：行政機關(guān)認為申請公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開；行政機關(guān)認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應(yīng)當予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。行政機關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。就條例上述內(nèi)容來看，特別是信息公開的范圍規(guī)定顯得過于含糊，信息公開“例外事項”的規(guī)定太籠統(tǒng)、不夠細化，缺乏統(tǒng)一規(guī)范和標準，不便于實務(wù)部門的實踐操作及應(yīng)用。同時，“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定”這一關(guān)于獲取信息要求的限制性解釋，很可能導(dǎo)致政府部門不確定地使用這些特殊情況規(guī)定。

而作為規(guī)范預(yù)算信息公開的部門性法規(guī)，《財政部政務(wù)公開規(guī)定》、《財政部機關(guān)政府信息公開實施暫行辦法》、《財政部政府信息公開指南》、《財政部政府信息公開目錄》中關(guān)于“不予公開信息”的規(guī)定與《條例》一致，并未做進一步細化和解釋，而《條例》中關(guān)于“不予公開信息”的規(guī)定又過于籠統(tǒng)，使得基層財政部門在確定是否可以公開相關(guān)預(yù)算信息時，往往缺乏判斷標準，對于把握不準的部分信息，只能向上級部門請示，不僅增加了行政成本，也影響了信息公開的效率。因此，今后財政部門有必要修訂上述規(guī)章，盡可能明確和細化信息的公開范圍并做必要的列舉，為實際操作和應(yīng)用提供有效的判斷標準和依據(jù)。

（二）國家層面對預(yù)算信息公開做統(tǒng)一規(guī)范，發(fā)揮地方政府和部門的自主能動性

日本地方政府在政務(wù)公示、預(yù)算信息公開等方面早于中央政府,且表現(xiàn)出較大的主動性。早在國家《信息公開法》出臺前的20世紀80年代，許多地方政府都出臺有相關(guān)信息公開的條例。如，山形縣金山町于1982年、神奈川縣和琦玉縣于1983年頒布有《關(guān)于信息公開的實施條例》。在《信息公開法》出臺前，地方政府信息公開在制度上與中央政府最大的不同是：地方以政令、條例的形式對信息公開加以制度化規(guī)定，而中央政府則是通過法律的形式對國家行政機關(guān)進行規(guī)定。如今，日本所有的都道府縣都制定了信息公開條例，也制定了執(zhí)行機關(guān)（知事部局）、公安委員會、警察本部長、議會等的信息公開程序。另外，幾乎全部的市町村、特別區(qū)、廣域連合、部分事務(wù)組合都制定了信息公開條例和規(guī)定，以及執(zhí)行機關(guān)和議會信息公開的手續(xù)。中央政府信息公開法制定并實施以后，各地方政府信息公開條例的內(nèi)容幾乎與《信息公開法》相同，但也有個別地方政府，如逗子市制定了獨自條例，設(shè)立了信息公開審查委員會制度。

不同部門在推進電子政務(wù)、信息公開等方面的進程不盡相同，且預(yù)算信息公開的程度和內(nèi)容存在較大差異，2010年內(nèi)閣官房國家戰(zhàn)略室發(fā)布《有關(guān)充實預(yù)算執(zhí)行信息公開的指南》，就預(yù)算信息公開的形式、時間、內(nèi)容等做出了規(guī)范性要求。特別就政府采購、公共事業(yè)項目的實施、補助金的撥付等預(yù)算執(zhí)行中較為重要的決策信息公開做出了原則性規(guī)定。要求各部門在有關(guān)經(jīng)費的信息公開中，應(yīng)包括向公益法人的支出情況、委托調(diào)查費以及出租車費等信息。該指南要求：各省廳以本指南為最低標準，對本部門公示信息進行適當整理、避免重復(fù)，盡可能提高信息的一覽性和檢索的便利性。公示信息應(yīng)定期更新、連續(xù)公示（至少每季度一次）。該指南強調(diào)：預(yù)算信息的公開不是為公開而公開，而是盡量以國民容易獲取的形式，立足于提高財政透明度和效率化的信息公示。各省廳網(wǎng)站公布信息或數(shù)據(jù)，一般應(yīng)以PDF、Excel等多種格式公示，便于國民獲取相關(guān)信息；同時，提出建設(shè)“預(yù)算執(zhí)行信息公示一體化操作系統(tǒng)”，各省廳網(wǎng)站應(yīng)設(shè)計一體化的端口。從各省廳網(wǎng)站主頁可直接鏈接到端口頁面，或者可直接鏈接到有關(guān)預(yù)算、決算的端口頁面。另外，應(yīng)在財務(wù)省網(wǎng)站及e-Gov（電子政府綜合窗口）設(shè)置有關(guān)全部省廳預(yù)算執(zhí)行信息的一體化端口。各省廳公示的相關(guān)信息，可通過財務(wù)省網(wǎng)站鏈接檢索。

總體來看，在日本，預(yù)算主管部門（財政部門）、地方與中央事務(wù)協(xié)調(diào)部門（總務(wù)部門）等直接涉及預(yù)算編制、協(xié)調(diào)的部門，其預(yù)算公開程度高于其他政府職能部門。另外，各省廳對地方相關(guān)預(yù)算單位發(fā)揮著指導(dǎo)性作用，這使得地方在預(yù)算信息公開方面得以進一步推進和深入。借鑒日本經(jīng)驗，今后我國在政務(wù)信息、預(yù)算信息公開方面應(yīng)允許地方政府先行先試，總結(jié)各地經(jīng)驗和做法，將便于全國統(tǒng)一和規(guī)范。同時，應(yīng)允許不同政府部門根據(jù)自身的業(yè)務(wù)內(nèi)容，就部門信息公開給予一定的自主決定權(quán)。

（三）在保證國家政務(wù)安全的前提下，加強對公民隱私權(quán)、商業(yè)秘密等保護的立法建設(shè)

現(xiàn)代憲政理念賦予了公民獲得政府信息的權(quán)利。政府在信息公開方面，不是以行政權(quán)力為基礎(chǔ)，而是以保障民眾權(quán)利為前提的。因此，各國信息公開法大多是以保護信息公開申請人獲得公共機構(gòu)信息的權(quán)利為宗旨。就日本政務(wù)信息公開相關(guān)法規(guī)中關(guān)于豁免公開的規(guī)定來看，將涉及國家安全和外交的信息、商業(yè)秘密、公民隱私等界定為“不公開信息”。

目前，《中華人民共和國政府信息公開條例》中雖然將個人隱私、商業(yè)秘密作為“不公開信息”的內(nèi)容之一，同時規(guī)定公民有復(fù)議、訴訟等權(quán)益。但由于這些規(guī)定很籠統(tǒng)，沒有建立追責機制和賠償機制，使得這一規(guī)定不免流于形式。而且，“個人隱私權(quán)、商業(yè)秘密的保護”是一個涵蓋內(nèi)容非常寬泛的概念，僅靠《條例》這一行政性法規(guī)很難做到并全面落實。因此，今后，我國應(yīng)盡快制定出臺《個人隱私權(quán)保護法》等法規(guī)，明確有關(guān)個人隱私、商業(yè)秘密的內(nèi)容。同時，應(yīng)適應(yīng)新形勢的需要修訂《國家保密法》等法律，科學界定公開與保密的關(guān)系。從不同角度規(guī)范政府信息公開，形成政府信息公開和公民權(quán)利保障的法律規(guī)范體系。使對公民隱私權(quán)、商業(yè)秘密等的保護上升到法律層面，使實務(wù)部門有法可依。

（四）有效的監(jiān)督機制不僅確保了政府信息公開的法治化，同時也為公民提供了有效的監(jiān)督途徑

盡管信息公開立法的首要目的是在信息的公開與其他社會公共利益保護之間尋求平衡，但不可忽視的是，信息的公開也可能會對特定的權(quán)利或利益造成損害，尤其是在涉及商業(yè)知識產(chǎn)權(quán)、個人隱私時表現(xiàn)得較為明顯。為此，就需要建立起規(guī)范政府信息公開裁量權(quán)、保障公民正當權(quán)益的制度體系。綜觀發(fā)達國家，有效的訴訟機制、監(jiān)督機制是這些國家信息公開法治化的重要基礎(chǔ)。日本設(shè)有獨立的“情報公開審查會”，專門處理有關(guān)信息公開中的行政不服案件。而“情報公開審查會”成員并不是行政機關(guān)內(nèi)部人員，而是由法官、律師、社會人士、學者等組成，目的在于從獨立第三者的視角來做出判斷。有效的監(jiān)督機制不僅有力地保障了公民對信息的知情權(quán)，同時也為保護公民隱私權(quán)和商業(yè)秘密等提供了有力的制度保障。

目前我國的《政府信息公開條例》雖然設(shè)有保護第三方合法權(quán)益的規(guī)定（第23條），要求書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。對于公民（法人或者其他組織）不依法履行政府信息公開義務(wù)或存在侵權(quán)行為不服時，可采取向主管部門舉報、依法申請行政復(fù)議或行政訴訟。但就具體的申訴、訴訟程序及救濟途徑等并未做進一步規(guī)定。同時，也沒有涉及保護第三方權(quán)益及其對行政決定不服時的救濟途徑等。另外，我國對政府信息公開工作的監(jiān)督機關(guān)規(guī)定為監(jiān)察機關(guān)和上級行政主管部門。但由于就具體的監(jiān)督職責、調(diào)查處理方式、程序等并未做出明確規(guī)定，使得監(jiān)督職能流于形式，不便于實踐操作。因此，今后在我國政府信息公開相關(guān)法規(guī)體系中，應(yīng)進一步明確對行政決定不服時的申訴、訴訟等權(quán)限的行使程序，明確對第三方權(quán)益的保障措施和救濟途徑，包括明確在信息公開過程中，由于行政機關(guān)的違法給申請人或第三方造成損失的經(jīng)濟賠償和責任追究等。從強化外部監(jiān)督、增強公民自身維權(quán)意識、保障公民享有獲取政府信息公開權(quán)益等角度出發(fā)，促進政府合法、合規(guī)履行政務(wù)信息公開的義務(wù)。同時，今后還應(yīng)在有關(guān)政府信息公開的司法解釋中明確信息公開例外的裁量基準，明確規(guī)定“公共利益”和“損害”測試中應(yīng)考慮和不應(yīng)考慮的因素。在“公共利益”測試中不僅要反面列舉無涉公共利益的因素，還需正面列舉與公共利益相關(guān)的因素。在“損害”測試中，明確“損害”必須在“明顯而且重大可能性”的情況下才可成立。如此，既為政府機關(guān)裁量是否公開相關(guān)信息提供了指導(dǎo)性準則，又為法院審查相關(guān)行政行為是否明顯不當提供了參考依據(jù)?！?/p>

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院）

注釋：

①2001年日本中央省廳改革，在新設(shè)的內(nèi)閣府內(nèi)設(shè)置的機構(gòu)。

②根據(jù) 《關(guān)于行政機構(gòu)政策評價的法律》（2001年法律第86號）實施的公共事業(yè)的評價對象。

③同注②。

④對于無法進行費用收益分析的，設(shè)定單獨的評價標準。

[1]白景明.為什么要強力推進政府預(yù)算公開?[J].中國財政，2016，（21）.

[2]李紅霞.讓政府預(yù)算在陽光下運行：預(yù)算公開透明的思考[J].財政研究，2011，（01）.

[3]宋健敏.日本：如何讓公眾讀懂政府預(yù)算信息[J].團結(jié)，2010，（03）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）