行政決策程序中的公眾參與分析與研究

葉元釗

【摘要】隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步，行政決策受到了廣泛的關(guān)注。在一定程度上講公眾積極參與行政不僅是公民監(jiān)督政府的一種行為，更是政府治理一個重要途徑。伴隨著行政公開的發(fā)展，在行政決策程序中公眾參與取得了良好的進(jìn)步，但同時也面臨著一些問題，包括沒有確定的參與主體以及沒有明確的參與范圍和實際參與方式較為單一等問題。因此在新的形勢下針對這些問題應(yīng)該進(jìn)行積極解決，構(gòu)建出良好的行政決策機制，進(jìn)而推進(jìn)民主法治建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】行政決策程序 公眾參與 主要方式 構(gòu)成

就整體而言，在民主政治中公眾參與是一項重要內(nèi)容，同時也發(fā)揮著重要作用。在實際理論內(nèi)容中，主要以公眾積極參與決策為主，但在具體實踐中還是面臨著一定的問題。其中關(guān)于具體性制度設(shè)計就是一個較為復(fù)雜的問題，在很大程度上對公眾參與的效果有一定的影響。本文將針對行政決策程序中公眾參與進(jìn)行針對性的分析。

一、行政決策中公眾參與的主要方式

（一）書面評論

書面評論是一種基本性的方式，在總體上講沒有行政程序法的相關(guān)規(guī)定限制，也受到行政決策的影響，進(jìn)而公民能夠積極主動運用書面評論這樣的方式行使自身的權(quán)利。其中主要的要求是：作為行政機關(guān)應(yīng)該將其決策中的具體性程序以及相關(guān)的計劃和決策中的草案等讓公眾有所了解，公眾針對決策可以提出自身的想法或者是意見。

對于書面評論這樣的方式來講具有一定的優(yōu)勢，其中成本小以及具有一定的經(jīng)濟(jì)性都是其中的優(yōu)勢，另外，大量的公民能夠參與其中也是其具備的優(yōu)勢。在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)時代發(fā)展中，對于書面評論以及相關(guān)的通告可以通過網(wǎng)站將信息發(fā)布出去，這樣的方式節(jié)約了較多的時間。并不用花費特有時間針對行政決策進(jìn)行討論。但對于書面評論來講也具備著一定的缺陷，其中主要的缺點體現(xiàn)在以下幾方面內(nèi)容中：第一，公眾的積極參與，可能會給行政機關(guān)思想意識造成模糊的情況，進(jìn)而影響實際的行政效率；第二，書面評論大多數(shù)是在形成后的草案中進(jìn)行評論，這樣的方式缺乏一定的形成性；第三，書面評論只能起到參考性作用，公眾自身的意見對行政機關(guān)具有較小的影響，如果其意見不具備一定的說服力，最終只能導(dǎo)致其只是流于表面的一種形式。這樣的方式并不能真正維護(hù)公眾的利益，從而對行政機關(guān)也不能起到約束性作用。

（二）聽證會

對于聽證會這種方式來講主要以聽證記錄為核心，其中聽證主要分為正式聽證以及非正式聽證這兩種方式。其中非正式聽證還可以稱之為“公聽會”，行政機關(guān)聽取一些技術(shù)專家以及其他專業(yè)人士的相關(guān)參考意見，但是這樣的意見對行政機關(guān)自身并沒有起到約束性作用，只是起到參考的作用。而正式聽證會與非正式聽證會存在著較大的差異，其擁有較為獨立正式的法官進(jìn)行主持，另外參加聽證的人能夠聘請一些律師。可以對陳述意見提出相應(yīng)的證據(jù)，還可以進(jìn)行相互間的盤問等，而行政機關(guān)對聽證記錄必須進(jìn)行針對性的決策。

對于書面評論以及非正式聽證來講，正式聽證這樣的方式能夠促使利害關(guān)系人針對事實展開充分性得分辯論，進(jìn)而能夠揭示出較多客觀存在的錯誤，同時還能為行政機關(guān)提供相關(guān)的信息。除此之外，作為行政機關(guān)還應(yīng)以聽證記錄為主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而作出決定。其中還應(yīng)對這種決定采取的意見進(jìn)行針對性的說明，這樣的方式能夠保護(hù)厲害關(guān)系人的真正權(quán)利。但同時行政機關(guān)還是具備著較為絕對性的決定權(quán)利，如果其行政機關(guān)擁有決定性的定論，還是會出現(xiàn)“未參先決”這樣的情況發(fā)生，因此對形成共識具有一定的困難性。另外，對于聽證會的相應(yīng)對抗式程序容易出現(xiàn)耗資等情況，因此這種美國式的正式聽證會運用次數(shù)較少，同時在別國也極少被采用。

（三）咨詢委員會

對于咨詢委員會主要是指其對政府問題進(jìn)行針對性的審議，進(jìn)而能夠為政府機關(guān)提供相關(guān)性的見解。而其主要職能是為了能更好的對具體議題進(jìn)行討論，最終將結(jié)果上報給行政機關(guān)，進(jìn)而行政機關(guān)能夠作出正確性的決定。對于委員會在成立中的動機，可以將其委員會分為兩種，一種是將利益進(jìn)行有效權(quán)衡的咨詢委員會，另一種是針對技術(shù)進(jìn)行實際考量的咨詢委員會。這樣的分類更多的是理論上的一種分類。在具體實踐中，在特殊情況下，對于其行政決策來講涉及到相關(guān)各方的真正利益，還與復(fù)雜性技術(shù)具有較為密切的聯(lián)系。因此咨詢委員會中的實際委員構(gòu)成以及相應(yīng)的活動范圍等包含其兩方面內(nèi)容：

第一，以利益為核心的咨詢委員會。對于利益權(quán)衡咨詢委員會主要是將各方利益進(jìn)行全面性的協(xié)調(diào)，以此建立出的咨詢委員會。其中較為典型的是以美國規(guī)章制定的協(xié)商委員會，在這個委員會中一定程度上受規(guī)章影響較為嚴(yán)重，主要是由利害關(guān)系人以及行政機關(guān)代表組合而成。具體性職能主要是對規(guī)章主題進(jìn)行擬議，另外還應(yīng)對具體范圍進(jìn)行針對性的協(xié)商。最終對這些問題以及相應(yīng)問題達(dá)成一致性的意見。如果其具體性協(xié)商達(dá)成一致性的意見，行政機關(guān)可以將其規(guī)章草案進(jìn)行整合，最終進(jìn)入到通告評論程序中。

與書面評論以及對抗式的聽證會相比，協(xié)商委員會能夠?qū)⑵渚唧w性意見集中起來，還能將行政機關(guān)以及利害關(guān)系人中的意見進(jìn)行針對性的交流，進(jìn)而能夠起到對利害關(guān)系人進(jìn)行有效維護(hù)的作用。另外，還能對行政問題進(jìn)行積極解決，能夠有效避免其對抗式帶來的耗資這樣的問題出現(xiàn)。

（四）以技術(shù)考量為主的咨詢委員會

對于技術(shù)為主的咨詢委員會來講又稱為技術(shù)咨詢委員會，主要是由一些專家以及行政機關(guān)中的官員組合而成的，主要職能是對行政機關(guān)中的具體性技術(shù)問題進(jìn)行探討，進(jìn)而給行政機關(guān)提供對應(yīng)的參考。與利益權(quán)衡中的協(xié)商委員會相比較而言，技術(shù)委員會中的成員應(yīng)該以團(tuán)體中的具體性制度為基礎(chǔ)。換句話講技術(shù)咨詢委員會中具有一定性的科學(xué)定位，不能讓非專家的公眾參與其中。之所以具有這樣的說法是因為其非專家性的公眾對技術(shù)性問題不能給予針對性的幫助，或者說能夠給予的幫助較少。在很大程度上講對于委員會自身的科學(xué)定位來講可能會因其利益團(tuán)體的加入進(jìn)而遭受到一定性的破壞。在整體上而言技術(shù)專家具備著一定的專業(yè)性地位，因此能夠有效避免協(xié)商委員會中出現(xiàn)“派系斗爭”這樣的情況發(fā)生，主要是以科學(xué)依據(jù)為核心，進(jìn)而能夠有效抑制其行政自由裁量權(quán)的自由行使。endprint

與書面評論以及聽證方式相比，咨詢委員會主要的優(yōu)勢體現(xiàn)在以下幾方面內(nèi)容中：第一，具有較為集中的意見，并不會造成眾多參與進(jìn)而導(dǎo)致其意見不合這種事件的發(fā)生；第二，在其實際參與中，實際參與階段較早，主要是在決策前期階段，因此具有較強的形成性；第三，在總體上行政機關(guān)會考慮其咨詢委員會的具體性意見，在其最終決策中將采納的原由以及拒絕的理由作出合理的解釋，因此具有較強的影響力；第四，能夠?qū)⒑馁Y以及拖沓等問題得到有效性地解決。另外，咨詢委員會在實際運作中遇到的一些問題能夠積極完善，還能得到全面性的解決。

二、公眾參與的實際構(gòu)成

（一）知情權(quán)

對于知情權(quán)來講又稱為信息權(quán)，可以將其理解為對信息持有的一種獲取權(quán)。在一定程度上講知情權(quán)是公民享有的一種基本性權(quán)利，在國家上可以定義為憲法權(quán)利，同時也是公民行使其它權(quán)利的基礎(chǔ)。相對而言行政決策法治化是較為開放性的，一種互動性的體系。在其具體性開放中主要是將決策性信息進(jìn)行公開，能夠讓民眾有深入性的了解。能夠滿足其公眾的實際需求，進(jìn)而在知情基礎(chǔ)上最終作出理解的判斷，在真正意義上保持公眾與行政決策中一種互動性的關(guān)系。

（二）表達(dá)權(quán)

對于表達(dá)權(quán)來講主要是指其具有較為獨立性的表達(dá)意見，在行政決策中，公眾具有決定性的權(quán)利參與到行政決策中，同時還享有表達(dá)意見的權(quán)利等。另外，公眾還可以組建獨立的社團(tuán)組織，進(jìn)而能夠有效增強其表達(dá)的影響力。公眾將自身的意愿表達(dá)出來，能夠形成高質(zhì)量的行政決策，還能加強政府以及民眾之間的聯(lián)系。

三、公眾參與的積極保護(hù)

在行政決策中將其公眾參與權(quán)利體系積極完善，進(jìn)而將其制度化以及規(guī)范化，能夠促進(jìn)公眾積極主動的參與到行政決策中，進(jìn)而發(fā)揮出公眾真正的作用。在當(dāng)前形勢下主要從以下兩方面內(nèi)容進(jìn)行：

第一，對知情權(quán)進(jìn)行信息的公開。在當(dāng)前我國決策機制中，社會公眾對具體性內(nèi)容具有較少的了解，其實際信息機制作用也受到較大的抑制。在當(dāng)前公眾實際參與中極其缺乏透明度這種現(xiàn)象成為一種重要性的障礙，因此必須建立健全完善的公眾參與制度，進(jìn)而消除其信息不對稱這樣的情況。

第二，表達(dá)權(quán)以及相應(yīng)的公開討論制度。對于公民來講主要通過起電視以及網(wǎng)絡(luò)媒體等進(jìn)而將自身的想法表達(dá)開來，這樣的的方式也是公民積極參與的一種形式。因此公民在實際參與中應(yīng)該保證前期言論自由性，進(jìn)而鼓勵其積極主動參與其中。另外，還應(yīng)建立健全相關(guān)法律，進(jìn)而能有有效防止其個人利用媒體等侵犯他人權(quán)利。

四、結(jié)束語

總而言之，在當(dāng)前行政決策程序中公眾參與是其重要形式，同時也是保障民主權(quán)利的重要屏障。對于公眾參與來講能夠確保利害關(guān)系人的真正權(quán)利，還能保證行政決策具有一定的民主性以及科學(xué)性。

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