銀川市財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問題與對策

梁春輝

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。銀川市屬于西部相對落后地區(qū)，同時(shí)又是少數(shù)民族自治區(qū)。近年來，隨著銀川市財(cái)政實(shí)力不斷增長，其職能從“吃飯型財(cái)政”轉(zhuǎn)向“建設(shè)型財(cái)政”和“公共財(cái)政”，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，支出的公共性和公平性明顯增強(qiáng)。但是，銀川市財(cái)政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配的問題依然存在，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中也存在不少問題。主要問題有：

一、經(jīng)濟(jì)類支出占比與城市發(fā)展?fàn)顩r的矛盾

銀川市屬于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，市場發(fā)育程度較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距很大，財(cái)政近年來才轉(zhuǎn)向“建設(shè)型”和“公共服務(wù)型”。銀川市財(cái)政雖然比寧夏其他市縣情況稍好，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國內(nèi)其他省市，2012年經(jīng)濟(jì)類支出占公共財(cái)政支出20.6%的比例仍然較低，與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級關(guān)鍵期不相匹配。

二、民生類支出與其他支出的矛盾

近年來，盡管教育、科技、文化、衛(wèi)生、社保等民生類支出總量增加，但從比重和增速來看，重點(diǎn)支出不重的現(xiàn)象還比較明顯。一是教育支出增速不快。2008-2012年，教育支出年均增幅為13.8%，分別低于地方公共財(cái)政預(yù)算收入和支出10.8和14個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，環(huán)比增幅波動較大。二是科技支出總量偏小。2008-2012年，科技支出4.8億元，年均增幅雖然達(dá)到60.6%，僅占公共財(cái)政預(yù)算支出的1.3%。三是醫(yī)療衛(wèi)生支出比重下降。2008-2012年，醫(yī)療衛(wèi)生支出年均增長25.3%，低于公共財(cái)政預(yù)算支出2.5個(gè)百分點(diǎn)。占公共財(cái)政預(yù)算支出比例由2008年的4.8%降到了2012年的4.3%。

三、市轄區(qū)之間支出矛盾

2008-2012年，開發(fā)區(qū)公共財(cái)政收入累計(jì)完成35.5億元，是興慶區(qū)的1.3倍，金鳳區(qū)的3.5倍，西夏區(qū)的4.6倍。興慶區(qū)完成27.3億元，分別是金鳳區(qū)和西夏區(qū)的2.6倍和3.5倍。2012年開發(fā)區(qū)、興慶區(qū)、金鳳區(qū)和西夏區(qū)財(cái)政支出分別占轄區(qū)級的33.1%、30.5%、17.3%和19.1%。

四、上下級專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的矛盾

由于各級政府間支出責(zé)任劃分不夠明晰，存在項(xiàng)目過多，金額零星分散等問題，從具體預(yù)算科目上看，幾乎涉及所有的政府支出科目。不利于各級政府因地制宜地安排支出，解決教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)方面需求，也難以體現(xiàn)對下一級政府財(cái)政支出的引導(dǎo)和調(diào)控。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套要求多、加重各級財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，肢解了本級自有財(cái)力，削弱了年初預(yù)算的權(quán)威性，影響了預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，容易形成資金使用效益不高的問題。

針對以上問題，本文結(jié)合財(cái)稅體制改革方面內(nèi)容提出建議：

一、完善預(yù)算管理制度，編制中期滾動預(yù)算

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制改善和加強(qiáng)了財(cái)政政策對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用，既是防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也能使得財(cái)政收支更好和政府規(guī)劃進(jìn)行銜接。針對目前實(shí)際情況，在初期可以采用一個(gè)較為簡化的版本，比如期限可以是三年期，項(xiàng)目上可先嘗試投資項(xiàng)目預(yù)算、社會保障項(xiàng)目預(yù)算以及或有負(fù)債項(xiàng)目預(yù)算。在這基礎(chǔ)上，未來可考慮延長滾動期限和擴(kuò)大項(xiàng)目范圍。循序漸進(jìn)的思路也可體現(xiàn)在推廣范圍上，比如可先從某一個(gè)部門開始做起，或從某一個(gè)地區(qū)開始做起，逐步擴(kuò)大，進(jìn)行漸進(jìn)式推進(jìn)。

二、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

近年來，銀川消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用不足，投資和消費(fèi)在GDP中所占比例很不協(xié)調(diào)，影響銀川市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。擴(kuò)大消費(fèi)需求是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的根本目的。財(cái)政要加強(qiáng)收入分配職能，以社會保障、就業(yè)、居民收入為抓手，推動經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)生力。通過繼續(xù)適時(shí)調(diào)高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障，失業(yè)保障，優(yōu)撫待遇，通過擴(kuò)大就業(yè)，增加城鄉(xiāng)居民收入，增強(qiáng)消費(fèi)購買力。要強(qiáng)化財(cái)政公共服務(wù)職能，增加醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等公共產(chǎn)品的供應(yīng)量，提高公共服務(wù)質(zhì)量，逐步降低公眾的儲蓄意愿，釋放居民消費(fèi)潛力。

三、支持經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變

一是集中財(cái)力支持銀川濱河新區(qū)和綜合保稅區(qū)建設(shè)。設(shè)立“兩區(qū)”建設(shè)發(fā)展專項(xiàng)資金，財(cái)政每年整合各類財(cái)政專項(xiàng)資金，同時(shí)積極創(chuàng)新投融資模式，拓寬投融資渠道，籌措各類資金主要用于“兩區(qū)”建設(shè)中應(yīng)由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助。在投入內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，避免一般性競爭建設(shè)領(lǐng)域投入，加大對城市功能配套設(shè)施、交通、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施等方面的投入。

二是推進(jìn)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。農(nóng)業(yè)方面，重點(diǎn)支持發(fā)展優(yōu)勢特色精細(xì)產(chǎn)業(yè)；加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)建設(shè)、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展動力，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)體系建設(shè)等。工業(yè)方面，發(fā)揮財(cái)政撬動作用，利用財(cái)政資金和信用貸款重點(diǎn)投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、新能源、新材料、裝備制造及再制造、高新技術(shù)等領(lǐng)域，推動工業(yè)科技攻關(guān)和科技成果轉(zhuǎn)化；引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)節(jié)能降耗，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。服務(wù)業(yè)方面，加快打造閱海灣中央商務(wù)區(qū)總部經(jīng)濟(jì)和會展經(jīng)濟(jì)，支持大型社會化、專業(yè)化現(xiàn)代物流配送企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)商貿(mào)服務(wù)業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，加快打造黃河和賀蘭山文化旅游帶，打造旅游度假休閑目的地城市。

三是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。重點(diǎn)建立利益補(bǔ)償機(jī)，充分發(fā)揮財(cái)稅政策作用，對高污染產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)建立退出補(bǔ)償機(jī)制，幫助其解決基本的職工工資保障、轉(zhuǎn)產(chǎn)等困難，促使其盡快退出。同時(shí)，加大對生態(tài)綠化、節(jié)能減排、節(jié)能產(chǎn)品等新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼力度。突出重點(diǎn)污染治理、環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)、清潔生產(chǎn)、環(huán)保試點(diǎn)示范等。推進(jìn)綠色建筑試點(diǎn)，繼續(xù)安排節(jié)能產(chǎn)品惠民補(bǔ)貼，推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

四、推進(jìn)財(cái)政基本公共服務(wù)均等化

一是促進(jìn)教育均等發(fā)展。轉(zhuǎn)變財(cái)政投入方式，以優(yōu)勢教育資源為載體組建教育集團(tuán)，建立優(yōu)質(zhì)學(xué)校整合獎勵機(jī)制。以名校帶動、校際聯(lián)盟、結(jié)對幫扶等方式實(shí)現(xiàn)教育資源跨區(qū)域整合，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均等化發(fā)展。重點(diǎn)加大學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施投入，采取公建民營模式，向社會民辦機(jī)構(gòu)低償或無償提供教育經(jīng)營權(quán)，引入社會資源參與銀川市教育事業(yè)發(fā)展。鼓勵高中教育特色化、多樣化發(fā)展，推進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展，加快寧夏幼兒師范學(xué)校“升格”。繼續(xù)推進(jìn)教育均衡公平發(fā)展，建立健全向農(nóng)村、向困難群體資助的政策體系，支持各縣（市）區(qū)率先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)。

二是完善公共衛(wèi)生和醫(yī)療體系。推進(jìn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高基層衛(wèi)生服務(wù)水平。深入推進(jìn)公立醫(yī)院改革。建立財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制，支持社會優(yōu)質(zhì)民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展。引進(jìn)社會資本投資經(jīng)營，實(shí)施公建民營工程，提高醫(yī)療服務(wù)水平。逐步提高對新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助水平。

三是完善社會保障機(jī)制。重點(diǎn)保障好城鄉(xiāng)低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出的資金保障，妥善解決好失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的社會保障。積極落實(shí)就業(yè)再就業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠政策，重點(diǎn)幫助困難家庭和群體實(shí)施就業(yè)；大力支持發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)，提升勞動力素質(zhì)，促進(jìn)就業(yè)。采取公建民營的方式，建立社會養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)考核獎勵補(bǔ)助機(jī)制，鼓勵社會機(jī)構(gòu)參與民生養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模，提升服務(wù)質(zhì)量和水平。盤活存量資產(chǎn)，籌集各渠道資金加快保障性住房的建設(shè)，通過政策扶持增加低收入群體的財(cái)產(chǎn)性收入來源。

五、完善轉(zhuǎn)移支付制度

一是明確政府間職責(zé)分工。合理界定、明晰規(guī)定各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，進(jìn)一步完善政府間財(cái)政關(guān)系。按照外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容的原則確定事權(quán)和支出責(zé)任。

二是建立市與轄區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)轄區(qū)人口因素（包括人口規(guī)模、人口密度、財(cái)政供養(yǎng)人員、貧困人口等）、人均GDP和人均財(cái)政收入、自然因素（包括土地面積、地理位置、交通運(yùn)輸?shù)龋┖吞厥獬杀静町?，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際財(cái)政收支情況，按照標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出差額及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)計(jì)算確定?？梢杂行Ы鉀Q轄區(qū)財(cái)力與支出責(zé)任不對稱的問題，使轄區(qū)政府都有足夠的財(cái)力履行基本職能，提供大致相等的公共服務(wù)。同時(shí)，實(shí)施激勵性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)轄區(qū)民生投入情況、稅源貢獻(xiàn)、財(cái)政工作執(zhí)行情況和工作實(shí)效等單項(xiàng)內(nèi)容制定激勵約束機(jī)制，充分調(diào)動轄區(qū)政府的積極性。

總之，銀川市要把握住新的財(cái)稅體制改革這一歷史機(jī)遇，在預(yù)算制度、稅制結(jié)構(gòu)等方面主動適應(yīng)新形勢，結(jié)合本地特點(diǎn)，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的新一輪跨越式發(fā)展。endprint