國(guó)家監(jiān)察法應(yīng)科學(xué)界定腐敗犯罪調(diào)查權(quán)

林藝芳

根據(jù)中央確定的深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的時(shí)間表和路線圖，《行政監(jiān)察法》修改為《國(guó)家監(jiān)察法》的工作已被提上立法日程。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)作為反腐敗專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)。其中腐敗犯罪調(diào)查權(quán)是對(duì)涉嫌犯罪的腐敗行為進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)查的權(quán)力。此項(xiàng)權(quán)力如何定位、如何運(yùn)行，關(guān)系到能否及時(shí)揭露、客觀證實(shí)和有效懲治腐敗犯罪，關(guān)系到監(jiān)察體制改革的效果。應(yīng)當(dāng)從國(guó)家反腐敗工作的總體戰(zhàn)略布局出發(fā)，以現(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的體制性障礙為鑒，在《國(guó)家監(jiān)察法》中科學(xué)界定和規(guī)范腐敗犯罪調(diào)查權(quán)。

1.突出監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的獨(dú)立屬性。國(guó)家監(jiān)察體制改革，旨在建立權(quán)威高效、集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)。監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)不同于傳統(tǒng)的立法權(quán)、司法權(quán)與行政權(quán)，是獨(dú)立的新型權(quán)力。作為監(jiān)察權(quán)的主導(dǎo)性權(quán)力，腐敗犯罪調(diào)查權(quán)理應(yīng)具有獨(dú)立屬性。相較于我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)，獨(dú)立的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)有助于破除檢察機(jī)關(guān)偵訴一體、自我監(jiān)督的弊端。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在刑事訴訟過程中，有權(quán)對(duì)公安司法機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督，接受針對(duì)這些機(jī)關(guān)違法行為的申訴或者控告。但是，在我國(guó)當(dāng)前模式下，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)掌握了職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，對(duì)此類犯罪活動(dòng)的偵查進(jìn)行自我監(jiān)督，難以保證監(jiān)督過程的合法性以及監(jiān)督效果的權(quán)威性。監(jiān)察體制改革糾正了這一問題，由獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)掌握腐敗犯罪的調(diào)查權(quán)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力執(zhí)行主體與監(jiān)督主體的分離，為法律監(jiān)督提供了制度性保障。

突出監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的獨(dú)立屬性，能夠摒棄外界干擾，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的高效運(yùn)作。縱觀世界，腐敗犯罪調(diào)查權(quán)常常由獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)掌握，例如新加坡的貪污調(diào)查局，我國(guó)香港地區(qū)則設(shè)立了廉政公署。這些執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府之外，進(jìn)行犯罪調(diào)查時(shí)能有效切斷行政或其他外界力量的干擾甚至掣肘，按照訴訟規(guī)律公正運(yùn)行。這些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)借鑒。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督屬于國(guó)家監(jiān)督，其擁有的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng) “去地方化”。此前，由于人、財(cái)、物等皆受制于地方政府，檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使檢察權(quán)，進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查也難免受到地方力量的干擾。為革除這一弊端，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)排除地方力量對(duì)調(diào)查工作的不良影響，調(diào)查人員的人事任免應(yīng)由省級(jí)以上人大決定，調(diào)查工作的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入中央或省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一管理。在必要的時(shí)候，可以仿照巡回法院的設(shè)置，設(shè)立跨地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)案件管轄與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離。當(dāng)然，保證監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的獨(dú)立屬性，并不排除黨的領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家的監(jiān)督。監(jiān)察委員會(huì)開展腐敗犯罪調(diào)查工作，應(yīng)當(dāng)接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，接受人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督和工作監(jiān)督，接受其他司法機(jī)關(guān)在訴訟領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督或制約。

2.彰顯監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的法治屬性。在過去運(yùn)動(dòng)型反腐模式下，腐敗犯罪調(diào)查在形式上缺乏規(guī)范的制度約束，在效果上“治標(biāo)”而難以“治本”。制度反腐模式較運(yùn)動(dòng)反腐模式有明顯優(yōu)勢(shì)，但制度設(shè)計(jì)的滯后性仍然嚴(yán)重制約著腐敗犯罪調(diào)查效果。鑒于此，監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行腐敗犯罪調(diào)查，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法治思維，運(yùn)用法律手段，并遵循訴訟規(guī)律，保障權(quán)力在法律框架內(nèi)運(yùn)行。

彰顯監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的法治屬性，要明確腐敗犯罪調(diào)查的具體制度與程序，避免無(wú)法可依和權(quán)力濫用。目前，作為監(jiān)察體制改革的基本法律規(guī)范，我國(guó)正在進(jìn)行《國(guó)家監(jiān)察法》的立法工作，并將提交十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議?！秶?guó)家監(jiān)察法》將為進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)察體制改革提供權(quán)威的法治基礎(chǔ)，也將使腐敗犯罪調(diào)查更有法可依，有的放矢。在該法立法過程中，腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)訴訟規(guī)律、尊重程序原則。調(diào)查過程應(yīng)體現(xiàn)出對(duì)被調(diào)查人或其他相關(guān)參與人的人身、財(cái)產(chǎn)、民主權(quán)利保障，保證其享有必要的辯護(hù)權(quán)、申訴控告權(quán)等。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并接受審判程序的檢驗(yàn)。

3.明確監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制屬性。我國(guó)正在進(jìn)行的監(jiān)察體制改革，將原本分散于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)、政府預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)以及人民檢察院等的反腐敗資源進(jìn)行了整合，形成了統(tǒng)一高效的反腐敗合力。但是，職能的合并并不意味著職能的混同。根據(jù)試點(diǎn)方案的規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依法具有調(diào)查權(quán)，有權(quán)調(diào)查職務(wù)違法和犯罪行為，有權(quán)采取多種調(diào)查措施。為進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查程序的規(guī)范化，避免不同部門職能的重疊沖突，有必要根據(jù)所涉腐敗行為的性質(zhì)，對(duì)調(diào)查權(quán)進(jìn)行類型化界分，即將監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)分為一般調(diào)查權(quán)和犯罪調(diào)查權(quán)。只有嚴(yán)重危害社會(huì)、違反《刑法》相關(guān)規(guī)定并應(yīng)當(dāng)受到刑罰處罰的腐敗行為，才能被納入犯罪調(diào)查權(quán)的管轄范圍。也就是說，監(jiān)察委員會(huì)的腐敗犯罪調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制屬性。

明確監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制屬性，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確區(qū)分“監(jiān)督”與“調(diào)查”的界限，并分別適用不同的調(diào)查措施和程序。當(dāng)前，紀(jì)委有權(quán)調(diào)查違反黨規(guī)黨紀(jì)的腐敗行為，而檢察機(jī)關(guān)有權(quán)偵查職務(wù)犯罪行為。很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于職責(zé)界限的模糊，兩個(gè)部門在腐敗犯罪調(diào)查方面分工不明，不少案件由紀(jì)委先行調(diào)查再移送檢察機(jī)關(guān)，有些案件甚至存在以紀(jì)委的“雙規(guī)”“雙指”代替檢察機(jī)關(guān)偵查的情況，很多時(shí)候檢察機(jī)關(guān)不得不對(duì)紀(jì)委已經(jīng)調(diào)查過的事實(shí)再次進(jìn)行偵查確認(rèn)。另外，紀(jì)委調(diào)查所獲材料如何在刑事訴訟程序中適用，也是一大難題。這種職能上的混亂，不僅造成調(diào)查資源的浪費(fèi)，削弱了反腐敗力量，也使調(diào)查程序缺乏規(guī)范化指引。我國(guó)在建設(shè)監(jiān)察委員會(huì)腐敗犯罪調(diào)查權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)積極吸取教訓(xùn)。首先，清晰劃分違反黨紀(jì)黨規(guī)的腐敗行為與腐敗違法行為的界限、一般腐敗違法行為與腐敗犯罪行為的界限，明確腐敗犯罪調(diào)查權(quán)只能適用于腐敗犯罪行為。在此基礎(chǔ)上，指定監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)腐敗犯罪調(diào)查的具體部門，并建立案件在不同部門的移送制度。其次，準(zhǔn)確設(shè)置不同調(diào)查措施的具體內(nèi)涵和適用范圍，嚴(yán)格規(guī)定腐敗犯罪調(diào)查權(quán)所能適用的調(diào)查措施種類，以及在適用這些調(diào)查措施過程中的具體操作規(guī)程。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)明確“談話”“訊問”“詢問”三者之間在適用對(duì)象方面的區(qū)別，明確可能侵犯公民人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利的“凍結(jié)”“查封”“扣押”“搜查”“留置”等措施的適用前提，明確“留置”的審批主體與權(quán)限、持續(xù)時(shí)間、執(zhí)行地點(diǎn)等。

（作者：湘潭大學(xué)法學(xué)院法治反腐教研基地研究員、湖南建設(shè)與區(qū)域社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）endprint