國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的價(jià)值體現(xiàn)

吳建雄

全國(guó)人大常委會(huì)作出在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定后，北京市、山西省和浙江省的監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作依法啟動(dòng)。2017年1月至5月，北京市及其所轄16區(qū)縣，浙江省及其所轄11個(gè)地級(jí)市、90個(gè)縣市區(qū)，山西省及其所轄11個(gè)地級(jí)市、119個(gè)縣市區(qū)監(jiān)察委員會(huì)全部宣告成立。通過(guò)統(tǒng)籌安排、整體謀劃，做到機(jī)構(gòu)不增加、人員不擴(kuò)編、級(jí)別不提升，機(jī)構(gòu)編制和人員配置向主責(zé)主業(yè)集中，重點(diǎn)加強(qiáng)案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀(jì)審查部門和案件審理部門人員力量，形成執(zhí)紀(jì)執(zhí)法既分離又銜接、監(jiān)督監(jiān)察既獨(dú)立又統(tǒng)一的全新格局，為監(jiān)察體制改革在全國(guó)推開提供可復(fù)制的基本經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)出應(yīng)有的實(shí)踐價(jià)值。

重要前提：加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。北京市委、山西省委、浙江省委分別對(duì)試點(diǎn)工作負(fù)總責(zé)，各級(jí)黨委擔(dān)負(fù)主體責(zé)任。北京市委成立了由市委書記任組長(zhǎng)的北京市深化監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作小組，將市人大、市紀(jì)委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財(cái)政局等部門納入成員單位，強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與服務(wù)。浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長(zhǎng)，省委副書記、省紀(jì)委書記任副組長(zhǎng)，省人大常委會(huì)、省檢察院等相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志任成員的改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保試點(diǎn)的各項(xiàng)工作有序推進(jìn)。試點(diǎn)地區(qū)從監(jiān)察委員會(huì)組建方案，到轉(zhuǎn)隸人員的思想政治工作；從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，到職權(quán)運(yùn)行規(guī)范的制定；從監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)，到內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的建立；從職務(wù)犯罪的立案，到留置等調(diào)查措施的采用等，均由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)綱、組織或批準(zhǔn)。從三地監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成看，主任由紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任由紀(jì)委副書記擔(dān)任，轉(zhuǎn)隸的反貪局長(zhǎng)轉(zhuǎn)任監(jiān)察委委員，監(jiān)察委受上級(jí)監(jiān)察委和同級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上保障黨對(duì)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)管理和監(jiān)督。

本質(zhì)要求：強(qiáng)化人大及其常委會(huì)的權(quán)力監(jiān)督。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委組建之前，反腐敗工作不能納入人大及其常委會(huì)的直接監(jiān)督之下，因?yàn)槁男蟹锤瘮÷氊?zé)的反貪偵查和行政監(jiān)察等，分別隸屬檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。人大及其常委會(huì)對(duì)反腐敗工作的監(jiān)督，被其他檢察、行政工作所遮蔽。監(jiān)察委的組建，從根本上改變了這一狀況。監(jiān)察委由本級(jí)人大產(chǎn)生，監(jiān)察委主任由本級(jí)人大選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委副主任、委員，由監(jiān)察委主任提請(qǐng)本級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)任免。監(jiān)察委對(duì)本級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)和上一級(jí)監(jiān)察委負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。試點(diǎn)地區(qū)的探索表明，人大監(jiān)督監(jiān)察委的方式不局限于人民代表大會(huì)會(huì)議期間對(duì)其工作報(bào)告的審議，監(jiān)察委應(yīng)主動(dòng)及時(shí)地將全年監(jiān)察工作中的重大問(wèn)題，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的情況，向人大常委會(huì)報(bào)告，使監(jiān)察工作自覺(jué)置于人大的監(jiān)督之下。對(duì)于人大及其常委會(huì)所提出的合理建議，監(jiān)察委必須聽取并及時(shí)改進(jìn)。同時(shí)，人大還可以對(duì)監(jiān)察委的工作提出質(zhì)詢案，依照法定程序成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)，對(duì)特定問(wèn)題開展調(diào)查，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)情況的可進(jìn)行個(gè)別追究，從而形成濫權(quán)必追責(zé)的制度安排，實(shí)現(xiàn)權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力的社會(huì)主義本質(zhì)要求。

基本要義：推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新。三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)均把制度創(chuàng)新作為重中之重，創(chuàng)制了涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容的監(jiān)察業(yè)務(wù)運(yùn)行工作規(guī)程，細(xì)化了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)的12項(xiàng)調(diào)查權(quán)，明確了中央試點(diǎn)方案中關(guān)于技術(shù)調(diào)查、限制出境此2項(xiàng)監(jiān)察措施的使用程序和辦法。留置措施是一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，既是反腐的利器，又是一把雙刃劍，使用不當(dāng)，也會(huì)傷及無(wú)辜，侵犯人權(quán)。為此，試點(diǎn)地區(qū)相繼制定了嚴(yán)格的程序規(guī)范。規(guī)定采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任同意后報(bào)上一級(jí)監(jiān)察委批準(zhǔn)，涉及同級(jí)黨委管理對(duì)象的，還需報(bào)同級(jí)黨委書記簽批，期限為三個(gè)月；使用、延長(zhǎng)、解除留置措施，市縣兩級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)都需報(bào)省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報(bào)中央紀(jì)委備案。留置措施的細(xì)化和規(guī)范，為揭露、證實(shí)、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應(yīng)了腐敗問(wèn)題違規(guī)與違法交織的特點(diǎn)和規(guī)律，破解了刑事強(qiáng)制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局，也為廢除實(shí)際需要但又缺乏法律依據(jù)的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件。

法治取向：實(shí)現(xiàn)依法控權(quán)和依法治吏。從試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察范圍看：監(jiān)察委完成組建后，按照管理權(quán)限，將所有公職人員統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)人員的全覆蓋、無(wú)例外。從試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行看，一是監(jiān)察委內(nèi)部監(jiān)督制約，實(shí)行執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè)，建立起執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。二是監(jiān)察決定與監(jiān)察執(zhí)行的適度分離，明確監(jiān)察委在查辦職務(wù)犯罪案件中承擔(dān)查詢、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查以及技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，由公安機(jī)關(guān)支持配合或具體執(zhí)行。三是建立監(jiān)察委與司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，明確監(jiān)察委對(duì)職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級(jí)檢察機(jī)關(guān)案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強(qiáng)制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對(duì)監(jiān)察委移送的案件，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不足的，可退回監(jiān)察委補(bǔ)充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力，監(jiān)察委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序。在查辦職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。

（作者：中國(guó)廉政法制研究會(huì)反腐敗司法研究中心主任、教授）endprint