淺議老牌國企建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干問題

田碩（中遠海運重工有限公司，上海200120）

淺議老牌國企建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的若干問題

田碩（中遠海運重工有限公司，上海200120）

2015年11月，國家主席習近平提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標。為實現(xiàn)這一目標，解決好相關(guān)問題，中央經(jīng)濟工作會議深入推進實施“三去一降一補”政策，把“去產(chǎn)能”列為2016年五大結(jié)構(gòu)性改革任務之首，并明確了“多兼并重組，少破產(chǎn)清算”的思路。

依照政策精神，國務院國資委面向國有企業(yè)全面推進提質(zhì)增效和壓減工作，中央企業(yè)先后全面鋪開以整合重組為旗幟，優(yōu)化資源配置、提高資產(chǎn)利用效率的各項專項工作——特困企業(yè)治理和“僵尸”企業(yè)處置、低效無效資產(chǎn)處置、非核心存量資產(chǎn)梳理和盤活，壓減法人層級等等，為符合企業(yè)業(yè)務定位的重點核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源支持。在內(nèi)外部資源整合重組過程中，重點加強產(chǎn)權(quán)重組方式的設(shè)計，保證產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢，為高效率推進資源整合和結(jié)構(gòu)調(diào)整提供保障。除企業(yè)股權(quán)之外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)另一重要領(lǐng)域是盤活高價值低效閑置固定資產(chǎn)，通過租賃、出讓、出售或轉(zhuǎn)讓等手段獲得收益，對改善企業(yè)財務狀況大有裨益。國有企業(yè)固定資產(chǎn)中價值頗高主要為不動產(chǎn)，包括土地、房屋、臨時性建筑物以及其他土地定著物，處置過程中具有交易價格高、歷史遺留問題多、易有權(quán)屬糾紛等特點，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易程序及稅費成本也與一般固定資產(chǎn)存在較大差異。因此，在國有企業(yè)投資清理整合中，無論是采取無償劃轉(zhuǎn)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)置換或公開轉(zhuǎn)讓等等哪種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，前提條件都將歸結(jié)為有效管控此類固定資產(chǎn)，消除或彌補權(quán)利瑕疵，實現(xiàn)低風險和低成本處置，對國有資產(chǎn)增值保值而言尤為重要。

1 老牌國企不動產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作薄弱，暗藏法律風險

國企改革征程中，一些成立時間較早，后經(jīng)歷數(shù)次改革調(diào)整的老牌國企，建設(shè)用地使用權(quán)存在諸多權(quán)屬不清或難以解決的歷史遺留問題。結(jié)合企業(yè)管理實踐，有四大常見情形：一是權(quán)屬瑕疵。其一，企業(yè)取得土地使用權(quán)初期，因不能確定土地性質(zhì)，未辦理土地證的權(quán)屬證書。其二，企業(yè)因搬遷或兼并重組而遺失土地證書，當?shù)刂鞴軝C關(guān)以多種理由不予補辦；二是權(quán)屬變更后未辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移（過戶）登記。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后未及時到有關(guān)機構(gòu)辦理產(chǎn)權(quán)過戶登記，造成地產(chǎn)的權(quán)利歸屬方和實際使用方不一致；三是續(xù)期難或征地糾紛難勝訴。企業(yè)以簽署《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》方式取得土地，期限屆滿后，因合同條款對續(xù)期條件或征收補償約定不清，轉(zhuǎn)讓合同雙方產(chǎn)生土地糾紛；四是吹填土地確權(quán)難。部分港口岸線企業(yè)，因自身發(fā)展需要吹填產(chǎn)生生產(chǎn)用地亟待確權(quán)。

上述這些難題的產(chǎn)生從另一面印證了，國有企業(yè)做好產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)工作，尤其是及時辦理產(chǎn)權(quán)變更并保管好產(chǎn)權(quán)檔案工作的至關(guān)重要。因產(chǎn)權(quán)管理工作基礎(chǔ)不牢造成的不動產(chǎn)權(quán)利瑕疵，在現(xiàn)實中對企業(yè)主要有三個方面的負面影響：一是將在企業(yè)涉及產(chǎn)權(quán)糾紛和訴訟的關(guān)鍵時刻成為致命匕首；二是為大型集團化企業(yè)改革重組增加了障礙。根據(jù)《公司法》及相關(guān)國家規(guī)定，企業(yè)必須完成名下所有房產(chǎn)和地產(chǎn)的出售、過戶后，不再擁有任何不動產(chǎn)才能最終實現(xiàn)注銷關(guān)閉；三是當?shù)卣婪ㄕ魇胀恋刂校y以憑借有效權(quán)屬證書，獲得征地補償金。

2 解讀土地政策和法律法規(guī)，尋找實務指引

2.1 依法登記獲得的土地證是建設(shè)用地使用權(quán)人受法律保護的合法權(quán)屬證明

根據(jù)2011年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》，我國實行土地登記發(fā)證制度，土地證書對于保護權(quán)利人合法權(quán)益、規(guī)范登記行為等具有重要意義。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，“不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有該不動產(chǎn)物權(quán)的證明。”權(quán)利人申請登記，領(lǐng)取土地證書，表明了權(quán)利人物權(quán)可以得到法律的保護。權(quán)利人也能夠根據(jù)證書記載的內(nèi)容，及時便捷地掌握自己的不動產(chǎn)財產(chǎn)狀況，有效便捷地開展有關(guān)交易，保護和實現(xiàn)自己的不動產(chǎn)合法權(quán)益。由此，老牌國企做好建設(shè)用地使用權(quán)不動產(chǎn)登記工作，是立足于維護自身合法權(quán)益、為日后便于轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與該宗地土地使用權(quán)（或者附著于該土地上的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施）的“規(guī)定動作”。

為妥善解決前文提到的土地證書權(quán)屬瑕疵問題，首先要找準國有企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的主管機關(guān)，理清確權(quán)程序，關(guān)照注意事項，具體概況為三個方面：

一是企業(yè)未辦補辦土地證書。建設(shè)用地使用權(quán)登記確權(quán)程序中的主管機關(guān)，因土地所有人不同而不同。如果是農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，負責受理土地登記申請的機關(guān)是縣級人民政府土地行政主管部門，隨后登記造冊、核發(fā)證書的是縣級人民政府，由其最終確認建設(shè)用地使用權(quán)。如果是國有土地依法用于建設(shè)使用的，負責受理土地登記申請的機關(guān)上升為縣級以上人民政府土地行政主管部門，負責登記造冊、核發(fā)證書的政府層級也同步提升。中央層面而言，國務院國土資源主管部門負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作，不動產(chǎn)登記職能歸口在其地籍管理司；地方各級國土資源局是本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記具體承辦機構(gòu)。不動產(chǎn)登記辦理程序，分別在2015年3月1日起施行《不動產(chǎn)登記暫行條例》（中華人民共和國國務院令第656令）、2015年6月29日起施行《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》 （中華人民共和國國土資源部令第63號），以及各級地方政府頒布的有關(guān)實施辦法中予以進一步明確，首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預告登記、查封登記等登記程序均可適用。值得注意的是，集體建設(shè)用地使用權(quán)首次登記前，區(qū)別于國有建設(shè)用地使用權(quán)，設(shè)置獨立的公告程序，避免因信息不對稱造成錯誤登記，侵害原使用權(quán)人合法權(quán)益；

二是企業(yè)已辦土地證書后遺失補辦。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)屬證書或者不動產(chǎn)登記證明遺失、滅失，不動產(chǎn)權(quán)利人申請補發(fā)的，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)在其門戶網(wǎng)站上刊發(fā)不動產(chǎn)權(quán)利人的遺失、滅失聲明15個工作日后，予以補發(fā)。綜合各地區(qū)政府有關(guān)部門實施辦法，不動產(chǎn)權(quán)證書滅失或遺失補發(fā)的申請文件主要是：不動產(chǎn)登記申請書；身份證明；不動產(chǎn)登記簿查閱證明；權(quán)證附圖；刊登滅失、遺失聲明的書面文件等。部分發(fā)達地區(qū)鑒于轄區(qū)內(nèi)歷史遺留房地產(chǎn)申請登記時，難以按照目前技術(shù)要求提供全部文件，適當放寬要求，可用不動產(chǎn)權(quán)屬來源證明、地籍圖、不動產(chǎn)權(quán)屬調(diào)查報告（土地、房屋）等進行替代。

三是未及時辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記。老牌國企因企業(yè)兼并、破產(chǎn)等原因致使建設(shè)用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，應當及時申請辦理不動產(chǎn)轉(zhuǎn)移登記，所涉產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移稅費成本很低。根據(jù)國家鼓勵國有企業(yè)深化改革工作部署，國家稅務總局頒布稅收優(yōu)惠政策：其一，根據(jù)《關(guān)于進一步支持企業(yè)事業(yè)單位改制重組有關(guān)契稅政策的通知》（財稅〔2015〕37號）第三點規(guī)定：“兩個或兩個以上的公司，依照法律規(guī)定、合同約定，合并為一個公司，且原投資主體存續(xù)的，對合并后公司承受原合并各方土地、房屋權(quán)屬，免征契稅”；其二，根據(jù)《關(guān)于企業(yè)改制重組有關(guān)土地增值稅政策的通知》（財稅〔2015〕5號）第二點規(guī)定：“按照法律規(guī)定或者合同約定，兩個或兩個以上企業(yè)合并為一個企業(yè)，且原企業(yè)投資主體存續(xù)的，對原企業(yè)將國有土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移、變更到合并后的企業(yè)，暫不征土地增值稅。”

2.2 土地使用權(quán)依法收回時原權(quán)利人享有申請補償?shù)臋?quán)利

續(xù)期難或征地糾紛難勝訴等現(xiàn)實問題中，國有企業(yè)作為原土地使用權(quán)人如何依法主張獲得補償，在現(xiàn)行體制下相對“爭權(quán)”更具有實際意義。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱“《土地管理法》”）及其實施條例，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。針對國有企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，地方政府可依照國有土地使用權(quán)收回的程序?qū)嵤┦諆?，如果具備《土地管理法》第五十八條規(guī)定的五種情形之一，經(jīng)有關(guān)人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準后即可實施。值得注意的是，被征地企業(yè)僅在兩種情形下具有請求補償?shù)臋?quán)利，即被征地為公共利益需要使用的或為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用的。而在土地有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準時遭遇土地收儲，企業(yè)是難以獲得補償?shù)摹?/p>

國有企業(yè)因政府收儲建設(shè)用地可主張“適當補償”的范圍和標準，是實踐中備受關(guān)注的問題之一。鑒于我國地域差異明顯、經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，也為有效保護農(nóng)民合法權(quán)益，《土地管理法》僅明確了征收耕地的補償范圍和標準，同時放權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市，由地方政府參照征收耕地條件，規(guī)定其他土地的補償范圍和標準，這是一種實事求是的立法思維。

我國東南發(fā)達地區(qū)在征地補償方面頗為先進，僅選取上海市地方法規(guī)加以研究總結(jié)。根據(jù)《上海市征收集體土地房屋補償暫行規(guī)定》、《上海市國有土地上房屋征收與補償條例》及其配套規(guī)定，國有企業(yè)建設(shè)用地征地補償形式為貨幣補償為主，主要有七個方面：一是土地補償費，占比較?。欢欠慨a(chǎn)拆遷補償，占比較大。房屋所有人的貨幣補償金額計算公式為：房屋建安重置價+相應的土地使用權(quán)取得費用，“相應的土地使用權(quán)取得費用”是指在征地房屋補償方案公告之日取得相同性質(zhì)、相同數(shù)量、相同地段等級土地使用權(quán)所應支付的費用；三是房產(chǎn)拆遷其他費用補償。包括設(shè)備搬遷和安裝費用，無法恢復使用的設(shè)備按照重置價結(jié)合成新結(jié)算的費用，停產(chǎn)、停業(yè)損失補償；四是財物補償，占比較大。按照本市有關(guān)國家建設(shè)征地的財物補償標準執(zhí)行，未超過批準期限的臨時建筑也給予適當補償；五是勞動力安置補償費，占比較大；六是其他合理費用（如搬遷過渡費用）；七是與大多數(shù)地區(qū)不同的做法，為盤活存量工業(yè)用地，上海市人民政府在前述補償之外，還可以按照土地儲備收益的一定比例再給予企業(yè)一定補償。

2.3 吹填工程形成新增土地確權(quán)問題

吹填工程是目前我國向水域要地的主要手段，國有企業(yè)對工程結(jié)束后產(chǎn)生的新增土地確權(quán)涉及兩個方面的權(quán)屬問題：其一，企業(yè)是否合法擁有并取得此海域的使用權(quán)；其二，對于通過徹底改變水域環(huán)境性質(zhì)而新增的土地，國有企業(yè)作為原使用權(quán)人需要遵循何種原則和程序獲得二次確權(quán)。

根據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱“《海域使用管理法》”）第三十二條規(guī)定，填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應當自填海項目竣工之日起三個月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認土地使用權(quán)。隨著經(jīng)濟發(fā)展增速，土地資源在沿海城市愈加珍貴。海域使用權(quán)人受巨大經(jīng)濟利益驅(qū)使，為規(guī)避國家嚴格的土地管理制度，似乎能夠以本條法律規(guī)定為依據(jù)，主張通過直接轉(zhuǎn)換程序更輕松地獲得吹填后形成的國有土地使用權(quán)，這個口子打開后對環(huán)境的影響將是巨大的。實踐中，企業(yè)去當?shù)赝恋毓芾聿块T換取國有土地使用權(quán)證時，往往會被要求繳納土地出讓金，多數(shù)國有企業(yè)認為政府此舉與上述的第三十二條規(guī)定有沖突，這凸顯了土地管理部門與海洋管理部門對圍填海新增土地使用權(quán)問題的爭議?！锻恋毓芾矸ā放c《海域使用管理法》同處同一法階，均為特別法，很難說在法律使用上誰具有優(yōu)先性。

為此，2011年1月，國土資源部、國家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2010〕219號），重申了強化圍填海造地計劃管理、嚴格圍填海造地項目審查的立法態(tài)度，并對規(guī)范圍填海造地的供地方式也有較為明確的規(guī)定，結(jié)合各地方政府發(fā)布的具體實施辦法，國有企業(yè)吹填土地確權(quán)主要程序和注意事項主要有五個方面：

一是明確主張確權(quán)范圍。國有企業(yè)本身擁有原吹填海域的合法使用權(quán)并辦理證照，對非由政府組織的區(qū)域成片開發(fā)的單個項目可積極主張確認其新增土地使用權(quán)（政府組織成片開發(fā)的由各地土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一收儲，確認為政府儲備國有建設(shè)用地使用權(quán)）；

二是企業(yè)自查原海域使用權(quán)的獲取方式。獲得方式四種：審批、招標、拍賣、掛牌；

三是符合條件、直接換證。項目具備符合劃撥用地目錄的，企業(yè)可依照《海域使用管理法》直接換取土地使用權(quán)證，無需繳納土地出讓金，不符合的參照協(xié)議出讓辦理；

四是不符合條件，通過存量土地國有建設(shè)用地協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)獲得確權(quán)。原海域使用權(quán)審批獲得，不具有公益性或不符合劃撥用地目錄，但吹填項目是依法可與當?shù)卣畢f(xié)議出讓土地的，企業(yè)可履行供地審批手續(xù)，通過簽訂土地出讓合同并補交差價后獲得確權(quán)，如果項目用地市場評估價格低于海域使用金和填海成本的，政府可不收取土地出讓金，不補還差價；如原海域使用權(quán)通過招標、拍賣或掛牌方式獲得，部分地區(qū)政策是區(qū)別對待的，多以進行招拍掛時間點為限，時間點以前的仍需按存量國有建設(shè)用地協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)，時間點以后的直接申請換發(fā)證照確權(quán)，簡化程序、避免重復成本；

五是吹填形成的建設(shè)用地使用權(quán)期限為海域使用權(quán)期限的剩余期限，剩余期限超過法律、法規(guī)規(guī)定的土地使用權(quán)最高期限的，新增的建設(shè)用地使用權(quán)期限按照法律、法規(guī)規(guī)定的土地使用權(quán)最高期限確定。