檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究

郝長青

(錦州市人民檢察院，遼寧 錦州 121013)

【司法理論與實務(wù)研究】

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度研究

郝長青

(錦州市人民檢察院，遼寧 錦州 121013)

檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的拓展，目前這一制度正處于試點時期。檢察機關(guān)提起公益訴訟的基本原理是憲政精神、檢察監(jiān)督和風(fēng)險社會；訴訟程序上應(yīng)遵循普遍性和特殊性、獨立性和附帶性、銜接性和轉(zhuǎn)換性規(guī)律。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)結(jié)合訴訟領(lǐng)域、案件線索、前置程序和辦案效果，從主體、程序和實體三個方面對提起公益訴訟進(jìn)行制度構(gòu)建。

公益訴訟；檢察監(jiān)督；原理；規(guī)律；制度構(gòu)建

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的頂層設(shè)計。由檢察機關(guān)提起公益訴訟符合法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在屬性，更有利于實現(xiàn)公平正義。公益訴訟本質(zhì)上是一種客觀訴訟，與私益訴訟相對應(yīng)而存在，兩者共同構(gòu)成了完整的法益保護體系。公益訴訟，實質(zhì)是為維護公共利益而提起的訴訟。檢察機關(guān)提起公益訴訟的主要范疇包括兩類：民事公益訴訟和行政公益訴訟。其提起民事公益訴訟是針對公共利益保護主體闕如的問題，為保護公共利益而對侵權(quán)人的民事違法行為提起訴訟；提起行政公益訴訟是針對行政主體怠于履行、違法履行職責(zé)的問題，為保護公共利益而對行政機關(guān)以提起訴訟的方式實施監(jiān)督。最高人民檢察院經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，于2015年7月開始在13個省級地區(qū)試點實施公益訴訟。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟制度試點的現(xiàn)狀和特點

(一)試點的現(xiàn)狀

1.立法層面

針對環(huán)境污染、侵害消費者權(quán)益等涉及公共利益的行為，2012年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，“法律規(guī)定的機關(guān)”或者“有關(guān)組織”有權(quán)作為原告提起公益訴訟。因此，檢察機關(guān)經(jīng)過法律授權(quán)的規(guī)定，可以提起民事公益訴訟。

全國人大常委會于2015年7月1日通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，這一授權(quán)使得檢察機關(guān)作為提起公益訴訟的主體有了充分的法律依據(jù)。

最高人民檢察院進(jìn)一步制定了《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，其基本要點如表1：

表1 檢察機關(guān)提起公益訴訟基本要點

2.司法層面

據(jù)統(tǒng)計，至2016年9月，試點地區(qū)的檢察機關(guān)積極履行法律監(jiān)督職責(zé)，共計發(fā)現(xiàn)2982件公益案件線索；已辦理1710件，其中有1668件通過訴訟前置程序辦理、有42件依法提起公益訴訟。其中，有8件已做出一審判決，檢察機關(guān)的訴訟請求均獲得人民法院的支持；有1件民事公益訴訟通過調(diào)解結(jié)案；有3件檢察機關(guān)撤回起訴，其中1件民事公益訴訟撤訴是因為有相關(guān)組織參與了訴訟；2件行政公益訴訟撤訴是因為行政機關(guān)糾正了違法行為[1]。

(二)試點的特點

1.案件性質(zhì)

從案件性質(zhì)上看，我國檢察機關(guān)提起的公益訴訟主要是環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失等案件。其他涉及公益利益的案件，如勞動糾紛、教育關(guān)系以及涉及壟斷經(jīng)營等，則鮮有公益訴訟的提起。這表明，試點期間檢察機關(guān)提起公益訴訟的特點是具有單一性和局限性。

2.案件線索

根據(jù)試點工作的實踐，審查起訴、民事行政法律監(jiān)督、職務(wù)犯罪案件偵查以及受理案件舉報是檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的主要線索來源。因此，檢察機關(guān)各相關(guān)部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，建立信息共享、線索移交工作機制，形成工作合力，推動提起公益訴訟制度向縱深發(fā)展。

3.訴前程序

從訴前程序上看，檢察機關(guān)通過督促相關(guān)行政主體以及社會組織提起民事公益訴訟；以及在行政公益訴訟中，督促行政主體全面履行保護公共利益的法定職責(zé)，或者糾正其違法、不作為的行為。這些前置規(guī)定，有利于從源頭上維護社會公共利益，使得公益訴訟實現(xiàn)了效率和公正的有機統(tǒng)一。而且行政主體積極履行管理職責(zé)，可以有效節(jié)約國家的司法資源[2]。

4.辦案效果

從辦案效果上看，檢察機關(guān)提起的公益訴訟基本上都得到了法院的確認(rèn)和支持，也得到了社會各界的普遍認(rèn)可，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的統(tǒng)一。辦案的社會效果主要體現(xiàn)在：一是全面和深入地推進(jìn)了行政執(zhí)法機關(guān)依法行政，這是法治社會建設(shè)的創(chuàng)新之舉。二是保護了生態(tài)環(huán)境，例如，在保護土地資源方面，12.8萬公頃被污染的土地、草原等資源得以恢復(fù)；在生態(tài)環(huán)境治理費用索賠方面，共計索賠2億余元；在督促違法企業(yè)整改方面，共有1443家單位整改了違法行為。三是維護了國家和社會公共利益，督促收回欠繳的國有土地出讓金共計54億余元[3]。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的原理和規(guī)律

理論是先導(dǎo)，缺乏理論支撐的實踐難以經(jīng)受時間和歷史的最終檢驗。

(一)檢察機關(guān)提起公益訴訟的三個基本原理

1.憲政精神原理

我國實行的人民代表大會制度，確立了“議行合一”之下的“一府兩院”的政權(quán)組織形式。由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)提起公益訴訟，從本質(zhì)上符合憲法精神，即檢察權(quán)對行政權(quán)具有監(jiān)督制約的效力。在憲法層面，體現(xiàn)了對行政機關(guān)嚴(yán)格依法行政、履行法定職責(zé)的要求；也體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步。

2.檢察監(jiān)督的原理

檢察機關(guān)提起公益訴訟是其在維護社會公共利益領(lǐng)域履行法律監(jiān)督職能不可或缺的重要途徑，這既是檢察監(jiān)督內(nèi)容的有機組成部分，又是對檢察監(jiān)督形式的創(chuàng)新發(fā)展。其重要意義是對于維護社會公平正義而言，訴訟程序是作為最后一道防線而設(shè)置的。因此，公益訴訟必然是最有效、最權(quán)威的保障公共利益的機制，檢察機關(guān)提起公益訴訟契合司法制度的內(nèi)在原理。

3.風(fēng)險社會的原理

現(xiàn)代社會呈現(xiàn)出風(fēng)險社會的特征。在風(fēng)險社會中，為避免社會成員的公共利益和長遠(yuǎn)利益遭受重大損害，以保障社會的安全，更加需要國家的介入和干預(yù)，以解決社會的矛盾，化解社會的危機。檢察機關(guān)提起公益訴訟是國家干預(yù)應(yīng)對風(fēng)險社會的有力舉措。公益訴訟和私益訴訟相輔相承，才能實現(xiàn)社會公共利益和個人利益之間的動態(tài)平衡。

(二)檢察機關(guān)提起公益訴訟的三個基礎(chǔ)規(guī)律

1.訴訟程序的普遍性和特殊性

就訴訟本質(zhì)而言，民事公益訴訟應(yīng)定位和歸屬于民事訴訟；行政公益訴訟應(yīng)定位和歸屬于行政訴訟。有鑒于此，公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循民事、行政訴訟程序的普遍規(guī)律和基本原理、規(guī)則，這是邏輯前提。在此基礎(chǔ)上，針對檢察機關(guān)的特殊性，以及公益訴訟的特殊性，應(yīng)當(dāng)對民事、行政訴訟程序中與檢察機關(guān)和公益訴訟性質(zhì)不協(xié)調(diào)、相抵觸的規(guī)定予以變通。這就表明公益訴訟必然兼有公民訴訟和行政訴訟程序的普遍規(guī)律和特殊規(guī)律。普遍規(guī)律主要有訴訟主體平等對抗、言辭辯論等。特殊規(guī)律主要有對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟免交訴訟費用；被告不能反訴檢察機關(guān)；在第二審程序中，參與公益訴訟的檢察機關(guān)發(fā)生主體變更等。

2.訴訟程序的獨立性和附帶性

獨立性表現(xiàn)在檢察機關(guān)可以單獨提起民事或者行政公益訴訟。附帶性表現(xiàn)在，一是檢察機關(guān)在對被告提起國家公訴的同時，可以附帶提起公益訴訟；二是檢察機關(guān)既可以提起民事附帶行政公益訴訟，也可以提起行政附帶民事公益訴訟；三是公益訴訟的原告由適格的主體承擔(dān)，檢察機關(guān)可以作為支持起訴的主體，支持原告起訴。與之相適應(yīng)的問題是，針對刑事案件與民事、行政公益訴訟交叉的案件，可以由同一個審判組織依據(jù)不同的法律和證據(jù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時進(jìn)行審理。

3.訴訟程序的銜接性和轉(zhuǎn)換性

檢察機關(guān)提起的民事公益訴訟和行政公益訴訟，在程序上具有相互銜接和轉(zhuǎn)換性。例如，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟之后，發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政主體監(jiān)督缺失，可繼續(xù)提出行政公益訴訟。通過訴訟程序的銜接和轉(zhuǎn)換，達(dá)到最大限度保護公共利益的目的，實現(xiàn)社會的公平正義。

三、檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的建構(gòu)和完善

(一)主體

1.主體的法定化

在理論上關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格和角色定位主要有：法律監(jiān)督者說、特殊原告說、國家監(jiān)訴人說、公益代表說、公訴人說等觀點[4]。在試點方案中，界定了檢察機關(guān)提起公益訴訟的主體資格和角色定位是公益訴訟人。這一定位是科學(xué)合理的。理由是公共利益是公益訴訟的核心觀念，公益訴訟的主旨就在于保護和實現(xiàn)社會公共利益，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分維護國家利益的刑事公訴與維護社會公共利益的公益訴訟。

2.機構(gòu)專門化

在組織機構(gòu)建設(shè)上，可以結(jié)合當(dāng)前的跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院的改革方向，探索設(shè)置專司公益訴訟的檢察和審判機關(guān)。其專門化的依據(jù)在于：公益訴訟通常涉及不特定多數(shù)人的利益，其涉及的區(qū)域較廣，適宜由跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)進(jìn)行專門管轄。

3.人員專業(yè)化

在人員的專業(yè)化管理上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益訴訟的不同類型，如環(huán)境公益訴訟辦案組、勞動公益訴訟辦案組、教育公益訴訟辦案組、壟斷公益訴訟辦案組等，通過專業(yè)分工和管理，提高檢察人員的辦案能力，確保檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的質(zhì)量。

(二)程序

1.訴訟時效

訴訟時效問題關(guān)涉原告的訴訟請求能否獲得審判機關(guān)的支持。然而在《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》之中，對時效問題并沒有做出明確的規(guī)定，只是確定了一條補充原則：“沒有規(guī)定的，適用民事訴訟法、行政訴訟法及相關(guān)司法解釋的規(guī)定?！倍鴮τ诿袷鹿嬖V訟的時效問題，如適用普通民事訴訟時效二年的規(guī)定，難以適應(yīng)公益訴訟案件的特殊性，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長。借鑒國外關(guān)于民事公益訴訟案件的時效，建議規(guī)定訴訟時效為自知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時起十年，最長保護時效仍為二十年。對于行政公益訴訟的時效問題，適用一般行政訴訟時效二年的規(guī)定，基本能夠滿足提起行政公益訴訟的需要，因為其主要針對的是行政不作為行為，而且行政公益訴訟還設(shè)置了訴前程序，一般不會發(fā)生超過時效的問題。

2.舉證責(zé)任

對于檢察機關(guān)提起民事公益訴訟而言，應(yīng)適用民事訴訟關(guān)于舉證責(zé)任分配的相關(guān)規(guī)則。因此，檢察機關(guān)應(yīng)負(fù)的舉證責(zé)任主要是：公共利益損害的事實和損害的后果；被告承擔(dān)的舉證責(zé)任在于：侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系。對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟而言，應(yīng)適用行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，實行舉證責(zé)任倒置。

3.二審程序

由檢察機關(guān)提起的公益訴訟在第二審程序中有較為復(fù)雜的問題。例如，檢察機關(guān)啟動公益訴訟的第二審程序，是采用上訴的方式，還是抗訴的方式?公益訴訟本質(zhì)仍屬于民事訴訟或者行政訴訟。而依據(jù)相關(guān)訴訟法律的規(guī)定，在民事、行政訴訟程序中，檢察機關(guān)所提起的抗訴針對的客體是已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁判，其效力是得以啟動審判監(jiān)督程序。以此觀之，如若將檢察機關(guān)啟動第二審公益訴訟程序的方式定義為抗訴，則容易與其啟動審判監(jiān)督程序的抗訴相混淆，導(dǎo)致兩者的界限不清、權(quán)責(zé)不明，更為嚴(yán)重的是將導(dǎo)致訴訟程序價值的缺失，實體價值的失衡。因而，應(yīng)將檢察機關(guān)啟動公益訴訟二審程序的方式定義為上訴。這更符合民事、行政訴訟的構(gòu)造和規(guī)律，以及檢察機關(guān)在訴訟的主體地位與角色。

(三)實體

1.訴訟權(quán)利

從訴訟地位上說，檢察機關(guān)在所提起的公益訴訟中是公益訴訟人，而在其所提起的刑事公訴中是國家公訴人，兩者具有本質(zhì)的區(qū)別。與訴訟地位密切相聯(lián)系的訴訟權(quán)利、訴訟權(quán)力也必然具有根本的區(qū)別。換言之，檢察機關(guān)在公益訴訟中的訴訟權(quán)利不能與其在刑事訴訟中的訴訟權(quán)力相同。檢察機關(guān)在公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)以私法的方式參與訴訟，不能享有采取強制措施的權(quán)力，而且應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)公益訴訟雙方當(dāng)事人的地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，并防止其濫用公權(quán)力。為此，應(yīng)建立健全的主要機制有：設(shè)定公益訴訟的前置程序；規(guī)定提起公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)和條件；并對濫用公益訴訟權(quán)的行為進(jìn)行法律制裁等。

2.責(zé)任承擔(dān)

盡管檢察機關(guān)以維護社會公共利益為目的提起公益訴訟，但是在訴訟中其仍然面臨著大量的訴訟風(fēng)險。例如，由于時過境遷等客觀原因，檢察機關(guān)提供的證據(jù)不充足，難以認(rèn)定侵權(quán)事實，或者相關(guān)法律依據(jù)不夠明確時，可能導(dǎo)致檢察機關(guān)的訴訟請求不能成立，承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。但檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，作為社會公平正義的化身，不能因為有訴訟風(fēng)險的存在，而不敢于擔(dān)當(dāng)，不履行提起公益訴訟的法定職責(zé)。

應(yīng)當(dāng)客觀評價敗訴的公益訴訟案件，全面分析、認(rèn)定敗訴的原因，并合理界定檢察人員的司法責(zé)任。對于檢察機關(guān)濫用公益訴訟權(quán)，或者以提起公益訴訟介入經(jīng)濟糾紛，或者在公益訴訟程序中嚴(yán)重違反程序以及違法行使職權(quán)，檢察人員在主觀上具有故意或者重大過失的，應(yīng)當(dāng)依法追究其司法責(zé)任。對于檢察人員的一般過失行為和無過失的行為，例如對法律政策理解有誤，對事實和證據(jù)認(rèn)定有所偏差，則不宜追究其司法責(zé)任。

從目前試點的情況看，檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度，無論在理論上還是在實踐上都處于研究和探索的初步階段，還需要進(jìn)一步的健全和完善。但是檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度具有先進(jìn)性和科學(xué)性，是檢察工作科學(xué)發(fā)展的必然趨勢和客觀要求。

[1]曹建明.關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點工作情況的中期報告[EB/OL].中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov. cn/npc/zxbg/lgzxbg/2016-11/05/content_2001282.htm，2017-3-15.

[2]徐全兵.檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2016(05)：156-171.

[3]曹建明.最高人民檢察院工作報告(在2017年3月12日十二屆全國人大五次會議上)[EB/OL].中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/12/content_ 2016837.htm，2017-3-15.

[4]楊芹.檢察機關(guān)提起公益訴訟若干問題之探討[J].中國司法，2015(12)：84-87.

【責(zé)任編輯：王瑞紅】

Study on the system of public interest litigation initiated by procuratorial organs

Hao Changqing

(Jinzhou People’s Procuratorate，Jinzhou Liaoning 121013，China)

The system of public interest litigation initiated by procuratorial organs is the extension of the legal supervision function of the procuratorial organs.At present，this system is in the pilot period.Through the analysis of the situation of the pilot，the litigation field，case clues，pre-procedures，case effects and other aspects of public interest litigation system were studied.And then it were demonstrated that the spirit of constitutionalism，procuratorial supervision and risk society was the basic principle of public interest litigation initiated by procuratorial organs.Point out that litigation should follow the laws of universality and particularity，independence and sufficiency，cohesion and conversion.On this basis，it is proposed that the system of public interest litigation initiated by procuratorial organs should be constructed from the three aspects of main body，the procedure and the entity.

public interest litigation；procuratorial supervision；principle；law；system construction

郝長青(1969—)，男(漢族)，遼寧錦州人，錦州市人民檢察院法律政策研究室主任，主要從事刑法、刑事訴訟法、檢察理論研究。

2017-03-25

DF834

A

1009-1416(2017)03-021-04