如何在電梯監(jiān)管中以程序性要求保證依法行政

文 王亞明 夏挺峰

如何在電梯監(jiān)管中以程序性要求保證依法行政

文 王亞明 夏挺峰

加強(qiáng)特種設(shè)備監(jiān)管，保證特種設(shè)備安全，一直以來都是質(zhì)檢總局和各級(jí)監(jiān)管部門的重點(diǎn)工作之一。2013年6月《中華人民共和國(guó)特種設(shè)備安全法》（以下簡(jiǎn)稱特設(shè)法）頒布以來，我國(guó)特種設(shè)備的監(jiān)督管理工作進(jìn)入了一個(gè)更加規(guī)范，更加嚴(yán)格，也更加具有操作性的新的法制時(shí)期。但是近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特種設(shè)備在用數(shù)量呈急劇增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2016年我國(guó)在用特種設(shè)備數(shù)量已接近1400萬臺(tái)，其中電梯類的特種設(shè)備占比35%，近500萬臺(tái)。由于各型各類在用電梯數(shù)量龐大，分布上呈點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，而且監(jiān)管部門特種設(shè)備監(jiān)督管理資源相對(duì)有限，因此如何采取措施對(duì)在用電梯形成有效監(jiān)管，切實(shí)保證電梯運(yùn)行安全，是一大難題。特別是近年來發(fā)生在部分省市的惡性電梯傷人亡人事件，不僅嚴(yán)重侵害了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且使電梯運(yùn)行安全成為大眾關(guān)注的焦點(diǎn)，對(duì)監(jiān)管部門和特種設(shè)備監(jiān)管人員的工作提出了新的挑戰(zhàn)。

電梯監(jiān)管工作的重點(diǎn)難點(diǎn)和相應(yīng)舉措

目前我國(guó)在用電梯數(shù)量近500萬臺(tái)，其中以曳引和強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)式電梯（大部分是客用電梯和小區(qū)住宅電梯）為主，這類電梯因廣泛使用，頻率較高，因此與廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，屬于電梯監(jiān)管工作中的重點(diǎn)。除此之外，電梯監(jiān)管工作主要還存在以下三個(gè)難點(diǎn)。

一是電梯監(jiān)管工作任務(wù)繁重，管理人員相對(duì)不足。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有在用電梯數(shù)量進(jìn)行分析，全國(guó)大部分地區(qū)電梯監(jiān)管人員和需監(jiān)管的電梯之比為1‰。另外根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來我國(guó)在用電梯的數(shù)量正以每年30%左右的速度在增長(zhǎng)，這種監(jiān)管人員相對(duì)不足的局面使監(jiān)管部門和監(jiān)管人員的工作壓力進(jìn)一步增大。

二是電梯種類型號(hào)繁多，維保單位業(yè)務(wù)技能亟待提高。雖然我國(guó)目前在用電梯以客用和住宅小區(qū)的曳引和強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)式電梯為主，但也有為數(shù)不等的載貨電梯、消防電梯和扶梯。根據(jù)運(yùn)行速度區(qū)分，這些電梯又分為低速梯、快速梯、高速梯和超高速梯等等。隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，不少電梯制造廠商特別重視新產(chǎn)品的研究開發(fā)，目前一些技術(shù)更先進(jìn)，安全更可靠，性能更優(yōu)越的電梯在不斷投入市場(chǎng)使用。在這種客觀形勢(shì)下，維保單位加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)技術(shù)基礎(chǔ)，提高維護(hù)保養(yǎng)能力，適應(yīng)電梯維保工作新形勢(shì)的需要顯得迫在眉睫。

三是隨著人民群眾安全意識(shí)的提高，電梯運(yùn)行安全問題倍受社會(huì)廣泛關(guān)注。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，電梯已經(jīng)從過去一種高端建筑配置成為今天一種基本建筑配置。放眼我們的工作和生活，無論是從工業(yè)廠房，還是到住宅小區(qū)；無論是從辦公寫字樓，還是到綜合商業(yè)體；無論是工作學(xué)習(xí)，還是上下班途中，電梯已經(jīng)成為一種我們每天工作和生活都要頻繁接觸并使用的機(jī)器設(shè)備。因此一旦出現(xiàn)電梯事故，有關(guān)事故信息、救援信息和處理信息如果不能及時(shí)充分對(duì)外公布，必然會(huì)引起民眾的高度關(guān)注，造成恐慌心理。事實(shí)上，由于有關(guān)部門在近幾年發(fā)生的多起電梯事故中未能充分重視信息通報(bào)工作，電梯運(yùn)行安全已然成為社會(huì)廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。

在電梯監(jiān)管工作面臨的這種壓力下，各級(jí)監(jiān)管部門高度重視在用電梯的日常監(jiān)管，不斷通過制度創(chuàng)新探索監(jiān)管新模式，力求采取多管齊下，多措并舉的方式，最大限度降低電梯事故發(fā)生率，保證電梯運(yùn)行安全。目前監(jiān)管部門通行做法主要是抓好幾下以點(diǎn)：

一是推動(dòng)出臺(tái)電梯安全法律法規(guī)，做好建章立制工作。以《特設(shè)法》、《特種設(shè)備監(jiān)察條例》為基礎(chǔ)，進(jìn)一步研究制定有關(guān)規(guī)章制度，劃分監(jiān)管工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，明確各級(jí)監(jiān)管職責(zé)，不同層級(jí)之間加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的溝通、采集與分析，切實(shí)有效加強(qiáng)電梯監(jiān)管。

二是依托電梯物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，加強(qiáng)事故救援隊(duì)伍建設(shè)。以質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)、公安等政府職能部門為主導(dǎo)，優(yōu)化整合電梯制造單位、維保單位和使用單位現(xiàn)有資源，組建電梯事故應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)、調(diào)度機(jī)構(gòu)和救援機(jī)構(gòu)。通過信息傳感設(shè)備，將電梯與互聯(lián)網(wǎng)相連接，實(shí)現(xiàn)電梯的動(dòng)態(tài)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、故障報(bào)警，完善事故應(yīng)急救援預(yù)案，提高隊(duì)伍應(yīng)急救援能力。

三是推行電梯監(jiān)督抽查制度，從嚴(yán)對(duì)違法行為予以查處。依據(jù)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門制定的電梯監(jiān)督抽查計(jì)劃和方案，委托有資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)電梯及其安全部件實(shí)施抽查檢驗(yàn)，加大對(duì)重點(diǎn)場(chǎng)所，重點(diǎn)部位在用電梯的檢查力度，對(duì)違反監(jiān)管法律法規(guī)的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

上述措施從不同角度明確了監(jiān)管工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，合理優(yōu)化了現(xiàn)有監(jiān)管資源，增強(qiáng)了電梯制造單位、維保單位和使用單位的主體責(zé)任意識(shí)，一定程度上改觀了電梯監(jiān)管工作的困難局面，但是在查處電梯違法行為時(shí)也存在一些值得商榷的地方。

各級(jí)監(jiān)管部門高度重視在用電梯的日常監(jiān)管，不斷通過制度創(chuàng)新探索監(jiān)管新模式，力求采取多管齊下，多措并舉的方式，保證電梯運(yùn)行安全。

對(duì)電梯維保單位予以行政處罰的一個(gè)誤區(qū)

有的監(jiān)管部門為強(qiáng)調(diào)充分落實(shí)電梯維保單位主體責(zé)任，將日常檢查中發(fā)現(xiàn)電梯運(yùn)行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求的問題，以維保單位涉嫌違反特設(shè)法第四十五條第二款之規(guī)定，依據(jù)特設(shè)法第八十八條第二款之規(guī)定予以行政處罰，筆者認(rèn)為這種做法是欠妥當(dāng)?shù)?，主要原因有以下三點(diǎn)：

一、監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)正確理解特設(shè)法第四十五條第二款的法律含義。該款規(guī)定“電梯的維護(hù)保養(yǎng)單位應(yīng)當(dāng)在維護(hù)保養(yǎng)中嚴(yán)格執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)范的要求，保證其維護(hù)保養(yǎng)的電梯的安全性能，并負(fù)責(zé)落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)安全防護(hù)措施，保證施工安全”。上述法律條文明文規(guī)定了電梯維保單位在對(duì)電梯的日常維護(hù)保養(yǎng)中應(yīng)該遵守安全技術(shù)規(guī)范的要求，保證其維護(hù)保養(yǎng)的電梯安全性能。特設(shè)法第八十八條第二款也明確了維保單位在電梯維保過程中未能落實(shí)安全技術(shù)規(guī)范要求所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。但是，特設(shè)法第四十五條第二款從完整的法律條文表述來看只有一句話，各短句之間均是用逗號(hào)加以間隔，因此這句話應(yīng)該理解成維保單位在電梯的維護(hù)保養(yǎng)過程中必須執(zhí)行安全技術(shù)規(guī)范要求并保證其維護(hù)保養(yǎng)的電梯的安全性能，而不是苛責(zé)維保單位在電梯維保工作結(jié)束后至下一個(gè)維保周期開始前終結(jié)保證電梯運(yùn)行技術(shù)參數(shù)符合有關(guān)規(guī)定。更進(jìn)一步地說，作為安全技術(shù)規(guī)范的《特種設(shè)備安全技術(shù)規(guī)范》（TSG T7001-2009）和《電梯使用管理與維護(hù)保養(yǎng)規(guī)則》（TSG T5001-2009），均沒有要求維保單位承擔(dān)這種責(zé)任的表述。

二、以日常檢查中電梯運(yùn)行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求對(duì)維保單位予以行政處罰有悖于行政法的基本原則。合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信和權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法六大基本原則。對(duì)于監(jiān)管部門來說，電梯是一個(gè)隨時(shí)處于運(yùn)行和待運(yùn)行的機(jī)電設(shè)備，在電梯運(yùn)行過程中零部件因不斷使用發(fā)生摩擦老化，技術(shù)參數(shù)偏差，甚至失效失靈的情況不僅在理論上是存在的，在現(xiàn)實(shí)中也是存在的。因此無論電梯在經(jīng)過維護(hù)保養(yǎng)后是否實(shí)際投入使用，均要求維保單位在兩個(gè)維保周期之間任何時(shí)刻保證技術(shù)參數(shù)符合安全技術(shù)規(guī)定，否則便予以行政處罰顯然與合理行政的行政法基本原則是不相符合的。從相反角度進(jìn)一步分析，如果上述要求具備合理性，那么電梯在安裝時(shí)按要求完成監(jiān)督檢驗(yàn)即可一勞永逸，不存在還需要按照技術(shù)規(guī)范的要求去完成半月、月、季度、半年和一年等周期性檢驗(yàn)了。

三、以日常檢查中電梯運(yùn)行技術(shù)參數(shù)不符合安全技術(shù)規(guī)范要求對(duì)維保單位予以行政處罰有違反程序性要求之嫌。特設(shè)法第六十二條明文規(guī)定：“負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門在依法履行職責(zé)過程中，發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患時(shí)，應(yīng)當(dāng)以書面形式發(fā)出特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，責(zé)令有關(guān)單位及時(shí)采取措施予以改正或者消除事故隱患。緊急情況下要求有關(guān)單位采取緊急處置措施的，應(yīng)當(dāng)隨后補(bǔ)發(fā)特種設(shè)備安全監(jiān)察指令”。從上述條文的內(nèi)容和表述來看，監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)任何單位和個(gè)人有違反特設(shè)法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范的行為時(shí)，必須以書面形式開具特種設(shè)備安全監(jiān)察指令，即便是緊急情況下也不例外。該條文使用的“應(yīng)當(dāng)”二字充分表明開具特種設(shè)備安全監(jiān)察指令既是監(jiān)管部門的一項(xiàng)監(jiān)管權(quán)利， 同時(shí)也是監(jiān)管部門必須遵守的一項(xiàng)程序性義務(wù)。所以監(jiān)管部門在未履行此項(xiàng)程序性義務(wù)的情況下，對(duì)維保單位予以行政處罰是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

落實(shí)程序性要求對(duì)依法行政的重要性

2004年3月22日，為了更加扎實(shí)有效地推進(jìn)依法行政，國(guó)務(wù)院研究制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出要經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。實(shí)施綱要的出臺(tái)，既具有深刻的時(shí)代背景，也是歷史發(fā)展的客觀必然。 十多年來，實(shí)施綱要不斷地得到深入落實(shí)，有力地推動(dòng)了我國(guó)法治化進(jìn)程。特別是十八大以來，中共中央、國(guó)務(wù)院辯證地分析了依法治國(guó)和全面建設(shè)具有中國(guó)特色小康社會(huì)的關(guān)系，把依法治國(guó)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)有機(jī)的結(jié)合并統(tǒng)一起來。2013年2月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局就如何推進(jìn)依法治國(guó)召開第四次集體學(xué)習(xí)討論時(shí)就明確提出了依法治國(guó)，依法執(zhí)政和依法行政要共同推進(jìn)。黨的十八屆四中、五中全會(huì)也分別就如何通過加強(qiáng)依法行政促進(jìn)法治政府建設(shè)作過專門論述，這是我黨在新的歷史時(shí)期就如何嚴(yán)格落實(shí)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)的新要求。當(dāng)前形勢(shì)下，依法行政和法治政府的順利建成已經(jīng)不單單是黨中央、國(guó)務(wù)院和各級(jí)黨政組織追求我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo)，也是全國(guó)人民追求公平、正義、誠(chéng)實(shí)、守信良好法治環(huán)境的夙愿。

行政執(zhí)法作為行政活動(dòng)一個(gè)非常重要的有機(jī)組成部分，按照黨中央、國(guó)務(wù)院和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，毋庸置疑同樣需要全面落實(shí)依法行政的有關(guān)要求，堅(jiān)決做到有法可依，有法必依。有法可依是行政執(zhí)法的前提要件，有法必依是行政執(zhí)法的內(nèi)在要求。因此，在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政部門和行政人員不僅要嚴(yán)格遵守行政法的實(shí)體性規(guī)定，更要嚴(yán)格遵守行政法的程序性規(guī)定。因?yàn)槌绦蛐砸?guī)定，是實(shí)現(xiàn)依法行政的根本保證。

首先，只有程序正義才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。有一句法律諺語(yǔ)很好地總結(jié)了程序性法律規(guī)定的價(jià)值——程序是看得見的正義！美國(guó)哈佛大學(xué)政治學(xué)教授羅爾斯也曾說過：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值”。法律作為一種有效管理社會(huì)的強(qiáng)有力的制度工具，一樣需要追求廣泛的公平正義。那么，行政執(zhí)法作為一種法律活動(dòng)，遵守行政法的基本原則和有關(guān)規(guī)定也是必然要求。這個(gè)“規(guī)定”既包含實(shí)體性法律規(guī)定，也包含程序性法律規(guī)定。它要求我們?cè)谵k理案件時(shí)既要做到事實(shí)準(zhǔn)確，客觀公正，正確適用有關(guān)法律，還要做到嚴(yán)格遵守程序性要求，保證執(zhí)法活動(dòng)全過程的公平性和合理性。法治政府的建設(shè)就是要讓法律在社會(huì)管理過程中發(fā)揮良好效用，反過來說，社會(huì)和個(gè)人的一切活動(dòng)要在法律規(guī)范的要求下進(jìn)行。因此，僅僅讓法律機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)起來是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要通過程序性規(guī)定保證她做到有序運(yùn)轉(zhuǎn)，規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，否則便難以保證實(shí)體性法律規(guī)定運(yùn)用正確，這正是程序性法律規(guī)定寶貴的價(jià)值所在。

其次，程序性法律規(guī)定是對(duì)公權(quán)力濫用的有效制約。行政執(zhí)法不同于民事訴訟，雖然主體雙方都需要基于證據(jù)圍繞行政當(dāng)事人是否違法、是否需要予以行政處罰以及予以何種類型、何種幅度的行政處罰進(jìn)行抗辯。但在行政執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法機(jī)關(guān)代表的是公權(quán)力，相比之下行政當(dāng)事人被賦予更多的責(zé)任和義務(wù)。在這種客觀現(xiàn)實(shí)下，必須通過立法設(shè)置科學(xué)合理的執(zhí)法程序來對(duì)公權(quán)力進(jìn)行必要的限制。例如：2011年6月份頒布的《行政強(qiáng)制法》自施行以來，行政執(zhí)法部門在采取強(qiáng)制措施時(shí)不僅更具有操作性，而且其行為被嚴(yán)格規(guī)范化，受到眾多執(zhí)法機(jī)關(guān)和社會(huì)的一致好評(píng)，從這個(gè)角度講，行政執(zhí)法活動(dòng)中程序性法律規(guī)定必須遵守。

最后，程序性法律規(guī)定是行政當(dāng)事人合法權(quán)益的有力保障。馬克思說過“沒有無義務(wù)的權(quán)利,也沒有無權(quán)利的義務(wù)”，在行政執(zhí)法活動(dòng)中，行政當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)起所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)也要充分重視保證行政當(dāng)事人的合法權(quán)益。而程序性法律規(guī)定作為看得見的正義，正是行政當(dāng)事人合法權(quán)益的保障所在，因此行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中沒有理由不遵守各項(xiàng)程序性法律規(guī)定。2003年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布后，為早日實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的總目標(biāo)，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院和各部委配套制定頒布了大量法律法規(guī)和部門規(guī)章，比如《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《物權(quán)法》、《政府信息公開條例》等。這些法律規(guī)范對(duì)促進(jìn)依法行政起到了良好作用，各行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中不僅要模范遵守上述法律法規(guī)中程序性法律規(guī)定，還要注重將行政法基本原則與特別法具體規(guī)定相結(jié)合，從根本上保證執(zhí)法活動(dòng)中實(shí)體法律運(yùn)用正確，程序規(guī)定嚴(yán)格遵守，真正實(shí)現(xiàn)依法行政，保證當(dāng)事人的合法權(quán)益。

作者單位：江蘇省蘇州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局