ppp融資模式下工程造價(jià)的影響因素及對(duì)策

陳傳榮+宋乾

【摘要】PPP（Public-Private Partnership）融資模式即政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。也正是由于PPP項(xiàng)目數(shù)量的飛速發(fā)展，使得PPP融資模式的質(zhì)量備受關(guān)注。隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)的普及，該模式下存在的弊端和問(wèn)題也需要得到重視和改善。本文擬對(duì)廣義PPP融資模式下，著眼于政府部門，對(duì)產(chǎn)生影響的主要因素進(jìn)行分析并提出解決方案。

【關(guān)鍵詞】廣義；PPP融資模式；政府部門；工程造價(jià)

【Abstract】PPP （Public-Private Partnership） financing model that the government and social capital cooperation model is in the infrastructure and public services to establish a long-term relationship. Often the model is responsible for the design， construction， operation and maintenance of most of the infrastructure by social capital and receives a reasonable return on investment through "user pays" and the necessary "government pay"； government departments are responsible for infrastructure and public services prices and Quality supervision to ensure maximum public interest. It is also because of the rapid development of the number of PPP projects， making the quality of PPP financing model of concern. With the popularity of PPP projects in China， the shortcomings and problems in this model also need to be taken seriously and improved. This paper intends to focus on the government departments， the main factors that affect the generalized PPP financing model analysis and propose solutions.

【Key words】Generalized；PPP financing model；Government department；Project cost

1. 引言

按照廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營(yíng)部門合作過(guò)程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。 目前，中國(guó)PPP大市場(chǎng)已初步建立，成果超過(guò)預(yù)期。在不少地方，PPP已成為政府穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。截至2016年底，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)已收錄全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目1.1萬(wàn)個(gè)，覆蓋能源、交通、水利、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、旅游等19個(gè)主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，投資額達(dá)13.5萬(wàn)億元。當(dāng)前，我國(guó)正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國(guó)內(nèi)實(shí)踐，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，是國(guó)家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國(guó)家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)的普及，該模式下存在的弊端和問(wèn)題也需要得到重視和改善。其中解決好政府一方存在的問(wèn)題是控制公共項(xiàng)目建設(shè)總投資的重要環(huán)節(jié)。文章主要立足于政府一方，就如何減少和控制政府部門所出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，并進(jìn)一步提出相關(guān)的解決方案。

2. PPP項(xiàng)目工程造價(jià)的影響因素

2.1 政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的估算錯(cuò)誤。

由于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期一般較長(zhǎng)，有的項(xiàng)目甚至長(zhǎng)達(dá)20～30年之久，雙方簽訂的合同的靈活性會(huì)有很大的局限性，這就使得政府部門需要對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展做出更加準(zhǔn)確的預(yù)判。事實(shí)上，大多數(shù)PPP項(xiàng)目在合同簽訂之初，通常只考慮了當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的運(yùn)營(yíng)狀況，而對(duì)未來(lái)的變化沒(méi)有給予足夠的重視，導(dǎo)致項(xiàng)目的預(yù)期收益或效益產(chǎn)生巨大偏差。年收益或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全周期收益被估計(jì)過(guò)低會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的投資成本過(guò)高，私營(yíng)機(jī)構(gòu)的盈利過(guò)高，從而使得PPP融資模式的優(yōu)點(diǎn)不復(fù)存在；相反，預(yù)估過(guò)于樂(lè)觀會(huì)導(dǎo)致私營(yíng)機(jī)構(gòu)的利益受到極大地?fù)p失，項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的穩(wěn)定性受到極大的威脅，進(jìn)而容易引發(fā)公共服務(wù)質(zhì)量的下降，引起民眾的不滿。需明確的是，PPP中公共部門與私營(yíng)部門之間的合作并不是簡(jiǎn)單瓜分利潤(rùn)，政府作為公共服務(wù)的提供者，有義務(wù)控制私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)，即不允許私營(yíng)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)。其主要原因是，任何PPP項(xiàng)目都是帶有公益性的項(xiàng)目，不以利潤(rùn)最大化為目的。如果雙方想從中分享利潤(rùn)，其實(shí)是很容易的一件事，只要允許提高價(jià)格，就可以使利潤(rùn)大幅度提高。不過(guò)，這樣做必然會(huì)帶來(lái)社會(huì)公眾的不滿，甚至還可能會(huì)引起社會(huì)混亂。因此，減少政府部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的估算失誤是十分有必要的。endprint

2.2 政府官員與私營(yíng)機(jī)構(gòu)存在非法串通現(xiàn)象。

PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，并從項(xiàng)目生命周期角度強(qiáng)調(diào)了私人部門的參與，尤其是強(qiáng)調(diào)了私人部門的投融資PPP融資模式的的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了公共項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間，政府部門和民營(yíng)企業(yè)有諸多交涉和業(yè)務(wù)往來(lái)，這樣就特別容易滋生政府官員腐敗和私營(yíng)企業(yè)行賄的現(xiàn)象。而官員貪污、腐敗的危險(xiǎn)是巨大的、不容忽視的。一旦官商串通，一方面，私營(yíng)機(jī)構(gòu)可以獲得更長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而增加私營(yíng)機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)的同時(shí)，也增加了公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)成本；容易導(dǎo)致某些私營(yíng)機(jī)構(gòu)利用特權(quán)，形成不爭(zhēng)的壟斷競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步規(guī)定壟斷價(jià)格，攫取高額利潤(rùn)。這樣勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致民眾的極大不滿。

3. 控制PPP項(xiàng)目工程造價(jià)的解決對(duì)策

3.1 提高政府部門在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期的造價(jià)估算的準(zhǔn)確性。

（1）為了項(xiàng)目長(zhǎng)期運(yùn)行穩(wěn)定，使項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)化，一方面要加強(qiáng)政府部門對(duì)項(xiàng)目全運(yùn)營(yíng)周期運(yùn)營(yíng)狀況預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，一方面要制定更加合理、靈活的合同條款。

（2）為了提高政府部門對(duì)項(xiàng)目全運(yùn)營(yíng)周期運(yùn)營(yíng)狀況預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，首先，在項(xiàng)目前期就應(yīng)該盡量做好整個(gè)生命周期的規(guī)劃。通常，政府應(yīng)該聘請(qǐng)具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期調(diào)查分析，確保參與方對(duì)項(xiàng)目需求有充分的理解，對(duì)項(xiàng)目的費(fèi)用有可靠的預(yù)算，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估并可以在公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān)；在作出投資決策之前，要認(rèn)真進(jìn)行可行性研究，并對(duì)投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行計(jì)算和分析，充分比較項(xiàng)目的時(shí)間性指標(biāo)，價(jià)值性指標(biāo)，比率性指標(biāo)。當(dāng)可供選擇的方案多于一個(gè)時(shí)，還要對(duì)各個(gè)方案的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行比較和選優(yōu)。然后，政府部門要通過(guò)事先公布的采購(gòu)和要求，吸引眾多的投標(biāo)人按照同等條件進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)，按照規(guī)定程序并組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面專家對(duì)眾多的投標(biāo)人進(jìn)行綜合評(píng)審，確保通過(guò)招投標(biāo)過(guò)程得到具有競(jìng)爭(zhēng)性的報(bào)價(jià)。

（3）相較于提高政府部門對(duì)項(xiàng)目全運(yùn)營(yíng)周期運(yùn)營(yíng)狀況預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，設(shè)法制定更加合理、靈活的合同條款顯然是更加高效便捷的解決方法。政府部門與私營(yíng)企業(yè)起草公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)合同時(shí)，一方面要慎重考慮來(lái)自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，從而起草相關(guān)更加合理的條款，另一方面可以擬將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)確定在某一時(shí)間區(qū)間范圍之中，從而提高合同的靈活性，更好的協(xié)調(diào)合同參與方之間的利益。

3.2 對(duì)政府官員與私營(yíng)機(jī)構(gòu)非法串通進(jìn)行控制。

為了更好的解決官員與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的非法串通現(xiàn)象，政府部門可以從以下多個(gè)方面入手：

（1）為PPP模式專門制定嚴(yán)格的法律法規(guī)，為政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的合作提供穩(wěn)定、公平的法律環(huán)境，應(yīng)極力避免由于國(guó)家政策變化而導(dǎo)致的不穩(wěn)定性。當(dāng)前PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)周期通常都是跨越一任甚至幾任官員任期，這也說(shuō)明為規(guī)范PPP市場(chǎng)，制定更加權(quán)威的法律甚至憲法是即為有必要的。這不僅可以有效制約地方政府的“無(wú)法無(wú)天”和濫用職權(quán)，還可以震懾一些企圖不良的私營(yíng)機(jī)構(gòu)。政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行駛各自職責(zé)，有利于雙方保持更加積極地合作激情，從而有利于PPP模式的健康長(zhǎng)久的發(fā)展。

（2）加大對(duì)政府部門違法官員的懲處力度，建立健全PPP項(xiàng)目中的權(quán)責(zé)統(tǒng)一體系。由于PPP項(xiàng)目涉及金額通常是巨大的，其中牽扯的政府部門和官員的數(shù)量也是龐大的，因此，只有制定完備的權(quán)責(zé)體系，加強(qiáng)對(duì)違法行為的懲罰力度，才能更好的維護(hù)好政府的職能、樹(shù)立好政府的形象。

（3）鼓勵(lì)民眾對(duì)政府和企業(yè)、企業(yè)對(duì)企業(yè)、企業(yè)對(duì)政府、政府對(duì)政府的監(jiān)督行為。由于PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域和區(qū)域都較為廣泛，只有積極倡導(dǎo)各方相互監(jiān)督，才能使公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)取得效益最優(yōu)化。

（4）加強(qiáng)對(duì)政府廉政為民和企業(yè)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)的教育。事實(shí)上，PPP作為一種公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的融資模式，并非純公益的。由于企業(yè)參與PPP項(xiàng)目本身的目的就是為了盈利，因此一切在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的非法違法行為都是利益驅(qū)使所致，這就難免導(dǎo)致一些官員不能禁受住企業(yè)的不當(dāng)誘惑，從而走向違法道路。因此，樹(shù)立正確的為官之風(fēng)是解決官員腐敗的根本途徑，加強(qiáng)企業(yè)正當(dāng)經(jīng)營(yíng)教育的同時(shí)，大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，加大對(duì)官員的為政教育是解決官商狼狽為奸的兩種相輔相成的途徑。

4. 結(jié)論

PPP融資模式的發(fā)展完善了我國(guó)的融資模式體系，在該種模式的引領(lǐng)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)有利于社會(huì)資本創(chuàng)新活力，有利于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給動(dòng)能轉(zhuǎn)換。這正是由于PPP模式的巨大優(yōu)越性，使得其地位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展中也愈加重要，也因此，PPP模式需要不斷完善，進(jìn)而更好的服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和發(fā)展。而PPP模式下，影響工程造價(jià)的因素是復(fù)雜的，多樣的。只有對(duì)項(xiàng)目各方進(jìn)行全面的調(diào)整和改造，才能控制好工程造價(jià)。作為重要的參與方和建設(shè)方，政府只有履行好自身的職能，減少自身的決策失誤，提高自身的執(zhí)行能力，才能更好將PPP項(xiàng)目建設(shè)的受人們支持。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉玉潔.談PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略.《經(jīng)濟(jì)》，2016.

[2] 杜亞囡.糧倉(cāng)建設(shè)PPP模式中同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略研究.《河南工業(yè)大學(xué)》，2016.

[3] 劉子臻.淺談建設(shè)項(xiàng)目施工階段的造價(jià)控制[J].山東科技大學(xué)，2017.

[4] 周楠.PPP模式在中國(guó)實(shí)踐的風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策分析[M].《門窗》，2017.

[5] 高蘭英.淺談建設(shè)單位如何加強(qiáng)施工階段的工程造價(jià)管理與控制[J].《科技創(chuàng)新與應(yīng)用》，2012.

[6] 王勁松.在PPP模式下城市開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨的機(jī)遇、風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策分析[J].《工程技術(shù)：引文版》，2016.

[7] 李永福.主編《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)與報(bào)價(jià)》經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年6月.

[8] 蔡臨申.民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的PPP模式研究.浙江大學(xué)，2006.

[9] 曾暉.我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的應(yīng)用研究.《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》，2005.

[10] 何壽奎.公共項(xiàng)目公私伙伴關(guān)系合作機(jī)理與監(jiān)管政策研究.《重慶大學(xué)》，2009.

[11] 何濤.基于PPP模式的交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理化研究.《天津大學(xué)》，2011.

[文章編號(hào)]1619-2737（2017）07-18-618endprint