“以庭審為中心”改革研究視角下審判委員會(huì)制度的改革

李唯

摘 要 隨著我國司法改革的不斷深入，作為我國法院內(nèi)部最高審判組織的審判委員會(huì)（下稱“審委會(huì)”），其綜合了決策、監(jiān)督、指導(dǎo)等職能于一身，也因其核心性的地位而被推到改革的風(fēng)口浪尖。學(xué)界對(duì)審委會(huì)的存廢問題各執(zhí)一詞，有基于審委會(huì)的歷史性、政治性和存在必然性而持保守觀點(diǎn)的“改革說”；也有基于審委會(huì)違背“親歷性原則”、“直接言詞原則”而提出積極觀點(diǎn)的“廢除說”。因此，在司法改革大背景下，剖析各類學(xué)說，重新定位審委會(huì)，并提出具化的改革建議才是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞 審判委員會(huì) 廢除說 改革說 審判管理權(quán) 審判監(jiān)督權(quán)

中圖分類號(hào)：D925.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2017.07.066

1 問題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出構(gòu)建符合“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，點(diǎn)出亟需解決的“審判分離”問題；而后，黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出要“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革?！碧岢鰧徟袨橹行模约巴彏橹行牡母母锼悸?；隨后，最高人民法院則在《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要》中，進(jìn)一步對(duì)審委會(huì)提出新要求。

在我國司法改革大背景下，基于社會(huì)對(duì)法律需求的不斷提升，原有的司法制度的問題愈發(fā)明顯，起源于新民主主義革命時(shí)期的審委會(huì)制度，作為極具中國特色、符合中國國情的法律制度代表，審委會(huì)制度被推到了改革大潮的風(fēng)口浪尖。

審委會(huì)是集體領(lǐng)導(dǎo)制在法院系統(tǒng)內(nèi)的一個(gè)產(chǎn)物。該制度萌芽于上世紀(jì)30年代，確立于1932年的《中華蘇維埃共和國裁判部暫行組織及裁判條例》。其作為民主集中制原則在法院機(jī)夠內(nèi)的體現(xiàn)，卻與“親歷性原則”、“直接言詞原則”產(chǎn)生了不可調(diào)和的沖突，卻因其契合“本土地域性”而存續(xù)至今。形成了我國司法實(shí)踐中“審者不判、判者不審”的訴訟常態(tài)，使得訴訟主體的權(quán)益受到嚴(yán)重侵害且求助無門，使得審判權(quán)之獨(dú)立與公正無法得到保障。

對(duì)于此項(xiàng)契合國情且存續(xù)至今的審委會(huì)制度，我們必然不可忽略其自身的合理之處，但也應(yīng)看清，由于法院內(nèi)部的案件審批制及審委會(huì)功能定位不當(dāng)，所造成的司法行政化、地方化、政策化等一系列問題，故如何審視與評(píng)價(jià)判委員會(huì)制度，是明確司法改革方向的重要前提。

2 學(xué)說紛爭

在社會(huì)提倡與國際接軌流行接軌的浪潮下，以及隨著司法改革的逐步的縱深開展，學(xué)界對(duì)審委會(huì)制度提出更多的質(zhì)疑、批評(píng)和建議，審委會(huì)制度廢除之爭在上個(gè)世紀(jì)九十年代末達(dá)到爭辯的一個(gè)高峰，學(xué)術(shù)界朱蘇力、賀衛(wèi)方、陳瑞華等名家就審委會(huì)制度的存廢問題，進(jìn)行了百家爭鳴式的論戰(zhàn)，實(shí)務(wù)界也不甘示弱地參與此次爭論。不斷推動(dòng)著審委會(huì)制度的改革。

長期以來的爭論在不斷剖析審委會(huì)制度的同時(shí)，也形成了一系列支持與否定的學(xué)說，其中主要觀點(diǎn)有改革說和廢除說，在改革說之下分為概括保留說以及職能擴(kuò)張說，在廢除說之下分為完全廢除說以及部分廢除說，并且在兩類學(xué)說中還有更具體的劃分。

2.1 改革說

改革說一派學(xué)者，大致持以下四個(gè)觀點(diǎn)：首先，該學(xué)說認(rèn)為審委會(huì)制度是歷史和時(shí)代的必然性選擇，其既不是法律移植的結(jié)果，也不是理論創(chuàng)造的結(jié)果，而是中國司法本土化的結(jié)果；其次，本派學(xué)者認(rèn)為審委會(huì)制度是我國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，其根植于人民法院組織法的規(guī)定，具有豐富的制度內(nèi)涵和充分的制度依據(jù)，且其自身特有的決策機(jī)制與操作流程，經(jīng)過幾十年的司法實(shí)踐與改革，早已與司法機(jī)關(guān)及其司法工作形成了不可分割的羈絆；再次，該學(xué)說認(rèn)為審委會(huì)的產(chǎn)生以人民法院組織法為基礎(chǔ)，是我國民主集中制原則的又一代名詞，有利于各級(jí)人民法院的運(yùn)作與管控，為審判工作保駕護(hù)航；最后，只有進(jìn)行充分的改革，端正并發(fā)揮其法院系統(tǒng)內(nèi)最高審判組織的核心作用，才能提升人民法院的司法能力、審判能力、監(jiān)督能力，維護(hù)我國司法權(quán)威，杜絕司法腐敗。因故，利大于弊應(yīng)保留之，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行改良與提升。

基于以上認(rèn)知，改革說學(xué)派在進(jìn)一步發(fā)展中也形成了兩派觀點(diǎn)，一派是概括保留說，另一派為職能擴(kuò)張說。概括保留說認(rèn)為在目前中國社會(huì)條件下審委會(huì)利大于弊，應(yīng)保留之，如以后前提條件發(fā)生變化時(shí)，視情況決定是否廢除或職能轉(zhuǎn)化。職能擴(kuò)張說則認(rèn)為，不僅不應(yīng)該取消，而是應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和完善，明確其地位和作用，如可通過憲法規(guī)定或修訂人民法院組織法有關(guān)條款，賦予審委會(huì)在司法活動(dòng)與事務(wù)中更大的權(quán)力；通過修改相關(guān)法律制度，賦予審委會(huì)以司法審判權(quán)能等。

2.2 廢除說

從上世紀(jì)八十年代開始，伴隨著法律不斷完善，學(xué)界開始關(guān)注審判獨(dú)立與體制改革。因?qū)徫瘯?huì)制度設(shè)計(jì)模糊所衍生的問題不斷暴露，學(xué)界開始產(chǎn)生剔除、廢除審委會(huì)的聲音，紛紛劍指審委會(huì)制度的弊端：首先，審委會(huì)作為法律明確規(guī)定的組織，且實(shí)際上掌握了法院的大部分裁判權(quán)，但法律對(duì)其職權(quán)范圍界定十分模糊，沒有限制的強(qiáng)權(quán)組織必然產(chǎn)生混亂；其次，審委會(huì)所處理的案件應(yīng)當(dāng)是“重大、復(fù)雜、疑難案件”，但重大、復(fù)雜、疑難的標(biāo)準(zhǔn)為何，卻不得而知，因此審委會(huì)除異常簡單的案件以外，便可決定任何案件的走向，為此為徇私舞弊提供了空間；再次，審委會(huì)作為“不出臺(tái)”的“審判組織”，衍生出“審判分離”的司法現(xiàn)狀，不僅嚴(yán)重違背了以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則和合議制原則，而且破壞了訴訟程序的連續(xù)性和完整性，加之大量的案件可由審委會(huì)終局裁定，其負(fù)面影響可謂達(dá)到極端。

因故在學(xué)界中“廢除說”愈發(fā)興盛，其中“部分廢除說”一派認(rèn)為，審委會(huì)之所以飽受爭議的根源在于：審委會(huì)所對(duì)案件的決定權(quán)與其未參與庭審之因素?zé)o法銜接，而衍生出公然違反我國法律規(guī)定的“審而不判，判而不審”的局面，所以提出僅廢除審委會(huì)的“審判職能”，并保留監(jiān)督等其他職能，以保障審委會(huì)在不影響現(xiàn)有司法體制的前提下正常運(yùn)行；“完全廢除說”一派則認(rèn)為，審委會(huì)的斷案制度與庭審人員的辦案責(zé)任制相悖，基于審委會(huì)對(duì)案件的決定權(quán)，使得由審委會(huì)形成或敲定的最終判決無法得到本應(yīng)來自審委會(huì)的監(jiān)督與審議，加之其缺乏對(duì)實(shí)踐中審委會(huì)運(yùn)作情況進(jìn)行實(shí)證分析等，而是籠統(tǒng)從文化論，規(guī)范論或組織結(jié)構(gòu)、功能論理論視角，主張審委會(huì)是一種反法律、反司法的制度，是一種得不償失、弊大于利的制度安排，也是一種應(yīng)該廢除的制度。endprint

2.3 學(xué)說評(píng)價(jià)

從完全廢除說角度出發(fā)，審委會(huì)確有諸如極具行政化味道、議事方式模糊、權(quán)責(zé)不明等缺陷，的確亟需改革，可中國本身的司法傳統(tǒng)與司法資源以及整體社會(huì)狀況等本土因素，加之審委會(huì)制度長期存在于我國司法實(shí)踐之中，早已融入我國司法體系，鑒于目前并無明確可降低法院及法官職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的代替機(jī)制，過于注重從法理角度論證廢除審委會(huì)定案機(jī)制的應(yīng)然性，但脫離于我國法院系統(tǒng)的司法運(yùn)行環(huán)境、基礎(chǔ)條件和實(shí)踐特色，相較之下完全廢除并非明智之舉。

從改革說角度出發(fā)，最高人民法院在不同場合均承認(rèn)審委會(huì)制度存在諸多問題，并且肯定了改革審委會(huì)的必要性，但如何改革才能根治問題的本源，在破除司法行政化缺點(diǎn)的同時(shí)，還能使之適應(yīng)整個(gè)現(xiàn)存司法體制？筆者認(rèn)為，制度改革旨在達(dá)成社會(huì)需求，社會(huì)需求的實(shí)現(xiàn)基于大背景下相關(guān)配套制度與設(shè)施的完善，理論上趨于完備的制度設(shè)計(jì)并非必然適應(yīng)社會(huì)需求。因此，單方面追求改革革新，爭取改變目前看似表面且不合理的現(xiàn)狀，不如分析社會(huì)需求，將配套條件及相關(guān)制度進(jìn)行剖析，在制度推進(jìn)至成熟的同時(shí)，在進(jìn)行下一步具化的改革。

實(shí)際上，審委會(huì)制度是中國司法制度的縮影，其所承載的問題之復(fù)雜程度，已遠(yuǎn)超這一制度存廢本身，單純的完全廢除說抑或概括保留說都無法適應(yīng)目前的改革方向。如前所述，審委會(huì)制度的存在符合當(dāng)前的政治體制要求，因此帶有較為敏感的政治色彩，從而短期內(nèi)是無法廢除的。所以我們應(yīng)當(dāng)采取一種比較現(xiàn)實(shí)、可行的改革策略，在審委會(huì)現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)它進(jìn)行改革，讓它距離我國的司法制度改革目標(biāo)更近一些，故筆者認(rèn)為改革應(yīng)在部分廢除說的基礎(chǔ)上加之職能擴(kuò)張說。

3 審委會(huì)之“三權(quán)”強(qiáng)化

談及審委會(huì)制度改革，應(yīng)先明確審委會(huì)組織的自身性質(zhì)，通過保留、廢除和擴(kuò)張的改革方式，使得新制度既滿足在新制度融入的過渡期中，不影響現(xiàn)有的司法體制；又要達(dá)到對(duì)目前審委會(huì)制度不足之處改良之目的。

討論審委會(huì)必須把審委會(huì)性質(zhì)界定清楚，否則就會(huì)影響到問題的解決。關(guān)于審委會(huì)的性質(zhì)學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：審判組織說、審判管理組織說及法院內(nèi)部咨詢、監(jiān)督機(jī)構(gòu)說。由此可見，審委會(huì)其性質(zhì)典型表現(xiàn)為集審判權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)于一身，因此如何配比“三權(quán)”的權(quán)重，通過什么方式具化相應(yīng)權(quán)利以達(dá)到控權(quán)的目的，是目前改革的主要方向。

3.1 審判權(quán)角度——以法律審為中心

因?yàn)榉稍趯?duì)審委會(huì)審判案件的內(nèi)容上限制模糊，使得審委會(huì)制度在實(shí)踐運(yùn)行中過分參與個(gè)案審判，尤其是大量涉及事實(shí)認(rèn)定的案件進(jìn)入審委會(huì)討論范圍，造成審委會(huì)對(duì)合議庭職能的替代廣度不適當(dāng)擴(kuò)大。

首先，應(yīng)明確審委會(huì)進(jìn)行法律審的范圍。區(qū)分好法律問題與事實(shí)問題是審委會(huì)進(jìn)行法律審的基礎(chǔ)性問題，因此可參照英美法系陪審團(tuán)之方式，將案件分為“法律審”與“事實(shí)審”，由本案經(jīng)手的法官進(jìn)行具體案件的事實(shí)審理，由審委會(huì)負(fù)責(zé)法律審的范圍，如此一來既保障了案件整體的走向不違背親歷性原則，也充分發(fā)揮了審委會(huì)的指導(dǎo)監(jiān)督效能。

其次，完善審委會(huì)討論決定案件的過濾篩選機(jī)制。審委會(huì)進(jìn)行法律審的最終目的在于限縮對(duì)具體案件的直接參與，逐步實(shí)現(xiàn)功能重心的轉(zhuǎn)移，因此，如何認(rèn)定所謂的“少數(shù)重大、疑難、復(fù)雜案件”的法律適用問題是關(guān)鍵。因故，通過建立相應(yīng)的審委會(huì)非臨時(shí)性機(jī)構(gòu)——審判辦公室（下稱“審判辦”），選擇具有相應(yīng)辦案經(jīng)驗(yàn)、職位較高的成員進(jìn)入，以控制進(jìn)入審委會(huì)的案件類型、調(diào)整分配審委會(huì)職能范圍的能力。在該機(jī)構(gòu)人員配置合理的基礎(chǔ)上，改良審委會(huì)討論案件的預(yù)審程序，在審判長、庭長決定提交案件的過程中，加入“審判辦”的最終預(yù)審環(huán)節(jié)，對(duì)案件進(jìn)行專門的篩選和過濾。

最后，明確審委會(huì)討論案件相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)制度。“審判辦”作為審委會(huì)審理前的把關(guān)機(jī)構(gòu)，在對(duì)案件的預(yù)審上應(yīng)有相應(yīng)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，并且可加之特色案例以達(dá)到“舉重以明輕”的作用；在特色制度設(shè)計(jì)上可通過增加審委會(huì)委員參與一審審判的方式，來解決審委會(huì)審判親歷性缺失的問題，即“審判辦”在先對(duì)所有案件進(jìn)行甄別，對(duì)于社會(huì)影響力大，極有可能進(jìn)入審委會(huì)的特定案件，鼓勵(lì)合議庭進(jìn)行上報(bào)和自身篩選，之后由審委會(huì)通知相應(yīng)成員加入合議庭，協(xié)助審理。

3.2 審判管理權(quán)角度——強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)能力

審判的宏觀指導(dǎo)是提升審判效率，把握審判大方向的核心。在我國四級(jí)法院制度下，各法院內(nèi)部審委會(huì)的職能隨層級(jí)越高，距離具體案件審理越遠(yuǎn)，其功能更趨近于總結(jié)、發(fā)布具備指導(dǎo)性意義的規(guī)范性文件，因故如何發(fā)揮層級(jí)化的審委會(huì)宏觀領(lǐng)導(dǎo)職能，是解決審委會(huì)現(xiàn)存不足的又一關(guān)鍵。

首先，應(yīng)要求審委會(huì)定期總結(jié)和發(fā)布審判工作經(jīng)驗(yàn)。審委會(huì)可以從討論疑難、復(fù)雜、新型案件，對(duì)某些共性問題的處理方法或?qū)δ愁惏讣姆蛇m用形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，一方面，形成初步建議向?qū)徫瘯?huì)進(jìn)行提交，經(jīng)審委會(huì)審議決定后，形成規(guī)范性意見，以審委會(huì)名義予以發(fā)布；另一方面，審委會(huì)應(yīng)當(dāng)針對(duì)本轄區(qū)的司法改革工作進(jìn)行研究，總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，形成相應(yīng)的規(guī)范性意見，總結(jié)提升出相應(yīng)的制度規(guī)范，從宏觀上指導(dǎo)司法改革的正確方向。

其次，及時(shí)總結(jié)典型案例。案例的總結(jié)與歸納是彌補(bǔ)成文法的僵化而產(chǎn)生的一條靈活性途徑，審委會(huì)可選有關(guān)人民民生、公益訴訟、需保護(hù)群體等特別典型性案例進(jìn)行總結(jié)與分析，并發(fā)布相應(yīng)公告，一方面可及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，另一方面可供審判實(shí)踐參照，以充分發(fā)揮審委會(huì)的業(yè)務(wù)，維護(hù)司法正義。

最后，加強(qiáng)自身對(duì)錯(cuò)案的確認(rèn)與分析。涉及有錯(cuò)誤可能性的案件，應(yīng)當(dāng)提交審委會(huì)討論決定，經(jīng)審委會(huì)明確認(rèn)定錯(cuò)誤的案件，應(yīng)當(dāng)形成關(guān)于錯(cuò)案確認(rèn)情況及責(zé)任劃分意見的書面意見，由全體委員簽名確認(rèn)后，由審委會(huì)辦公室將相關(guān)材料分別移交紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事部門實(shí)施責(zé)任追究。

只有審委會(huì)在日常職能上做到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，輔之以案例加以平衡，最后用錯(cuò)案責(zé)任加以保證程序上的廉潔性，便可建立起通過宏觀指導(dǎo)的方式提升訴訟效率和完善訴訟程序的模式。

3.3 審判監(jiān)督權(quán)角度——完善自身組織結(jié)構(gòu)

審委會(huì)組織成員的獨(dú)立性是其公信力的立足之基，在審委會(huì)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)過程中，優(yōu)化審委會(huì)的委員構(gòu)成是最基礎(chǔ)的要求，但基于現(xiàn)實(shí)中審委會(huì)成員間以行政關(guān)系為主，相互之間為上下直屬關(guān)系，受限大，因此應(yīng)做到完善自身組織結(jié)構(gòu)。

（1）改良人員結(jié)構(gòu)。審委會(huì)委員構(gòu)成單一化是限制自身發(fā)展的重要原因，目前的人員構(gòu)成多為法院領(lǐng)導(dǎo)階層，在審判能力打折扣的前提下加之領(lǐng)導(dǎo)階層的行政權(quán)威，很難達(dá)到實(shí)質(zhì)的公平正義。因故，在院長及人大的核準(zhǔn)下，加之審委會(huì)公開推薦模式作為第一環(huán)，鼓勵(lì)社會(huì)人士及法官自薦，增加普通法官擔(dān)任委員的比例，提升審委會(huì)審判能力及公正性。

（2）完善考核機(jī)制。組織審判能力的保持，需要考核機(jī)制來保障。目前審委會(huì)委員均為終身制，無法形成內(nèi)部“優(yōu)勝劣汰”的生態(tài)循環(huán)，必然形成審委會(huì)審判能力的下降和問題叢生的局面。首先，將終身制改為五年任職期，通過考評(píng)可連任，最多不超過兩年，形成良性循環(huán)；其次，完善委員的工作考核機(jī)制，涉及出勤、評(píng)議意見、個(gè)人科研實(shí)踐能力、廉潔自律情況等調(diào)查，面向全院進(jìn)行評(píng)測，以達(dá)到考核的公平公正。

審委會(huì)的改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，某一層面的修改都將影響到原有制度的設(shè)計(jì)，諸如原有的回避機(jī)制、決議公示制度、復(fù)議機(jī)制等，都應(yīng)依據(jù)現(xiàn)存改革內(nèi)容相應(yīng)地、適時(shí)地做出修改。

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