查德威克與近代英國公共衛(wèi)生改革

蘇洋

摘 要： 盡管英國是歐洲范圍內(nèi)開創(chuàng)公共衛(wèi)生改革和相關(guān)立法的先驅(qū)者，英國的公共衛(wèi)生情況正是得益于以查德威克為代表的一群社會改革家經(jīng)歷了長時間的努力才得以好轉(zhuǎn)。本文將以查德威克的思想為基礎(chǔ)，研究查德威克對近代英國公共衛(wèi)生改革的助推作用，從而研究查德威克的思想對英國社會發(fā)展做出的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：查德威克；近代英國；公共衛(wèi)生改革；思想

英國在19世紀(jì)曾經(jīng)發(fā)生過兩次規(guī)模較大的霍亂瘟疫。第一次大規(guī)?；魜y發(fā)生在1831-1832年間，造成了約2.2萬人死亡；第二次則是發(fā)生在1848年，估計(jì)此次霍亂造成了約7.2萬人死亡。究其原因，在于英國在工業(yè)革命以后城市人口激增導(dǎo)致城市住房和公共設(shè)施條件的基礎(chǔ)建設(shè)與人口之間高度不協(xié)調(diào)，倫敦市區(qū)甚至形成了居住狀況極度惡劣的貧民窟。這種公共衛(wèi)生狀況導(dǎo)致了在成人生活區(qū)，很多疾病如傷寒、結(jié)核病、天花等疾病變得多發(fā)，以霍亂為例，霍亂的病原體可以通過水源進(jìn)行傳播，因而在沒有清潔水供應(yīng)且欠缺一定排水設(shè)施的英國各地貧民窟自然成為了感染的重災(zāi)區(qū)。此外，還有一個重要因素在于英國民眾對于這些疾病的認(rèn)識不系統(tǒng)、不深入，很多人認(rèn)為霍亂單純通過空氣傳播，將瘟疫的大規(guī)模爆發(fā)歸咎于較差空氣質(zhì)量，而沒有對人口的急速增長以及市區(qū)內(nèi)不公共衛(wèi)生情況的惡化有所注意。查德威克就是通過大量的社會調(diào)查得出了正確的疾病傳播結(jié)論，并且通過對防治措施的擬定形成了本身對于英國公共衛(wèi)生改革的大體思路。

查德威克的思想警醒當(dāng)時信奉自由主義的英國政府，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域突破地方自治與自由主義傳統(tǒng)，通過法律和行政手段介入對公共衛(wèi)生進(jìn)行全方位的監(jiān)督與高效的管理，正是這一思想改變了英國的公共衛(wèi)生面貌，同時這種思想變革也對我國的公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展有著很強(qiáng)的指導(dǎo)示范作用。

一、查德威克對英國公共衛(wèi)生問題的認(rèn)識

自領(lǐng)先世界開展工業(yè)革命以來，英國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展十分迅速，但是公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展卻極為緩慢，而這一情況是得益于在十九世紀(jì)三四十年代以查德威克為代表的社會改革家的奮斗才得以改觀。查德威克本身的公共衛(wèi)生改良思想有很大一方面是影響自邊泌，后者認(rèn)為公共問題應(yīng)該本著謀求多數(shù)人的最大化利益的基礎(chǔ)，以一種科學(xué)而理性的方式進(jìn)行處理，這使得查德威克逐漸發(fā)現(xiàn)了公共衛(wèi)生與城市環(huán)境之間的聯(lián)系，并幫助他形成了初步的公共衛(wèi)生思想。

（一）查德威克對英國公共衛(wèi)生設(shè)施問題的認(rèn)識

不管哪個國家的人民，其公共衛(wèi)生都依賴于高效、便利的公共衛(wèi)生設(shè)施的服務(wù)，比如給排水設(shè)施、垃圾清運(yùn)設(shè)施、照明設(shè)施、交通設(shè)施等，但是十九世紀(jì)的英國因?yàn)榘l(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化速度過快，公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重滯后，不僅數(shù)量不足，而且設(shè)計(jì)理念與時代嚴(yán)重脫節(jié)。在所有與公共衛(wèi)生設(shè)施有關(guān)的問題中，最嚴(yán)重的就是城市給排水設(shè)施的問題。為了滿足越來越多失地農(nóng)民進(jìn)入城市成為工人的住房需求，很多的房東將本來就狹小、衛(wèi)生條件不足的住宅改造成了小隔間樣式，雖然在一定程度上緩解了英國工人的住房要求，但是給公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)尤其是給排水設(shè)施建設(shè)帶來了巨大的困難。在當(dāng)時英國的著名城市利物浦，絕大多數(shù)工人居住房屋內(nèi)沒有下水道設(shè)施，就算有下水道也是衛(wèi)生情況極其糟糕。在當(dāng)?shù)?，很多大雜院沒有一條通向城市主要排水系統(tǒng)的管道，少數(shù)大雜院只有部分露天水道，如果遇到降水，就會被水淹沒，根本無法達(dá)到排污作用。當(dāng)時英國城市中，地表積水無法排干，清理更是無從談起，這就給疫病流行帶來了先天基礎(chǔ)。

（二）查德威克對英國公共衛(wèi)生整理與立法問題的認(rèn)識

英國是一個有著悠久自治傳統(tǒng)的國家，地方對于中央插手地方事務(wù)十分反感，這種文化傳統(tǒng)在近些年來的蘇格蘭獨(dú)立公投中可見一斑。公共衛(wèi)生治理與立法，地方政府很有話語權(quán)，尤其是公共衛(wèi)生治理，一般都是地方負(fù)責(zé)，而當(dāng)出現(xiàn)了重大疫情時，中央政府才會出面成立臨時性的防疫機(jī)構(gòu)，而一旦疫情消失，這些中央機(jī)構(gòu)也會隨之取消。但是地方上的公共衛(wèi)生治理機(jī)構(gòu)，因?yàn)闆]有利益驅(qū)使，懶政、怠政、貪腐、瀆職問題十分嚴(yán)重，基本無法對近代英國公共衛(wèi)生起到很大的促進(jìn)作用。

在立法方面，英國起步很早，最早可以追溯到1518年的《防疫法》，國王亨利六世、亨利七世對公共衛(wèi)生立法也比較重視。起步早并不意味著法律健全，相反，近代英國公共衛(wèi)生立法存在很多的問題。首先，在查德威克之前，英國的公共衛(wèi)生立法一般針對某一個特定問題或者特定階層，沒有普惠性。其次，這些法律多是地方性的、區(qū)域性的，沒有全國統(tǒng)一的公共衛(wèi)生立法。最后，現(xiàn)存立法法律效力低，管轄不夠廣泛，同時實(shí)施這些法律的客觀條件十分欠缺。

二、查德威克對英國公共衛(wèi)生改革的建議

（一）改革英國公共衛(wèi)生設(shè)施與公共物品供給制度

查德威克通過研究英國的下水道系統(tǒng)，然后根據(jù)下水道委員會的調(diào)查研究成果，主張將陰溝斷面改成圓形或者是橢圓形，材質(zhì)則改成陶瓷，同時改變下水管網(wǎng)的尺寸，降低了下水管道的建設(shè)成本，同時提高了排污效果。同時，查德威克倡議建設(shè)了一種動脈靜脈系統(tǒng)，將生活污水與排泄物送到農(nóng)田中做肥料，其他污水則通過管道排走。

除了在排水方面，在供水方面查德威克的建議到現(xiàn)在來看仍然意義深遠(yuǎn)。首先是倡議實(shí)施家庭供述制度。通過一系列的鼓勵措施與公共衛(wèi)生設(shè)施改進(jìn)措施，查德威克們找到了通過家庭供水減少水的完全成本的具體方法，這種方法就是將人的經(jīng)濟(jì)利益與公共利益結(jié)合在一起，解決公共問題，取得了良好的效果。其次，通過特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)的形式改革公共服務(wù)的供給模式。查德威克倡導(dǎo)，引入社會企業(yè)的力量彌補(bǔ)政府的低效與腐敗問題，通過特許經(jīng)營權(quán)的合同制形式，政府向特定企業(yè)購買公共服務(wù)，然后服務(wù)人民大眾。

（二）改革英國公共衛(wèi)生行政管理體制

在政治思想領(lǐng)域，查德威克一直是中央集權(quán)的堅(jiān)定擁躉，同時他對于分散的公共衛(wèi)生行政管理體制一直深惡痛絕。查德威克倡導(dǎo)英國應(yīng)當(dāng)成立國家層面的公公衛(wèi)生管理體系，在中央的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督之下，來進(jìn)行公共衛(wèi)生管理。他認(rèn)為，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，集權(quán)、統(tǒng)一、專業(yè)是唯一的出路，也是保持經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)效率的最佳形式。在這一方面，查德威克主要為公共衛(wèi)生組織機(jī)構(gòu)的完善做出了貢獻(xiàn)。查德威克在十八世紀(jì)第一次霍亂爆發(fā)之后提出了建立中央衛(wèi)生組織的建議，并且在個人1842年發(fā)表的《英國勞動人口衛(wèi)生狀況》中提出了對地方上衛(wèi)生機(jī)構(gòu)官員進(jìn)行任命的做法。受此影響，兩年后英國成立了城鎮(zhèn)衛(wèi)生協(xié)會，并且在幾年后組建了衛(wèi)生總會，且總會不受樞密院管轄而由以查德威克為首的幾人組成；衛(wèi)生總會從議會獲得了較大的權(quán)利，包括組織人員來打掃街道、清理垃圾以及強(qiáng)制任命衛(wèi)生官員等等；截至1853年，全國上下已經(jīng)有182個地方衛(wèi)生委員會建立，并且很多地方衛(wèi)生委員會的工作都有較大的實(shí)效，這極大改善了英國各城市的居民生活居住條件，同時也讓因?yàn)閭魅静《劳龅娜藬?shù)進(jìn)一步減少。此外，衛(wèi)生醫(yī)官也在貧民窟清理以及城市衛(wèi)生總體規(guī)劃方面發(fā)揮了重大作用，并且逐漸成為了每個城市必須進(jìn)行任命的重要職務(wù)。

（三）改革英國公共衛(wèi)生立法

查德威克始終認(rèn)為，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，市場的作用是有限的，法律應(yīng)當(dāng)用來彌補(bǔ)市場缺位，頒布全國性的權(quán)威的公共衛(wèi)生法律是極其迫切的。查德威克認(rèn)為，這種法律應(yīng)當(dāng)將公民健康作為首要目標(biāo)，具有全國性、適用性等特點(diǎn)，從中央貫徹到地方。在1842年查德威克發(fā)表了一篇名為《英國勞動人口衛(wèi)生狀況》的調(diào)查報(bào)告，這篇報(bào)告指出了傳染病傳播的原因，包括居住狀況擁擠、供水系統(tǒng)不完善、垃圾堆積等，并提出了以管道供應(yīng)清潔水的建議。這份報(bào)告不僅僅改變了英國公眾對于傳染病的錯誤態(tài)度以及看法，同時也讓人們逐漸開始重視公共衛(wèi)生問題，讓更多人開始呼吁政府以及議會立法來保障大眾人民的健康。這是英國政府展開公共衛(wèi)生立法的開端。隨后，在1847年英國頒布《河道法令》以禁止對公共供水水源、供水管道和引用供水等的污染行為；1848年頒布的《公共衛(wèi)生法》則是直接要求進(jìn)行系統(tǒng)化除污、排污，并且確立了一套通過中央統(tǒng)一管理地方具體執(zhí)行來提供清潔水的體系。這就是在查德威克一再不懈的建議下產(chǎn)生的公共衛(wèi)生立法。盡管在這之后查德威克經(jīng)歷了一系列事件被撤除了職務(wù)，但是他的思想仍然影響到了二十多年后，1875年《公共衛(wèi)生法》的頒布。這部法律完善了內(nèi)容并且對供排水、垃圾管理、食品衛(wèi)生以及衛(wèi)生防疫等一系列工作都進(jìn)行了具體規(guī)定，并且強(qiáng)化了監(jiān)察制度，對其中不符合預(yù)期要求的企業(yè)或者組織會處以罰款；同時，在之后的《河流污染防治條例》和《公共衛(wèi)生條例》針對水源的保護(hù)進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定，使得英國關(guān)于公共衛(wèi)生的法律體系得以形成，而這一系列法律形成的思想指導(dǎo)可以說都與查德威克思想有著密不可分的聯(lián)系。

三、結(jié)語

查德威克作為英國公共衛(wèi)生史上具有重要意義的代表性人物，其思想推動了英國公共衛(wèi)生事業(yè)的改革，同時也為世界公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展提供了范本，讓德國、美國等多個國家都前后開始對公共衛(wèi)生情況進(jìn)行調(diào)查并設(shè)計(jì)完整的公共衛(wèi)生系統(tǒng)。查德威克的公共衛(wèi)生管理思想及時到了今天仍然有較大的借鑒意義，并值得后世仔細(xì)研究與推廣。

參考文獻(xiàn)：

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