地方政府融資變局

楊孟著

今年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委密集出臺(tái)文件，劍指地方政府舉債融資行為。這些政策“組合拳”的一個(gè)明確指向，就是通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債的融資行為，以不斷強(qiáng)化地方政府舉債自我約束。

地方政府融資正遭遇新變局。從政策“組合拳”的靶向來(lái)看，真正瞄定的目標(biāo)顯然不是“舉債融資規(guī)?！?，而是“舉債融資行為”。這要涉及到政府債券、專項(xiàng)債券、PPP、政府購(gòu)買服務(wù)等重點(diǎn)內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而這恰恰正是構(gòu)建規(guī)范完善的地方政府投融資機(jī)制的核心要素。

治亂：改“包辦婚姻”

為“自由戀愛(ài)”

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的地方政府間形成某種經(jīng)濟(jì)競(jìng)賽，地方政府領(lǐng)導(dǎo)的升遷機(jī)會(huì)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效緊密聯(lián)系在一起。在地方政府控制大部分經(jīng)濟(jì)資源，且全權(quán)負(fù)責(zé)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境下，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性被最大程度調(diào)動(dòng)起來(lái)，空前高漲的投資激情與并不富裕的“財(cái)權(quán)”形成鮮明對(duì)照。

為了彌補(bǔ)巨額資金缺口，除了使用“土地財(cái)政”工具外，剩余的就只得由地方融資平臺(tái)擔(dān)綱主力。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和保增長(zhǎng)任務(wù)繁重的情況下更是如此。事實(shí)上，地方融資平臺(tái)是由地方政府一手操辦成立的，初衷就是為地方政府提供融資服務(wù)。況且融資平臺(tái)還聯(lián)結(jié)著公共產(chǎn)品和服務(wù)，融資平臺(tái)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府不可能撒手不管。

盡管政策“組合拳”嚴(yán)禁地方政府為融資平臺(tái)債務(wù)“兜底”和承擔(dān)償還責(zé)任，但金融機(jī)構(gòu)依然對(duì)融資平臺(tái)情有獨(dú)鐘、不離不棄，看中的正是兩者間的這種“曖昧”關(guān)系。當(dāng)然，為“保險(xiǎn)”起見(jiàn)，要求地方政府出具“擔(dān)保函”、“承諾函”、“安慰函”等，也僅僅是試探地方政府對(duì)融資行為“負(fù)責(zé)”的誠(chéng)意而已。

可見(jiàn)，地方政府需求側(cè)的內(nèi)生動(dòng)力與金融機(jī)構(gòu)供給側(cè)的外生需求相互疊加放大，共同催生了地方債的無(wú)序膨脹、亂象叢生。相應(yīng)地，地方債“治亂”的基本思路應(yīng)以規(guī)范行為為主，抑制動(dòng)因?yàn)檩o。

基于這一思路，應(yīng)在堅(jiān)持地方債規(guī)范治理與創(chuàng)新發(fā)展并重的原則基礎(chǔ)上，通過(guò)不斷探索創(chuàng)新地方投融資的新途徑和新手段，積極培育良好的投融資環(huán)境，疏暢融資需求與供給間的聯(lián)結(jié)通道，改“包辦婚姻”為“自由戀愛(ài)”，讓兩者的結(jié)合成為既定約束條件下的自愿自覺(jué)行為。

政府債券：“規(guī)模管控”

走向自主發(fā)行

現(xiàn)行的地方申請(qǐng)、省財(cái)政代發(fā)的“規(guī)模管控”型地方債發(fā)行機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是試圖通過(guò)改變中央政府與地方政府單一利益博弈，為中央政府、省政府和省以下地方政府多重利益博弈的方式，最終達(dá)到“規(guī)模管控”的目的。但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于博弈鏈條過(guò)長(zhǎng)，發(fā)行主體與責(zé)任主體不對(duì)稱，“尋租”行為在所難免，發(fā)債效率大打折扣。

實(shí)際上，地方債的核心，并非債務(wù)規(guī)模問(wèn)題，而是軟預(yù)算約束下的地方政府投資效率低下問(wèn)題。有實(shí)證研究表明，地方債務(wù)水平與地方經(jīng)濟(jì)績(jī)效之間呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率愈高的地區(qū)其債務(wù)水平愈低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率愈低的地區(qū)其債務(wù)水平愈高。如此看來(lái)，所謂的地方債務(wù)規(guī)模問(wèn)題，實(shí)際上是一個(gè)對(duì)自已的“度”的把握問(wèn)題——債務(wù)規(guī)模水平與自身的條件相匹配。

從根本上說(shuō)，這個(gè)“度”需要“硬”預(yù)算約束來(lái)衡量，而要使軟的預(yù)算約束“硬”起來(lái)，則需要預(yù)算民主。在預(yù)算民主理念下，地方政府有關(guān)財(cái)政、負(fù)債狀況是完全公開、透明的，廣大公眾具有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)控權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)自然可以得到及時(shí)預(yù)警和防范。

預(yù)算民主理念下的政府債券，應(yīng)由“規(guī)模管控”走向自主發(fā)行。這里的自主發(fā)行并非隨心所欲，因?yàn)榈胤絺坏┌l(fā)行，要涉及到政府信用、代際轉(zhuǎn)移、激勵(lì)兼容、預(yù)期管理、資源跨期分配、經(jīng)濟(jì)中的“短期和長(zhǎng)期”等諸多問(wèn)題。從本質(zhì)上講，今天的債，就一定是明天的稅，著名的“巴羅-李嘉圖等價(jià)命題”說(shuō)的就是這個(gè)道理?！按航喯戎?，地方債為何發(fā)？發(fā)多少？如何發(fā)？老百姓心中最有數(shù)。

加快推進(jìn)地方債自主發(fā)行機(jī)制建設(shè)，離不開適宜的環(huán)境條件，主要包括：一是加快研究制定地方政府債務(wù)管理體系和法律規(guī)范，為地方債自主發(fā)行提供基本遵循；二是健全完善社會(huì)公眾預(yù)算參與制度、債務(wù)資金運(yùn)行管理制度和全程動(dòng)態(tài)跟蹤管理制度；三是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，增強(qiáng)政府資產(chǎn)負(fù)債的透明度；四是改進(jìn)完善地方政府業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系，建立健全考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，轉(zhuǎn)變地方政府行為模式；五是探索建立地方政府信用評(píng)級(jí)制度，完善政府信用評(píng)級(jí)體系。

PPP：融入地方投融資機(jī)制

PPP融入地方政府投融資機(jī)制，對(duì)于建立政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期平等合作機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率具有極其重要的意義。

政策“組合拳”要求，逐步剝離地方融資平臺(tái)的政府融資職能，將部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)性質(zhì)的債務(wù)。PPP無(wú)疑是一個(gè)可行的路徑選擇，通過(guò)融入地方政府投融資機(jī)制，可以在化解地方政府債務(wù)方面大顯身手。美國(guó)是最早將PPP成功運(yùn)用于解決政府債務(wù)問(wèn)題的國(guó)家。美國(guó)前財(cái)長(zhǎng)蓋特納曾在2009年提出了一個(gè)運(yùn)用PPP清除金融機(jī)構(gòu)“有毒資產(chǎn)”的方案，該方案為美國(guó)政府在金融危機(jī)中節(jié)約大量救助成本幫了大忙。

在某種意義上說(shuō)，PPP融入地方政府投融資機(jī)制，其實(shí)是未來(lái)財(cái)政收入的類資產(chǎn)證券化。但遺憾的是，由于政府和社會(huì)資本合作中的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性難以有效化解，降低了PPP的成功率。個(gè)別患有投資饑渴癥的地方政府卻鋌而走險(xiǎn)，打起了違規(guī)運(yùn)用PPP融資的歪主意。為了吸引合作方，在風(fēng)險(xiǎn)分配方面通過(guò)不同方式將社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給了政府，合作聚合效應(yīng)不明顯。

放眼未來(lái)，著眼于地方政府投融資機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化完善PPP環(huán)境顯得尤為迫切和重要。一是加快制定PPP相關(guān)法規(guī)制度，降低PPP風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，給社會(huì)資本以穩(wěn)定預(yù)期；二是對(duì)于短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項(xiàng)目，可以設(shè)定政府回購(gòu)年限和價(jià)格，以提升社會(huì)資本參與的積極性；三是對(duì)于信息不對(duì)稱程度低、容易形成服務(wù)規(guī)范、服務(wù)結(jié)果容易衡量的公共服務(wù)項(xiàng)目，可嘗試通過(guò)采用認(rèn)證引導(dǎo)和政策優(yōu)惠等方式，吸引不以盈利為主要目標(biāo)的社會(huì)企業(yè)參與到PPP中來(lái)。

專項(xiàng)債券：重在創(chuàng)新發(fā)展

政策“組合拳”允許發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，目的在于建立專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度。

從預(yù)算管理的角度來(lái)看，對(duì)于有固定收益的公益性事業(yè)項(xiàng)目確需政府舉債融資的，均可通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券的形式進(jìn)行融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入分期償還。除了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券外，城投債也是一種典型的專項(xiàng)債券形式。

截至2016年12月底，全國(guó)31個(gè)省未到期城投債共有6850只，債券余額7.37萬(wàn)億元。未來(lái)五年平均每年需要償還約1.2萬(wàn)億元。面對(duì)如此龐大的城投債規(guī)模及其償債壓力，改革創(chuàng)新城投債制度已是情勢(shì)所需、勢(shì)在必然。

不可否認(rèn)，運(yùn)用城投債方式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，是在當(dāng)前缺乏完善投融資機(jī)制的情況下，為了彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬而“倒逼”出來(lái)的一種無(wú)奈選擇。從這一點(diǎn)來(lái)看，城投債有其存在的合理性和必要性。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施使用壽命一般在五十年以上，由這些基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益，以及由此推動(dòng)持續(xù)增加的財(cái)政收入惠及年限自然也就長(zhǎng)達(dá)五十年以上。在受益期內(nèi)用新增收益和財(cái)政收入逐年用于償還城投債，不僅完全符合“權(quán)責(zé)發(fā)生制”原則，有利于實(shí)現(xiàn)代際公平，而且還可以消解人們對(duì)城投債風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心和疑慮。

由此可見(jiàn)，創(chuàng)新發(fā)展城投債的核心，在于將城投債的償還期限與其受益期限匹配起來(lái)。具體地說(shuō)，對(duì)于收益性基礎(chǔ)設(shè)施城投債，由地方融資平臺(tái)發(fā)行，在受益期內(nèi)以項(xiàng)目收費(fèi)償還；對(duì)于純公益性基礎(chǔ)設(shè)施城投債，則由地方政府直接發(fā)行，在受益期內(nèi)以新增財(cái)政收入償還。

（作者單位：廣州大學(xué)大數(shù)據(jù)治理研究中心）