“飛地經(jīng)濟(jì)”如何飛起來、落下去？

吳明華

不搞“拉郎配”

《決策》：根據(jù)您的觀察，在過往的實(shí)踐中，“飛地經(jīng)濟(jì)”成功抑或失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)有哪些？

劉志彪：經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多，主要是以下幾點(diǎn)：

一是雙方政府之間要有強(qiáng)烈的發(fā)展愿望；二是通過“飛地經(jīng)濟(jì)”，地區(qū)之間可以產(chǎn)生資源、要素互補(bǔ)優(yōu)勢；三是運(yùn)行中不能是飛出地“殖民模式”，也不能是飛入地“肉包子打狗模式”；四是要建立起討價(jià)還價(jià)、利益均衡的合作機(jī)制，不能僅僅是政治任務(wù)；五是上級(jí)政府的激勵(lì)機(jī)制必須到位，如給“飛地”創(chuàng)造政策的“洼地效應(yīng)”，或不給錢，但是要給制度創(chuàng)新的特權(quán)或優(yōu)先權(quán)。

需要特別指出的是，“飛地經(jīng)濟(jì)”不同于一般的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。主體不是地方政府，而是企業(yè)按照市場原則的自動(dòng)和自發(fā)行為。只要不搞“拉郎配”，不搞行政命令瞎指揮，“飛地經(jīng)濟(jì)”式的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方式，比市場驅(qū)動(dòng)型的零星轉(zhuǎn)移具有更快的速度和效率。

發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，有利于加速飛出地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)，有助于騰籠換鳥、鳳凰涅槃，同時(shí)也有利于加快飛入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其總體上的作用，則是縮小地區(qū)發(fā)展的不均衡態(tài)勢，提高中國經(jīng)濟(jì)增長的潛在能力和現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。

《決策》：“飛地”合作在政府主導(dǎo)和行政干預(yù)下，往往成為地方政府一項(xiàng)政治任務(wù)，難以順應(yīng)市場需求。

劉志彪：行政力量不能在“飛地經(jīng)濟(jì)”政策實(shí)施的過程中做到收放自如，就可能會(huì)導(dǎo)致“拉郎配”式的合作。

一方面，這樣的發(fā)展模式可持續(xù)性差，隨著政策導(dǎo)向的變化會(huì)發(fā)生較大波動(dòng)，不利于跨區(qū)域合作機(jī)制的長期穩(wěn)定發(fā)展；另一方面，也會(huì)導(dǎo)致真正想要進(jìn)行跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的地區(qū)，反而難以得到政策支持。

盡管“飛地經(jīng)濟(jì)”在初期作為一種以行政手段為主導(dǎo)的政策，需要依靠財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的傾向性支持，但事實(shí)上，“飛地經(jīng)濟(jì)”的本質(zhì)應(yīng)該是在尊重市場力量基礎(chǔ)上形成內(nèi)生經(jīng)濟(jì)合力，探尋主動(dòng)的合作際遇，而不是單純借助行政力量的傳幫帶。

同時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也只有順應(yīng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域化發(fā)展的市場需求，才能更快速有效地實(shí)現(xiàn)。因此，隨著“飛地經(jīng)濟(jì)”的不斷發(fā)展，在保證雙方利益均衡、權(quán)責(zé)界限劃分得當(dāng)?shù)幕A(chǔ)上，如何處理政府與市場的關(guān)系，尤其是行政力量如何逐步放權(quán)給市場，就顯得更為緊迫和更加重要。

未來打造“飛地經(jīng)濟(jì)”升級(jí)版，有必要、也有可能尋求更加規(guī)范和符合市場化的運(yùn)作方式?？梢詮恼黧w推動(dòng)，逐步轉(zhuǎn)化為市場主體推動(dòng)，既可以由合資公司充當(dāng)管理主體，又可以采取產(chǎn)業(yè)招商的模式，以形成有利于內(nèi)源型的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)制。

“飛得起來，落得下去”

《決策》：具體來看，飛地合作中如何構(gòu)建有效的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制？

劉志彪：發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的關(guān)鍵，是能夠“飛得起來，落得下去”，核心就是處理好雙方的利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。

一方面，從利益分配來看，飛出地的利益需求是尋求過剩資本與產(chǎn)能的轉(zhuǎn)移，而飛入地的利益需求在于產(chǎn)值、就業(yè)與稅收。然而，受現(xiàn)行復(fù)雜的縱橫設(shè)立的行政管理制約，飛出地與飛入地在共治模式下，其分工往往不甚清晰，使得兩者都難以各取所需。

另一方面，從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)來看，飛入地直接承擔(dān)著諸如土地開發(fā)、環(huán)境承載、住房拆遷、人口遷移等一系列成本，如果發(fā)展不順利甚至最終失敗，那么這些損失就得由飛入地承擔(dān)；但是飛出地派出的人才和資金等要素，流動(dòng)性較強(qiáng)，遭受的損失相對(duì)較輕。

這種利益分配與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的不對(duì)稱，就可能在不同行政區(qū)劃間的動(dòng)態(tài)博弈過程中，演變成飛出地的“殖民模式”，或飛入地的“肉包子打狗模式”。實(shí)際上，這也是當(dāng)前許多地方政府在開始發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”時(shí)，很容易忽視的方面。

《決策》：“飛地經(jīng)濟(jì)”如何激發(fā)合作主體的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，突破合作的制度瓶頸？

劉志彪：第一，在行政體制的藩籬中要長出沖破行政約束的“飛地經(jīng)濟(jì)”，必須得到更高一層甚至高二、三層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)部門的關(guān)心、愛護(hù)，甚至親自操刀。

第二，飛出地和飛入地的合作雙方，必須存在強(qiáng)大的合作動(dòng)力，除了主要領(lǐng)導(dǎo)必須在思想觀念上跟得上、推得動(dòng)外，最好在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平上，雙方存在比較大的落差。落差越大，合作動(dòng)力越強(qiáng)，越可能合作成功。

經(jīng)驗(yàn)證明，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作動(dòng)力，一是來源于市場化的觀念。觀念相近，合作比較容易。為此，今后在實(shí)施干部的調(diào)配、使用、掛職等制度時(shí)，可以更好更多地考慮如何服務(wù)“飛地”發(fā)展，有意識(shí)地安排干部雙向交流和培養(yǎng)。二是來源于經(jīng)濟(jì)政治利益。三是來源于發(fā)展水平的落差。

第三，生產(chǎn)要素上存在一定的互補(bǔ)性，政治、經(jīng)濟(jì)利益上具有共享性，是“飛地經(jīng)濟(jì)”長期健康發(fā)展的基本保障。尤其是推動(dòng)合作的主體是地方政府，而它們并不是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)主體的情況下，合作能不能有益于雙方的政績提升，如提高產(chǎn)值、稅收、就業(yè)、環(huán)保等水平，也是合作時(shí)需要考慮的一個(gè)重要問題。這需要在統(tǒng)計(jì)制度上給予明確的分割，褒獎(jiǎng)分明。

第四，在由行政主體決定的飛地合作中，飛出地有必要派出強(qiáng)大的經(jīng)營管理班子，而飛入地最好是配合飛出地進(jìn)行本地化的次要管理。在發(fā)展的早期階段，考慮到理念的先進(jìn)性、干部經(jīng)驗(yàn)及技能方面的優(yōu)勢，最好還是由飛出地派出一支強(qiáng)大的、得力的干部隊(duì)伍，去全面負(fù)責(zé)和掌控“飛地”的經(jīng)營管理。在運(yùn)行進(jìn)入正常態(tài)之后，則可以較多地參與到運(yùn)行中去，向飛出地經(jīng)營班子學(xué)習(xí)。這樣才可以更好地減少扯皮、提高效率。

動(dòng)力的弱化與激勵(lì)

《決策》：新時(shí)期，推動(dòng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展面臨哪些新情況、新問題？

劉志彪：第一，當(dāng)前，由于財(cái)政體制改革、土地利用和環(huán)境保護(hù)趨嚴(yán)等制度變化，過去形成的“飛地經(jīng)濟(jì)”，目前在運(yùn)行中遇到上層政府管理制度調(diào)整的陣痛。

今年7月1日實(shí)施的新一輪省以下分稅制改革，取消了對(duì)合作共建園區(qū)等事項(xiàng)的稅收增量返還政策，有關(guān)支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)發(fā)展的資金，全部要納入轉(zhuǎn)移支付范疇，由各地政府統(tǒng)籌用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)和保民生等方面。這一政策調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有“飛地經(jīng)濟(jì)”的正常運(yùn)行是個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。

同時(shí)，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境也發(fā)生了很大變化，推動(dòng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的市場動(dòng)機(jī)和行政動(dòng)力機(jī)制都在減弱。主要是因?yàn)椋捎陲w入地本身要素價(jià)格的快速普遍上漲，原有的經(jīng)營成本優(yōu)勢和成本“洼地”正在不斷地弱化。尤其是交通運(yùn)輸、產(chǎn)業(yè)配套和生態(tài)治理的成本不斷提升，這是弱化地方政府發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”動(dòng)力的重要因素。

《決策》：“飛地經(jīng)濟(jì)”作為一項(xiàng)國家層面的戰(zhàn)略舉措，中央和省級(jí)政府應(yīng)該給予什么樣的支持？

劉志彪：在現(xiàn)行體制機(jī)制下，中央或省級(jí)層面對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的政策激勵(lì)不足。目前，我國絕大多數(shù)地區(qū)對(duì)投資管理實(shí)行的仍然是正面清單管理制度，這種管理模式容易對(duì)投資主體造成不必要的束縛，不利于激發(fā)市場主體的活力。以正面清單為主的管理模式，容易使得合作雙方在投資項(xiàng)目決策、投資規(guī)模選擇等方面產(chǎn)生分歧，最終不利于合作的形成。

因此，要加快推進(jìn)負(fù)面清單管理制度在全國范圍內(nèi)的實(shí)施，通過將園區(qū)改建為具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，以“計(jì)劃單列”形式直接從省級(jí)或更高層面獲得土地、規(guī)劃、財(cái)政等權(quán)限，實(shí)現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的去行政化、去區(qū)域化發(fā)展。

對(duì)于可能存在的不同層級(jí)的管轄權(quán)縱向協(xié)調(diào)問題，應(yīng)明確中央與地方的政策邊界。通過上級(jí)政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，給予“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展足夠的制度創(chuàng)新特權(quán)或優(yōu)先權(quán)，為“飛地”創(chuàng)造政策的“洼地效應(yīng)”，使地方政府保持合作的積極性。

同時(shí)，賦予地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定相應(yīng)發(fā)展政策的權(quán)利，改善飛入地市場營商環(huán)境、降低交易成本，使企業(yè)消除事后“套牢”的疑慮，保障按照市場化原則和方式開展合作。對(duì)于條件允許的地區(qū)，甚至可以采取制定相關(guān)法律法規(guī)的方式，保證政策長期有效的施行。