農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響的調(diào)查及對(duì)策

關(guān)江華，湛 丹

(黃岡師范學(xué)院 旅游文化與地理科學(xué)學(xué)院，湖北 黃岡 438000)

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響的調(diào)查及對(duì)策

關(guān)江華，湛 丹

(黃岡師范學(xué)院 旅游文化與地理科學(xué)學(xué)院，湖北 黃岡 438000)

為研究農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”差異性影響，采取問卷調(diào)查和數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法，分析了農(nóng)村土地整治項(xiàng)目對(duì)“三農(nóng)”產(chǎn)生影響的原因。研究結(jié)果表明目前農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施存在農(nóng)戶項(xiàng)目參與程度不高、工程質(zhì)量監(jiān)管有差異、項(xiàng)目中村莊整治投資比例不確定、農(nóng)戶房地權(quán)益受損及補(bǔ)償不合理等問題?；诖颂岢鲆⒍嗲赖男麄鳌⑴c模式，提高農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目參與程度和認(rèn)知度；建立“五位一體”監(jiān)管體系，嚴(yán)格把控土地整治工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量；加強(qiáng)各部門間的溝通協(xié)作，促進(jìn)各類惠農(nóng)項(xiàng)目與資金的管理、整合，并建立和完善土地整治項(xiàng)目實(shí)施中農(nóng)戶損失補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)戶房地權(quán)益。

土地整治；“三農(nóng)”影響；對(duì)策

隨著我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，對(duì)土地資源的需求越來越大，耕地不斷減少、人地矛盾突出，如何實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用成為目前研究的難點(diǎn)問題。作為土地利用規(guī)劃的組成部分，土地整治是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的有效途徑。當(dāng)前在工業(yè)化、城市化高速發(fā)展背景下，我國的土地整理已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村土地綜合整治階段。[1]農(nóng)村土地整治有效地緩解了中國工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)所帶來的耕地保護(hù)、糧食安全和生態(tài)安全問題的壓力，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，成為解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要保障。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地整治工作，在“十二五”期間，投入了6000億元用于農(nóng)村土地綜合整治，在增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展等方面取得了顯著的成效，而《全國土地整治規(guī)劃(2016-2020年)》，確定在“十三五”期間加大投資力爭(zhēng)建成6億畝的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。由此可見，國家將農(nóng)村土地整治作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護(hù)糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的重要抓手。目前國內(nèi)外在土地整治工程的理論、技術(shù)和方法等方面研究?jī)?nèi)容頗豐，涉及土地整治的理論、技術(shù)與模式、耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量保障、效益評(píng)價(jià)、生態(tài)環(huán)境影響以及土地整治與新農(nóng)村建設(shè)研究等方面[2]，這些成果很少從農(nóng)戶視角、微觀角度研究土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”的影響。為厘清農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響，課題組于2015年在湖北麻城市農(nóng)村土地整治項(xiàng)目區(qū)開展調(diào)查，通過問卷調(diào)查及座談走訪的方式獲得第一手材料，研究農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”產(chǎn)生影響的原因，并基于農(nóng)戶的意愿與需求，提出相關(guān)的對(duì)策和建議。

一、調(diào)查區(qū)域農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響現(xiàn)狀分析

(一)調(diào)查區(qū)域農(nóng)村土地整治項(xiàng)目開展基本情況 麻城市位于湖北省東北部，鄂豫皖三省交界的大別山中段南麓，屬于革命老區(qū)。為保護(hù)耕地、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，麻城市按照“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理”的項(xiàng)目建設(shè)思路，自2011年以來，累計(jì)申報(bào)實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目15個(gè)，項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模22.2萬畝，總投資4.5億元。其中，已經(jīng)竣工驗(yàn)收的項(xiàng)目7個(gè)，建設(shè)規(guī)模11.5萬畝，投資1.95億元；在建設(shè)的項(xiàng)目4個(gè)，建設(shè)規(guī)模4.5萬畝，投資9500萬元；擬實(shí)施的項(xiàng)目4個(gè)，建設(shè)規(guī)模6.2萬畝，投資1.6億元。本次被調(diào)查的項(xiàng)目主要包括乘馬崗高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目區(qū)、鹽田河高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目區(qū)和南湖高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田土地整理項(xiàng)目區(qū)，其中乘馬崗項(xiàng)目建設(shè)已完成并準(zhǔn)備驗(yàn)收，鹽田河和南湖兩個(gè)項(xiàng)目屬于在建項(xiàng)目，三個(gè)項(xiàng)目的基本情況見表1。目前調(diào)查區(qū)土地整治項(xiàng)目的投資主要源于國家財(cái)政，投資大、土地整治實(shí)施涉及的農(nóng)戶、鄉(xiāng)村多，整治內(nèi)容包括農(nóng)田整理、鄉(xiāng)村整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村環(huán)境治理等工程；從投資比例來看主要投資于農(nóng)田整理和鄉(xiāng)村治理，平均占總投資的60%以上；在項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域內(nèi)都存在房屋拆遷或占用耕地(修建溝、路、渠需要占用)現(xiàn)象(見表1)。

表1 被調(diào)查農(nóng)村土地整治項(xiàng)目建設(shè)基本情況表

(二)調(diào)查區(qū)域土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響分析 開展農(nóng)村土地整治主要是增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善農(nóng)村生產(chǎn)，生活條件和生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)戶家庭收入。實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的核心在于“農(nóng)民”，關(guān)鍵在于“農(nóng)戶家庭”能否得到實(shí)惠，能否增加農(nóng)戶的收入、改善農(nóng)村環(huán)境以及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

1.調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目實(shí)施影響家庭收入的認(rèn)識(shí)分析。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目能幫助農(nóng)戶家庭增收，改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，許多地方把土地整治項(xiàng)目與當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)等工程相結(jié)合，有力地促進(jìn)了農(nóng)莊環(huán)境治理、實(shí)現(xiàn)了貧困農(nóng)戶的脫貧致富，使一部分農(nóng)民真正分享到改革開放和城市化發(fā)展的成果，提高了他們的生活質(zhì)量和水平。然而通過分析被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目實(shí)施影響家庭收入的認(rèn)識(shí)(見表2)表明：土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)戶家庭收入有影響，但是這種影響并不顯著。從總樣本來看，認(rèn)為有影響的農(nóng)戶占總體樣本的55%，從項(xiàng)目區(qū)樣本來看，這種有影響認(rèn)識(shí)的比例甚至低于或持平于沒有影響的比例。

表2 調(diào)查區(qū)土地整治項(xiàng)目對(duì)農(nóng)戶家庭收入影響的分析

2.調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶參與項(xiàng)目施工情況分析。通過公眾參與土地整治項(xiàng)目的施工，一方面，農(nóng)戶會(huì)把工程當(dāng)成自己的項(xiàng)目，保障了工程的質(zhì)量與進(jìn)度；另一方面農(nóng)戶通過參與工程建設(shè)，短期內(nèi)就近就業(yè)獲得工資，直接增加家庭收入。但是，從調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶參與項(xiàng)目施工的調(diào)查中(見表3)，分析出在實(shí)施項(xiàng)目過程中直接參加項(xiàng)目施工的農(nóng)戶僅占34%，從各個(gè)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶參與情況來看，參與度都很低，參加項(xiàng)目施工的農(nóng)戶比例分別為13%、9%和12%，在調(diào)查走訪過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶參與項(xiàng)目施工的愿意度很高，但工程施工方對(duì)聘用本地民工存在一些顧慮而不愿意就地請(qǐng)人。

表3 農(nóng)民是否參與土地整治項(xiàng)目實(shí)施的統(tǒng)計(jì)調(diào)查

(三)調(diào)查區(qū)域土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村影響分析 現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村是一次重大革命，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要的現(xiàn)實(shí)意義?，F(xiàn)代農(nóng)村土地整治項(xiàng)目投資巨大，整治內(nèi)容復(fù)雜，涉及房屋搬遷或占地等問題。調(diào)查表明在實(shí)施土地整治項(xiàng)目后，土地權(quán)屬糾紛問題依然會(huì)存在，而這些糾紛的存在終將會(huì)影響村莊治理、農(nóng)村發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。不過有高達(dá)78%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為，通過土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，道路修到各村各戶，方便民眾出行和生產(chǎn)，改善了村莊環(huán)境，使村莊變綠、變亮(見表4)。由此可見現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項(xiàng)目，通過對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)戶提供便利的富裕通道，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活的條件。

表4 農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境改變認(rèn)識(shí)的統(tǒng)計(jì)調(diào)查

二、調(diào)查區(qū)域土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)“三農(nóng)”影響的主要問題

現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)綜合性的民生工程，當(dāng)前開展的項(xiàng)目多數(shù)是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，能增加農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)村環(huán)境，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。但是通過對(duì)調(diào)查區(qū)土地整治項(xiàng)目的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)依然存在如宣傳不到位、農(nóng)戶項(xiàng)目參與程度不高、工程質(zhì)量差異性大、農(nóng)戶房地權(quán)益受損等問題，主要表現(xiàn)以下幾方面：

(一)土地整治宣傳不到位，公眾參與機(jī)制不完善 當(dāng)前土地整治公眾參與的問題主要是農(nóng)民缺乏參與積極性、缺乏土地整治公眾參與平臺(tái)及制度保障。公眾參與機(jī)制的不完善，則無法保證土地整治過程中“最后一公里”難題的落實(shí)。[3]通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地整治宣傳不到位主要表現(xiàn)在：項(xiàng)目區(qū)缺少必要的宣傳載體，項(xiàng)目實(shí)施的動(dòng)員大會(huì)和群眾座談開展較少，以及公眾對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的基本情況缺乏了解。這些內(nèi)容的缺失導(dǎo)致了群眾對(duì)項(xiàng)目不了解，對(duì)工程認(rèn)可度較低，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的熱情度和滿意度也不高，很難調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姺e極參與到項(xiàng)目工作中。因而出現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)前期群眾無法提出相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)意見，而項(xiàng)目建設(shè)后期又對(duì)項(xiàng)目有頗多不滿的情況。土地整治項(xiàng)目涉及參與的主體是多方面的，但是農(nóng)村土地整治項(xiàng)目涉及的主體主要是農(nóng)民。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)參與或知曉土地整治項(xiàng)目的農(nóng)民僅占36%左右(見表5)。

表5 調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶對(duì)土地整治項(xiàng)目了解程度調(diào)查表

(二)土地整治項(xiàng)目工程進(jìn)度不統(tǒng)一，工程質(zhì)量差異性大 土地整治項(xiàng)目投資大、工期長(zhǎng)，土地整治項(xiàng)目通常被分成多個(gè)標(biāo)段進(jìn)行施工建設(shè)(見表6)，調(diào)查區(qū)被調(diào)查項(xiàng)目分別被分成6個(gè)、7個(gè)和2個(gè)標(biāo)段，并通過招投標(biāo)形成由6個(gè)、7個(gè)和2個(gè)不同的施工單位完成施工。通過對(duì)實(shí)施的土地整治項(xiàng)目調(diào)查，發(fā)現(xiàn)影響土地整治項(xiàng)目進(jìn)度和質(zhì)量的原因主要是施工單位不統(tǒng)一、缺乏必要的民眾監(jiān)督機(jī)制和地方政府追求形象工程，盲目建設(shè)。這些工程質(zhì)量直接影響項(xiàng)目區(qū)民眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善。

表6 調(diào)查區(qū)土地整治項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)段劃分調(diào)查

(三)惠農(nóng)項(xiàng)目與資金分散，補(bǔ)償不到位和農(nóng)戶權(quán)益得不到保障 目前土地整治項(xiàng)目主要是由國土部門組織實(shí)施，其資金來源主要靠政府投入，社會(huì)資金投入數(shù)量不大。但是在農(nóng)村存在很多由部門開展的支農(nóng)和惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金(農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門等)，各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項(xiàng)目和資金都由各部門自行管理實(shí)施，現(xiàn)實(shí)中有“各唱各的調(diào)、各吹各的號(hào)”的傾向，造成整體項(xiàng)目實(shí)施中的不同環(huán)節(jié)各行其是、相互掣肘，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目、投入資金分散，不能得到有效整合。另一方面，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，項(xiàng)目實(shí)施過程中的社會(huì)成本不斷增加，而土地整治項(xiàng)目建設(shè)的資金有限，使土地整治項(xiàng)目的效益在“三農(nóng)”治理中不能充分發(fā)揮。 此外，有的地方政府實(shí)施了“整村推進(jìn)”的整治模式，盲目擴(kuò)大了增減掛鉤的范圍，無視農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，在廣大農(nóng)村地區(qū)強(qiáng)拆農(nóng)戶住房，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。[4]出于規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)需要，部分農(nóng)民的住房或土地被搬遷或占用，理應(yīng)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，但由于土地整治的資金投入嚴(yán)重不足，規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯過低，不能滿足被搬遷農(nóng)民的實(shí)際需要，造成對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償不到位，侵害了農(nóng)民利益。表7是農(nóng)戶對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)房地權(quán)益損失補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，其中認(rèn)為補(bǔ)償不合理的占53.57%。

表7 土地整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶對(duì)房地?fù)p失補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知調(diào)查

三、土地整治項(xiàng)目實(shí)施對(duì)促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的對(duì)策建議

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目政策性強(qiáng)、影響面廣、敏感問題較多，在進(jìn)行土地整治項(xiàng)目建設(shè)的過程中，必須強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的龍頭作用，以規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)土地整治項(xiàng)目宣傳和管理，充分發(fā)揮土地整治項(xiàng)目對(duì)“三農(nóng)”影響的力度，最大限度發(fā)揮土地整治項(xiàng)目的效益，使農(nóng)民在土地整治項(xiàng)目中獲得實(shí)惠，做到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一?；谡{(diào)查中存在的問題，提出如下相關(guān)對(duì)策：

(一)建立多渠道的宣傳、參與模式，提高農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的參與程度和認(rèn)知度 土地整治作為一項(xiàng)“德政工程”、“民心工程”，是為農(nóng)民辦好事、謀實(shí)事的工程，要使這項(xiàng)“德政、民心”工程做得更好，更到位，公眾參與是必不可少的環(huán)節(jié)。[5]促進(jìn)公眾參與就應(yīng)采用多種方式和渠道，加大對(duì)土地整治項(xiàng)目的宣傳力度，吸引農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目的關(guān)注和提高他們項(xiàng)目的參與程度。通過寫標(biāo)語、掛橫幅、制作宣傳彩頁、媒體報(bào)道等多種方式廣泛宣傳土地整治項(xiàng)目，讓廣大民眾充分了解土地整治相關(guān)法律、法規(guī)和政策，了解項(xiàng)目工程內(nèi)容、投資方式、各種補(bǔ)償(助)標(biāo)準(zhǔn)等，弄清項(xiàng)目以及農(nóng)民自己的合法權(quán)益內(nèi)容，充分調(diào)動(dòng)項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民主動(dòng)參與項(xiàng)目的積極性，努力營造開展土地整治的濃烈氛圍。另外，土地整治公眾參與機(jī)制是不可或缺的[6]，我們要不斷建立和完善類似農(nóng)民耕保協(xié)會(huì)的機(jī)制，發(fā)揮農(nóng)民在土地整治中的主體作用，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，把完成較好的土地整治項(xiàng)目作為典型事例，加大典型示范村的宣傳力度，使各級(jí)各部門不斷增強(qiáng)土地整治的責(zé)任感和自覺性，提高項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的認(rèn)知度。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目應(yīng)將農(nóng)民集體納入項(xiàng)目管理體系中，區(qū)縣土地整治機(jī)構(gòu)作為技術(shù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民集體提供土地整治技術(shù)服務(wù)和咨詢，市土地整治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)劃管理辦法、土地整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、土地整治補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)辦法和標(biāo)準(zhǔn)的制定，同時(shí)建立一個(gè)開放的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目交流平臺(tái)，讓所有利益各方都可以進(jìn)行有效的協(xié)商和對(duì)話，使項(xiàng)目決策過程透明化，以確保公眾參與的有效性。

(二)嚴(yán)格把控土地整治工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量，建立“五位一體”監(jiān)督體系 建立政府、規(guī)劃單位、施工方、監(jiān)理單位及項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶“五位一體”的工程監(jiān)督體系，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。土地整治工程項(xiàng)目的實(shí)施涉及規(guī)劃單位、施工單位、監(jiān)理單位及項(xiàng)目所在地的政府、村委會(huì)、村民等主體。要實(shí)現(xiàn)土地整治項(xiàng)目高質(zhì)高量的順利實(shí)施，必須要有完善的監(jiān)督管理體系。在“五位一體”的監(jiān)督機(jī)制中，政府的管理監(jiān)督貫穿于項(xiàng)目的整個(gè)過程，監(jiān)理單位是政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管的代理人，對(duì)施工環(huán)節(jié)的工程質(zhì)量負(fù)全面監(jiān)管與落實(shí)責(zé)任，監(jiān)理單位要制定具體的工作細(xì)則，認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)，對(duì)所有工程的建設(shè)投資、施工進(jìn)度、工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)理，落實(shí)對(duì)項(xiàng)目前、中、后各階段的全程監(jiān)管，確保工序按設(shè)計(jì)質(zhì)量與要求施工。同時(shí)施工單位對(duì)工程的實(shí)施是對(duì)規(guī)劃單位的工程設(shè)計(jì)質(zhì)量監(jiān)督與檢驗(yàn)。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，全方位的公眾參與可以提升農(nóng)村土地整治項(xiàng)目監(jiān)管績(jī)效。[7]村民是土地整治項(xiàng)目實(shí)施的直接受益者，工程質(zhì)量好壞直接關(guān)系到村民土地收益的高低。因此通過激勵(lì)項(xiàng)目所在地的村委會(huì)或村民參與到對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管，能進(jìn)一步完善施工程序，防止施工時(shí)偷工減料，杜絕因工程質(zhì)量問題出現(xiàn)的豆腐渣工程。

(三)加強(qiáng)項(xiàng)目與資金的管理與整合 農(nóng)村土地整治項(xiàng)目是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的民生工程，各級(jí)政府對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，促進(jìn)了各級(jí)政府部門對(duì)農(nóng)村土地整治的投資。但是農(nóng)村土地整治項(xiàng)目工程浩大，設(shè)計(jì)部門眾多，動(dòng)用資金龐大，各部門如果未能明確劃分權(quán)責(zé)，各自為政，將會(huì)導(dǎo)致投資重復(fù)且分散，大大降低資金的使用效率，造成巨額浪費(fèi)。因此，要統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，建立起以地方政府為主導(dǎo)，國土資源部提供技術(shù)支持和交流平臺(tái)，各部門協(xié)調(diào)合作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，明確各部門職責(zé)權(quán)限，形成部門合力，加強(qiáng)資金整合，提高資金的使用效率。首先，在嚴(yán)格落實(shí)項(xiàng)目配套資金的同時(shí)，要嚴(yán)格堅(jiān)持“專賬核算、專人管理、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，對(duì)項(xiàng)目資金進(jìn)行專項(xiàng)管理。在農(nóng)村土地整治項(xiàng)目中要以土地整治專項(xiàng)資金投入為主，積極整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力、交通、村建設(shè)資金等各類涉農(nóng)項(xiàng)目和資金集中投入。要探討基于PPP項(xiàng)目融資模式的可行性，在土地整治項(xiàng)目引入PPP模式[8]，鼓勵(lì)企業(yè)參與土地整治工作，采取銀行貸款、村企聯(lián)合等多種途徑，引入市場(chǎng)機(jī)制，擴(kuò)寬融資渠道,優(yōu)化人、財(cái)、物等資源配置，吸收廣泛的社會(huì)和個(gè)人投資，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次，要對(duì)項(xiàng)目資金管理規(guī)則進(jìn)行細(xì)化：在管理體系上建立和完善項(xiàng)目審批細(xì)則、項(xiàng)目變更審批細(xì)則、項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施細(xì)則、項(xiàng)目合同規(guī)范、項(xiàng)目資金使用規(guī)范、項(xiàng)目決算規(guī)程、項(xiàng)目驗(yàn)收等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算制度等作必要的規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理精細(xì)化的要求。再次，要注意強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目資金的審計(jì)監(jiān)管。加強(qiáng)具備土地管理方面專業(yè)知識(shí)的財(cái)務(wù)人員建設(shè)并注重內(nèi)外審計(jì)的結(jié)合，在內(nèi)部審計(jì)常規(guī)化的基礎(chǔ)上補(bǔ)充外部審計(jì)。最后，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金使用的公開化，建立定期資金使用情況公示制度，讓各方面能夠及時(shí)了解項(xiàng)目資金的使用情況，加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管，以防項(xiàng)目資金挪為他用。

(四)建立和完善損失補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)戶房、地權(quán)益 土地整治項(xiàng)目普遍存在搬遷或占地的現(xiàn)象。對(duì)項(xiàng)目區(qū)被搬遷或被占地的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)際上就是對(duì)農(nóng)戶房、地財(cái)產(chǎn)權(quán)的維護(hù)，是對(duì)十八屆三中全會(huì)提出的以人為本，賦予農(nóng)戶更多財(cái)產(chǎn)權(quán)益的落實(shí)。目前，對(duì)征地中的農(nóng)戶房屋拆遷、土地占用的補(bǔ)償研究比較多，國家對(duì)征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式有明確的法律規(guī)定，但是對(duì)于土地整治中存在的補(bǔ)償問題研究不多，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、方式還缺乏依據(jù)，很多土地整治項(xiàng)目基本忽視對(duì)農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)目紤]。因此，要保障土地整治項(xiàng)目成為利國利民的工程，就必須建立和完善農(nóng)戶權(quán)益損失補(bǔ)償機(jī)制，保障農(nóng)戶房、地權(quán)益。把以人為本作為實(shí)施土地整治項(xiàng)目的根本，建立公開、透明和公平的補(bǔ)償機(jī)制，將項(xiàng)目選址、溝路渠規(guī)劃設(shè)計(jì)以及房地占用安置方案、補(bǔ)償內(nèi)容、方式等事項(xiàng)進(jìn)行公示，維護(hù)農(nóng)民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，促使村民的補(bǔ)償安置落實(shí)。

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責(zé)任編輯 周覓

2017-03-10

10.3969/j.issn.1003-8078.2017.04.24

關(guān)江華(1971-)，男，湖北潛江人，黃岡師范學(xué)院旅游文化與地理科學(xué)學(xué)院副教授，博士；湛丹(1993-)，湖北孝感人，黃岡師范學(xué)院旅游文化與地理科學(xué)學(xué)院2014級(jí)學(xué)生。

湖北省軟科學(xué)，項(xiàng)目編號(hào)：2016ADC058。

F301.2

A

1003-8078(2017)04-0096-05