光伏發(fā)電以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼的探討

李嘉東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

光伏發(fā)電以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼的探討

李嘉東北財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

隨著近幾年國(guó)家對(duì)安裝使用光伏發(fā)電的大力補(bǔ)貼，我國(guó)光伏發(fā)電的裝機(jī)量呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)（見(jiàn)圖），這極大地促進(jìn)了我國(guó)新能源發(fā)電技術(shù)的發(fā)展，也有利于改善我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)。2016年年底，國(guó)家能源局發(fā)布的《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出，“十三五”將是太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，基本任務(wù)是產(chǎn)業(yè)升級(jí)、降低成本、擴(kuò)大應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)不依賴國(guó)家補(bǔ)貼的市場(chǎng)化自我持續(xù)發(fā)展，成為實(shí)現(xiàn)2020年和2030年非化石能源分別占一次能源消費(fèi)比重15%和20%目標(biāo)的重要力量。當(dāng)前我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨重大機(jī)遇，中共十八大以來(lái)，國(guó)家將生態(tài)文明建設(shè)擺在突出戰(zhàn)略位置，積極推進(jìn)能源消費(fèi)和生產(chǎn)的革命，所以近年來(lái)國(guó)家對(duì)于發(fā)展新能源給予了很大的支持，最明顯的就是體現(xiàn)在補(bǔ)貼力度上。

從我國(guó)光伏發(fā)電目前的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，高額補(bǔ)貼顯然不切實(shí)際，也不可持續(xù)。但由于技術(shù)限制，光伏發(fā)電成本（主要是安裝成本）仍然較高，如果政府不補(bǔ)貼，用戶安裝使用光伏發(fā)電的積極性將會(huì)迅速下降。并且，從歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)家的政策導(dǎo)向來(lái)看，這種補(bǔ)貼將會(huì)逐步減少。所以現(xiàn)階段亟需找到一種既能夠繼續(xù)在成本投入上支持光伏發(fā)電發(fā)展，又能夠使投入更加合理、可持續(xù)、有效率的方式。本文試圖探討以光伏發(fā)電保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)替代之前的直接性補(bǔ)貼方式，來(lái)促進(jìn)光伏補(bǔ)貼資金更加合理的使用，通過(guò)保險(xiǎn)手段來(lái)分散光伏發(fā)電風(fēng)險(xiǎn)，以金融手段來(lái)解決初始安裝費(fèi)用的籌集，解決光伏發(fā)電目前的成本困境，推進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展。

?圖我國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量（單位：萬(wàn)千瓦）

二、我國(guó)現(xiàn)行的光伏發(fā)電財(cái)政補(bǔ)貼政策及其存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)目前光伏發(fā)電的財(cái)政扶持政策

光伏產(chǎn)業(yè)作為一種戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，由于技術(shù)等因素導(dǎo)致其目前成本過(guò)高，通過(guò)市場(chǎng)手段推廣很難，所以當(dāng)前我國(guó)在光伏發(fā)電應(yīng)用推廣過(guò)程中，政府推出了大量的相關(guān)扶持政策，主要體現(xiàn)在直接補(bǔ)貼方面。

1.直接補(bǔ)貼

直接補(bǔ)貼是指給予消費(fèi)者或生產(chǎn)者的資金補(bǔ)助。對(duì)于光伏發(fā)電來(lái)說(shuō)，政府的直接補(bǔ)貼主要是在光伏電站安裝初期給予的一次性安裝費(fèi)用補(bǔ)貼，通過(guò)政策梳理（見(jiàn)表）我們看到，目前地方政府給予一次性安裝補(bǔ)貼力度很大。例如山西晉城，按建設(shè)裝機(jī)容量予以3元/瓦的一次性建設(shè)安裝補(bǔ)貼（執(zhí)行年限暫定為2015—2020年）；2013—2015年建成的項(xiàng)目按新建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的50%補(bǔ)貼。安徽合肥對(duì)全市范圍內(nèi)城鎮(zhèn)居民安裝家庭光伏電站，按裝機(jī)容量一次性給予3元/瓦補(bǔ)貼，單個(gè)電站最高補(bǔ)貼1.5萬(wàn)元；下屬各縣及巢湖市居民建設(shè)家庭光伏電站，按裝機(jī)量一次給予4元/瓦補(bǔ)貼，單個(gè)電站最高補(bǔ)貼2萬(wàn)元。這種補(bǔ)貼在很大程度上提高了居民安裝意愿，可以補(bǔ)貼初裝費(fèi)用的很大一部分。

2.價(jià)格補(bǔ)貼

價(jià)格補(bǔ)貼主要是針對(duì)可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的補(bǔ)貼。雖然隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，新能源單位發(fā)電成本有所下降，但相較于傳統(tǒng)能源來(lái)說(shuō)，其成本依然很高，所以政府對(duì)于新能源發(fā)電上網(wǎng)價(jià)格給予補(bǔ)貼。由表中我們可以看到，無(wú)論是國(guó)家、省、市（縣）都給予很高的價(jià)格補(bǔ)貼，并且除特別情況外，各級(jí)政府的補(bǔ)貼還可以疊加享受，各項(xiàng)價(jià)格補(bǔ)貼累加后，光伏發(fā)電的度電補(bǔ)貼非常可觀。

3.貼息貸款和稅收優(yōu)惠

當(dāng)前政府對(duì)于光伏發(fā)電核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力建設(shè)項(xiàng)目給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助和貼息貸款，并在稅收方面給予一定程度的減免。

（二）我國(guó)目前光伏發(fā)電財(cái)政扶持政策的背景及存在的問(wèn)題

我國(guó)對(duì)于光伏發(fā)電進(jìn)行大力度的補(bǔ)貼是從2013年左右開(kāi)始的。由于傳統(tǒng)能源供給的可持續(xù)性不足，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，我國(guó)開(kāi)始積極推進(jìn)新能源的開(kāi)發(fā)和利用。但更為重要的是，當(dāng)時(shí)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了國(guó)外貿(mào)易保護(hù)主義的影響，出口受阻。而我國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)具有“兩頭在外”的特征，即原料和主要產(chǎn)品市場(chǎng)均在國(guó)外，嚴(yán)重依賴國(guó)外市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)過(guò)于狹窄，且產(chǎn)業(yè)主要集中于制造環(huán)節(jié)，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。面對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于需求、產(chǎn)能過(guò)剩的局面，政府本著促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和我國(guó)能源結(jié)構(gòu)升級(jí)的目的，對(duì)于在國(guó)內(nèi)安裝光伏發(fā)電產(chǎn)品給予了很大力度的補(bǔ)貼，包括安裝和電費(fèi)收入的財(cái)政補(bǔ)貼。這些措施大大提高了我國(guó)企業(yè)和居民安裝光伏發(fā)電設(shè)備的積極性，也確實(shí)推動(dòng)了近幾年光伏發(fā)電的迅猛發(fā)展。經(jīng)過(guò)分析可以發(fā)現(xiàn)，給予大力度初裝補(bǔ)貼的地區(qū)主要是光伏設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)所在的區(qū)域，且初裝補(bǔ)貼主要由地方政府提供。地方政府很大程度上是希望通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)解決當(dāng)?shù)毓夥a(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。

?表部分地區(qū)典型補(bǔ)貼政策梳理

從上文的分析中可以看出，在直接補(bǔ)貼中，財(cái)政給予一次性初裝補(bǔ)貼的目的在于滿足一部分想安裝卻沒(méi)有足夠資金的居民安裝使用分布式光伏的需求，然而這種很有吸引力的補(bǔ)貼政策一定程度上也刺激了一部分企業(yè)為獲得高額補(bǔ)貼而背離需求去安裝光伏設(shè)備，這顯然是不合理的。

當(dāng)前，我國(guó)光伏發(fā)電面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)電量不足，度電補(bǔ)貼是依據(jù)發(fā)電量的多少給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是，隨著技術(shù)的進(jìn)步，發(fā)電成本逐步降低，國(guó)家也會(huì)減少相應(yīng)的補(bǔ)貼。這一點(diǎn)已經(jīng)被歐美國(guó)家的光伏補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)所驗(yàn)證。度電補(bǔ)貼的下降并不意味著光伏發(fā)電面臨的風(fēng)險(xiǎn)降低，光伏發(fā)電面臨的發(fā)電量不足的風(fēng)險(xiǎn)依然客觀存在，這種情況下，用戶收益將會(huì)減少，且不確定性依然存在，那么用戶的安裝意愿可能也會(huì)隨之下降，這將不利于光伏發(fā)電的可持續(xù)發(fā)展。

三、以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼的可行性

（一）光伏發(fā)電面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)與光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)

對(duì)于光伏發(fā)電來(lái)說(shuō)，其發(fā)電量的多少除了受到光伏產(chǎn)品質(zhì)量影響外，很大程度上取決于天氣狀況，由于光伏發(fā)電是依據(jù)光生伏特的原理，通過(guò)太陽(yáng)光的照射來(lái)產(chǎn)生電能，因此發(fā)電量的多少直接取決于光照的強(qiáng)度，而光照強(qiáng)度與天氣狀況密切相關(guān)，其所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是由于自然狀況尤其是天氣狀況變化而導(dǎo)致的發(fā)電量不足，這些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)帶來(lái)?yè)p失，進(jìn)而影響用戶經(jīng)濟(jì)收入。由于天氣狀況是未知的、難以控制的，因此對(duì)于安裝光伏電站的用戶來(lái)說(shuō)，其損失發(fā)生的時(shí)間、程度等也是未知的。

天氣指數(shù)保險(xiǎn)是將特定區(qū)域的一種或者多種氣候因素指數(shù)化，當(dāng)指數(shù)達(dá)到某一觸發(fā)值時(shí)，保險(xiǎn)人就會(huì)給予投保方一定的經(jīng)濟(jì)賠償。天氣指數(shù)保險(xiǎn)具有直接性財(cái)政補(bǔ)貼所不具備的優(yōu)點(diǎn)：

1.利用保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)

光伏發(fā)電的天氣指數(shù)保險(xiǎn)，主要是將特定區(qū)域的太陽(yáng)光照情況指數(shù)化，當(dāng)太陽(yáng)光照天數(shù)或者是小時(shí)數(shù)等指標(biāo)未達(dá)到約定值時(shí)，保險(xiǎn)人對(duì)于光照不足給投保方帶來(lái)的損失給予一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使得光伏發(fā)電的收入保持在一個(gè)穩(wěn)定的水平。相對(duì)于直接補(bǔ)貼而言，天氣指數(shù)保險(xiǎn)可以補(bǔ)償發(fā)電量不足造成的損失，充分發(fā)揮保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，這是電價(jià)補(bǔ)貼所不具備的，這些因素使得光伏發(fā)電保險(xiǎn)補(bǔ)貼相較于直接補(bǔ)貼更具有可持續(xù)性。

2.補(bǔ)貼的金額更加合理

光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)是根據(jù)客觀氣象數(shù)據(jù)來(lái)決定是否理賠的，數(shù)據(jù)方面更加可靠、科學(xué)透明，能在保證一定精度水平下較準(zhǔn)確地測(cè)量出損失大小，并給予公平、合理的補(bǔ)償。保險(xiǎn)費(fèi)率是根據(jù)事故發(fā)生概率、風(fēng)險(xiǎn)水平，依據(jù)精算學(xué)原理計(jì)算出來(lái)的，具有一定的科學(xué)性。而之前的直接性財(cái)政補(bǔ)貼方式，更多地是依據(jù)政府的財(cái)力和意愿來(lái)制定的，具有很大的隨意性，不同地區(qū)的補(bǔ)貼幅度不同，造成不同地區(qū)居民獲益程度也不一樣，這種補(bǔ)貼方式使一部分人群獲得了更多的利益，對(duì)于不適合安裝光伏發(fā)電設(shè)備及政府財(cái)力不足的地區(qū)居民來(lái)說(shuō)有失公允。所以，相對(duì)于直接性財(cái)政補(bǔ)貼而言，光伏發(fā)電保險(xiǎn)補(bǔ)貼更加合理、公平、可持續(xù)。

（二）光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的財(cái)政可接受性

新能源包括光伏發(fā)電在未來(lái)很有發(fā)展前景，但目前我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)能源仍占主導(dǎo)，所以新能源在未來(lái)還有漫長(zhǎng)的路要走。想要繼續(xù)推進(jìn)光伏發(fā)電的發(fā)展，單靠直接性財(cái)政補(bǔ)貼不是長(zhǎng)久之計(jì)，找到一種可持續(xù)的、財(cái)政可接受的補(bǔ)貼方式顯得十分必要。筆者認(rèn)為，光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼可以替代直接補(bǔ)貼。

1.財(cái)政負(fù)擔(dān)較小，更具有持續(xù)性

之前的補(bǔ)貼內(nèi)容和形式，對(duì)于用戶來(lái)說(shuō)很具有吸引力，安裝光伏發(fā)電設(shè)備的用戶的收益非?？捎^，正是由于如此可觀的收益，帶動(dòng)了近幾年我國(guó)光伏發(fā)電領(lǐng)域突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)。然而正如之前討論的，這種補(bǔ)貼雖然極大地調(diào)動(dòng)了用戶安裝熱情，但不具有可持續(xù)性，財(cái)政不可能一直以這種大力度的補(bǔ)貼形式來(lái)發(fā)展光伏發(fā)電，從之前的補(bǔ)貼數(shù)據(jù)來(lái)看，可能剛開(kāi)始的幾年，財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額政府拿得出來(lái)，但正如前文圖示，近年來(lái)我國(guó)的光伏電站累計(jì)裝機(jī)量增長(zhǎng)過(guò)快，這可能導(dǎo)致政府補(bǔ)貼金額無(wú)法及時(shí)到位，或者根據(jù)財(cái)政實(shí)力狀況，大幅削減對(duì)于安裝使用光伏電站的相關(guān)補(bǔ)貼。相對(duì)于直接性補(bǔ)貼，政府通過(guò)財(cái)政支付光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)的保費(fèi)，以保險(xiǎn)方式間接補(bǔ)貼，顯然更經(jīng)濟(jì)、更具有可持續(xù)性。即使是保費(fèi)全額補(bǔ)貼，其數(shù)額相較于之前的形式也小得多，這將大大減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.財(cái)政資金使用更加有效率

保費(fèi)相對(duì)于保險(xiǎn)金額的比率，稱之為費(fèi)率。政府財(cái)政出資支付保費(fèi)，通過(guò)保險(xiǎn)這種專業(yè)避險(xiǎn)工具，以一定的保費(fèi)帶來(lái)數(shù)倍甚至數(shù)十倍保險(xiǎn)金額的保障，這極大地提高了政府財(cái)政資金的效率，且負(fù)擔(dān)較之前更加小，可以發(fā)揮財(cái)政資金的倍加效應(yīng)，顯然更加有效率。現(xiàn)行的直接補(bǔ)貼形式，只是通過(guò)直接途徑將財(cái)政資金轉(zhuǎn)換為光伏用戶的收益，政府補(bǔ)多少，居民就收益多少。而保費(fèi)補(bǔ)貼的形式可以將政府財(cái)政支出效益發(fā)揮得更大，使絕大多數(shù)光伏發(fā)電用戶以一種公平合理、可持續(xù)的方式受益。

3.財(cái)政資金充分利用金融工具

以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼更加吸引人的地方在于，由于相關(guān)保險(xiǎn)的存在，使得光伏發(fā)電項(xiàng)目有了穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這使得光伏發(fā)電項(xiàng)目在安裝、運(yùn)行之前便能通過(guò)將這些未來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流證券化來(lái)獲得融資，而這些資金可以用于支付一定比例的初期建設(shè)成本。值得注意的是，政府現(xiàn)行的直接補(bǔ)貼事項(xiàng)中，很大一部分就是一次性給付的初裝費(fèi)用。有了政策性光伏發(fā)電保險(xiǎn)，政府可以以較少的保費(fèi)補(bǔ)貼支出，通過(guò)金融工具來(lái)實(shí)現(xiàn)用戶初始安裝費(fèi)用的籌集。而政府現(xiàn)行的補(bǔ)貼實(shí)際是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付將政府的錢(qián)轉(zhuǎn)移給特定人群，沒(méi)有發(fā)揮金融在資金融通方面的優(yōu)勢(shì)。因此對(duì)政府來(lái)說(shuō)，保費(fèi)補(bǔ)貼的形式更加有優(yōu)勢(shì)，也更易被財(cái)政接受。

（三）光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的可替代性

1.初裝費(fèi)用的替代

我國(guó)當(dāng)前大部分分布式光伏主要集中在廣大的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，這些地區(qū)的用戶難以或者不愿承受當(dāng)前技術(shù)水平下安裝光伏設(shè)備所需承擔(dān)的成本，一次性初裝補(bǔ)貼讓這些地區(qū)的潛在用戶能夠在不需要投入過(guò)多資金的情況下安裝使用上清潔方便的光伏發(fā)電設(shè)備，所以當(dāng)前一次性初裝補(bǔ)貼主要解決初裝投資的困難。我們由以上分析可以看到，通過(guò)運(yùn)用金融工具，只需較少的財(cái)政資金補(bǔ)貼保費(fèi)，就能帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，通過(guò)證券化操作，就能夠在證券市場(chǎng)上獲得很大比例的初裝費(fèi)用融資。這就解決了由于初裝成本較高導(dǎo)致部分潛在用戶望而卻步的問(wèn)題。

2.電費(fèi)補(bǔ)貼的替代

從具體補(bǔ)貼政策可以看到，電費(fèi)價(jià)格補(bǔ)貼是光伏發(fā)電的一塊重要內(nèi)容。之所以國(guó)家給予很大力度的發(fā)電電費(fèi)補(bǔ)貼，其原因在于平滑價(jià)格，鼓勵(lì)使用清潔能源。隨著光伏累計(jì)裝機(jī)量的成倍增長(zhǎng)，這種電費(fèi)補(bǔ)貼將會(huì)迅速增長(zhǎng)，以至政府難以承擔(dān)，只能延期支付或者降低補(bǔ)貼水平，價(jià)格補(bǔ)貼的不可持續(xù)性逐漸體現(xiàn)出來(lái)。而通過(guò)以上分析可以看出，保費(fèi)補(bǔ)貼不僅解決了地區(qū)差異造成的補(bǔ)貼數(shù)額公平性問(wèn)題，同時(shí)，引入保險(xiǎn)也對(duì)光伏電站面臨的天氣減產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)形成了損失補(bǔ)償機(jī)制，間接保障了用戶的發(fā)電收益。所以，保費(fèi)補(bǔ)貼具有良好的替代性。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文得出以下結(jié)論：

第一，我國(guó)當(dāng)前光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策缺乏合理性和可持續(xù)性。

第二，光伏發(fā)電天氣指數(shù)保險(xiǎn)作為一種分散風(fēng)險(xiǎn)的有效方式，可以彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)事故造成的損失。

第三，保費(fèi)補(bǔ)貼相較于直接性財(cái)政補(bǔ)貼具有減少財(cái)政負(fù)擔(dān)、補(bǔ)貼數(shù)額更加合理，以及更好地利用金融保險(xiǎn)工具的優(yōu)點(diǎn)，是較合理的、可持續(xù)的間接補(bǔ)貼方式。

第四，以保費(fèi)補(bǔ)貼替代直接性財(cái)政補(bǔ)貼具有可行性。

需要說(shuō)明的是，本文僅從理論層面進(jìn)行了探討，且本文的探討是立足于財(cái)政對(duì)于光伏發(fā)電的補(bǔ)貼現(xiàn)階段仍是必須的基礎(chǔ)上，找出更加合理、更加適應(yīng)技術(shù)發(fā)展進(jìn)步的替代性補(bǔ)貼方式。