美國(guó)和緬甸：一對(duì)冤家能走多近

秋　千

美國(guó)和緬甸對(duì)立了20年，雖然近來(lái)兩國(guó)頻頻互送秋波，但兩國(guó)關(guān)系實(shí)際仍處在相互試探、謹(jǐn)慎接觸的階段。要有實(shí)質(zhì)性的提升，如美國(guó)解除制裁，互設(shè)大使等，仍需要克服重重困難，甚至不排除因?yàn)槊裰?、人?quán)等問(wèn)題使兩國(guó)關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的可能。

美國(guó)和緬甸曾經(jīng)對(duì)立20年：美國(guó)長(zhǎng)期打壓緬甸，緬甸則拒不屈服，針?shù)h相對(duì)。今年以來(lái)，兩國(guó)關(guān)系的堅(jiān)冰似乎開(kāi)始消融，并有點(diǎn)春暖花開(kāi)的感覺(jué)：高層會(huì)晤從無(wú)到有，并逐漸增多，特別是美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬與緬甸總理登盛進(jìn)行了兩國(guó)首腦43年來(lái)的首次會(huì)面。

兩國(guó)關(guān)系：冬去春來(lái)?

1988年，緬甸國(guó)內(nèi)局勢(shì)劇烈動(dòng)蕩。為穩(wěn)住局勢(shì)，軍方接管政權(quán)，隨后又拒絕向在1990年大選中獲勝的全國(guó)民主聯(lián)盟(民盟)交權(quán)。美國(guó)以緬甸政府存在人權(quán)、民主問(wèn)題及輸出大量毒品為由，長(zhǎng)期制裁和孤立之：包括實(shí)施武器禁運(yùn)，禁止美國(guó)商人向緬甸投資，阻止國(guó)際金融機(jī)構(gòu)向緬甸貸款，將使館由大使級(jí)降至代辦級(jí)，禁止緬甸高層人物入境等。美國(guó)這樣做的主要目的是想扶持親美的民盟執(zhí)政，在緬甸建立美國(guó)式民主。緬甸政府也曾試圖發(fā)展與美國(guó)的關(guān)系，但美國(guó)卻是不斷強(qiáng)化制裁，甚至威脅對(duì)緬甸實(shí)施“政權(quán)更迭”。在此情況下，緬甸政府領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)烈譴責(zé)美國(guó)等西方國(guó)家企圖以“新殖民主義者的形式”控制緬甸的做法，對(duì)美國(guó)等提出的讓緬甸政府將權(quán)力交還給民盟的要求置之不理。兩國(guó)劍拔弩張的緊張關(guān)系一直持續(xù)到2009年初。

今年以來(lái)，兩國(guó)冰凍的關(guān)系突然有了明顯回暖。兩國(guó)高層先是互伸橄欖枝。今年初，緬甸最高領(lǐng)導(dǎo)人丹瑞大將致函奧巴馬，歡迎其就任美國(guó)總統(tǒng)，期待他能最終改變美國(guó)對(duì)緬甸的強(qiáng)硬政策，并解除制裁。奧巴馬政府也投桃報(bào)李，國(guó)務(wù)卿希拉里2月中旬訪問(wèn)印尼時(shí)稱，美國(guó)對(duì)緬甸的制裁不起作用，將可能采取更靈活的方式，政府正評(píng)估對(duì)緬政策。美國(guó)參議員外交委員會(huì)東亞和太平洋事務(wù)小組委員會(huì)主席韋布等名人也不斷呼吁美國(guó)政府改變對(duì)緬甸的制裁政策。而緬甸為向美國(guó)顯示正在改善人權(quán)，2月21日起開(kāi)始大赦6313名犯人。

之后，兩國(guó)高層對(duì)話的大門慢慢打開(kāi)。3月底，美國(guó)國(guó)務(wù)院東南亞大陸事務(wù)負(fù)責(zé)人布萊克訪緬，受到緬甸外長(zhǎng)吳年溫接見(jiàn)。8月14日，在緬甸民盟領(lǐng)導(dǎo)人昂山素季再次被判軟禁后不久，奧巴馬密友韋布對(duì)緬進(jìn)行高調(diào)訪問(wèn)，取得轟動(dòng)效應(yīng)：他是十多年來(lái)同時(shí)會(huì)晤丹瑞和昂山素季的參議員(聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文7月訪緬并未能見(jiàn)到昂山素季)，而且會(huì)見(jiàn)丹瑞時(shí)還可與之近距離平行就座，享受元首級(jí)待遇，此外他還帶走了被緬甸判刑的美國(guó)人耶托。外界評(píng)論稱，韋布此訪具有“信號(hào)燈”意義。

9月和10月，美緬高層會(huì)晤明顯增多。緬甸9月17日再度大赦7114名囚犯，《緬甸新光報(bào)》也幫助造勢(shì)，稱緬甸現(xiàn)政府共釋放了近11.5萬(wàn)犯人。而美國(guó)方面于9月18日即放寬了對(duì)緬甸高官訪美的簽證限制，九年來(lái)首次允許緬外長(zhǎng)吳年溫抵達(dá)華盛頓，并允其游覽白宮等地，韋布與之討論了如何改善美緬關(guān)系等問(wèn)題。9月26日，美又允許緬甸總理登盛赴紐約參加聯(lián)合國(guó)大會(huì)，使之成為14年來(lái)出席聯(lián)大的緬甸最高級(jí)官員。9月29日，美國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)緬事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿坎貝爾在紐約會(huì)見(jiàn)緬甸科技部長(zhǎng)吳當(dāng)，這是兩國(guó)官員10多年來(lái)舉行的最高級(jí)別會(huì)晤。

在此期間，兩國(guó)關(guān)系中的一件大事是美國(guó)宣布對(duì)緬政策評(píng)估結(jié)果。希拉里9月24日表示，美國(guó)將對(duì)緬甸采取制裁加直接高級(jí)接觸的政策。9月28日，坎貝爾在國(guó)務(wù)院公布對(duì)緬政策評(píng)估結(jié)果時(shí)稱，美對(duì)緬政策基本目標(biāo)仍是，支持一個(gè)統(tǒng)一、和平、繁榮和民主及尊重公民權(quán)利的緬甸。鑒于緬甸已表現(xiàn)出與美接觸的興趣，美打算與之開(kāi)展持續(xù)互動(dòng)?？藏悹栠€指出，兩國(guó)可在禁毒、環(huán)保、衛(wèi)生、搜尋二戰(zhàn)時(shí)在緬陣亡美軍軍人遺骸等領(lǐng)域首開(kāi)合作。緬似心領(lǐng)神會(huì)，順勢(shì)加大迎合美國(guó)力度，放松對(duì)昂山素季的控制，允許她在10月會(huì)見(jiàn)美、澳、歐盟等多國(guó)外交官。緬甸總理登盛在出席東盟系列峰會(huì)時(shí)稱，若昂山素季表現(xiàn)良好，政府可能放寬禁令，并允許她在國(guó)家和解中發(fā)揮作用。

11月初，坎貝爾率領(lǐng)14年來(lái)的美國(guó)最高級(jí)別代表團(tuán)訪問(wèn)緬甸，展開(kāi)“調(diào)查之旅”。他此行收獲不?。旱玫降鞘⒌染捀吖俳哟?，并會(huì)見(jiàn)了緬甸包括民盟在內(nèi)的多個(gè)政黨成員以及少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)人；會(huì)見(jiàn)昂山素季長(zhǎng)達(dá)兩個(gè)小時(shí)，并且是沒(méi)有緬甸官員在場(chǎng)的閉門會(huì)晤；在各個(gè)場(chǎng)合釋放美國(guó)的善意。緬甸國(guó)家電視臺(tái)還罕見(jiàn)地播放了坎貝爾與登盛和昂山素季會(huì)晤的畫面?？藏悹柗Q此訪是“開(kāi)拓之旅”。而CNN、《華爾街日?qǐng)?bào)》等美國(guó)部分媒體也開(kāi)始呼應(yīng)美國(guó)政策，對(duì)緬甸的稱呼由此前慣用的英國(guó)殖民地統(tǒng)治緬甸時(shí)期的舊稱“Burma”，改為緬甸政府使用的“Myanmar”。11月9日，緬外交部秘書(shū)表示，昂山素季很快將被釋放。11月15日，奧巴馬在與東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)，見(jiàn)了登盛，媒體對(duì)美緬首腦43年來(lái)的首次會(huì)晤十分關(guān)注。回暖背后：利益使然

美緬關(guān)系在經(jīng)歷了20年的交惡之后開(kāi)始回暖，分析人士認(rèn)為是美緬雙方都有著各自的利益考慮。

在美方來(lái)說(shuō)，美方認(rèn)識(shí)到制裁和孤立政策并沒(méi)有推動(dòng)緬甸發(fā)生它所期望的民主變革，反而損傷了自己的利益。制裁不起作用的主要原因是緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，自給率高，與外界交流很少。而且，緬甸軍政府采取了多種措施鞏固執(zhí)政地位，如積極改善與少數(shù)民族關(guān)系，與17支少數(shù)民族武裝達(dá)成停火；大力削弱民盟的實(shí)力，限制其活動(dòng)；不斷加強(qiáng)軍事實(shí)力，使軍隊(duì)人數(shù)從1988年的17萬(wàn)人猛增到50萬(wàn)人，強(qiáng)化執(zhí)政基礎(chǔ)；實(shí)施“七步走民主路線圖”，推動(dòng)國(guó)內(nèi)和解和民主進(jìn)程；積極發(fā)展與周邊國(guó)家的聯(lián)系，突破外交封鎖。另外，制裁是把“雙刃劍”，美國(guó)的很多公司撤出了緬甸，無(wú)法涉足緬甸豐富的自然資源。而泰國(guó)、印度、新加坡等國(guó)卻在緬甸獲益頗豐。而且，美國(guó)在緬甸存在的弱化，也使其喪失了通過(guò)直接接觸改變緬甸的機(jī)會(huì)。

美國(guó)改善美緬關(guān)系，也是配合其調(diào)整東南亞政策的需要。奧巴馬政府通過(guò)簽署《東南亞友好合作條約》、召開(kāi)美國(guó)與東盟首腦會(huì)議等方式，強(qiáng)化在東南亞的戰(zhàn)略存在，以制衡中國(guó)和日本等在東南亞日益強(qiáng)大的勢(shì)力。另外，美國(guó)還希望通過(guò)改善美緬關(guān)系，進(jìn)一步深化美國(guó)與東盟的關(guān)系。

緬方的目的在于：一是希望美國(guó)解除制裁。緬甸盡管抗壓能力較強(qiáng)，但制裁猶如緊箍咒，大大加重了其經(jīng)濟(jì)的困難。美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)歐盟等西方國(guó)家一同制裁緬甸，使緬甸失去了占世界GDP一多半的西方市場(chǎng)，緬甸至今仍未擺脫世界上最不發(fā)達(dá)國(guó)家的地位。緬甸高層及其家屬不能自由出入美國(guó)，高層子女也難以赴美深造。如果緬美關(guān)系改善，很可能帶動(dòng)緬甸與西方關(guān)系的整體改善。

二是力爭(zhēng)明年大選結(jié)果能夠獲得美國(guó)等西方國(guó)家的承認(rèn)。緬將在明年舉行20年來(lái)的首次大選，并視之為緬甸民族和解和民主進(jìn)程上的一個(gè)里程碑。緬甸政府為大選做了充分準(zhǔn)備，僅制憲就耗費(fèi)14年(1993～2007年)。憲法規(guī)定軍方在大選后仍將對(duì)政治發(fā)揮重要影響力，如規(guī)定軍人代表可不經(jīng)選舉，在聯(lián)邦議會(huì)擁有1／4議席。如果美緬緊張關(guān)系持續(xù)，大選肯定得不到美國(guó)承認(rèn)。

未來(lái)發(fā)展：難題不少

雖然美緬之間頻頻互送秋波，但兩國(guó)關(guān)系實(shí)際仍處在相互試探、謹(jǐn)慎接觸的階段，要有實(shí)質(zhì)性的提升，如美國(guó)解除制裁，互設(shè)大使等，仍需要克服重重困難，甚至不排除因?yàn)槊裰鳌⑷藱?quán)等問(wèn)題使兩國(guó)關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)的可能。

兩國(guó)價(jià)值觀和根本利益不同，甚至相互沖突。美國(guó)對(duì)緬甸的政策目標(biāo)仍是在緬甸建立美國(guó)式民主，這意味著要推翻緬甸軍方對(duì)政局的主導(dǎo)作用。雙方在此問(wèn)題上沒(méi)有妥協(xié)余地。美國(guó)不會(huì)在民主、人權(quán)等原則問(wèn)題上松口，緬甸軍方也不會(huì)立即退出政治舞臺(tái)。正如丹瑞所說(shuō)，2008年新憲法和明年大選將給緬甸帶來(lái)“有紀(jì)律的民主”，但是民主就像一口新挖的井，不會(huì)很快涌出干凈之水，而軍隊(duì)則是民主的過(guò)濾器。

兩國(guó)曾長(zhǎng)期敵視20年，猜疑多，互信少。美國(guó)對(duì)緬是“既拉又壓”，在改善與緬甸關(guān)系的同時(shí)，并未放松制裁。奧巴馬、希拉里等美國(guó)高官仍不斷呼吁緬甸釋放昂山素季等所有“政治犯”，緬甸則堅(jiān)決否認(rèn)存在“政治犯”。這些敵對(duì)理念和行動(dòng)將破壞兩國(guó)關(guān)系的改善勢(shì)頭。

美國(guó)國(guó)內(nèi)反對(duì)奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸政策的呼聲很大。奧巴馬政府要實(shí)質(zhì)性提升與緬甸關(guān)系，如派駐大使，解除對(duì)緬甸制裁等，都要顧及輿論壓力和國(guó)會(huì)的反對(duì)聲音。4月3日，美國(guó)國(guó)會(huì)17名議員致函希拉里稱，國(guó)會(huì)為解除對(duì)緬甸制裁設(shè)定了幾個(gè)條件，包括要求緬甸釋放“政治犯”等。10月21日，在眾議院對(duì)緬政策聽(tīng)證會(huì)上，共和黨重要議員萊赫蒂寧公開(kāi)反對(duì)奧巴馬政府調(diào)整對(duì)緬甸政策。美國(guó)國(guó)會(huì)近期恐難通過(guò)解除對(duì)緬甸制裁的法案。