鄭州市陳寨城中村改造金融支持研究

王錚

[提要] 近年來，在金融機構(gòu)的支持下，鄭州市城中村改造工程雖然取得了一定的成績，但也存在諸多問題。本文通過闡述金融支持城中村環(huán)境改造的基本理論，具體分析金融支持陳寨的硬環(huán)境建設(shè)。結(jié)果表明：目前陳寨城中村改造進程中，存在資金需求與金融機構(gòu)的支持不相協(xié)調(diào)、金融機構(gòu)介入困難、融資渠道單一和借貸主體錯位等問題。鄭州市應(yīng)制定相關(guān)政策支持金融機構(gòu)參與陳寨城中村改造，打破金融機構(gòu)介入障礙，開發(fā)綜合貸款模式，建立多元化融資渠道，擴大金融支持規(guī)模，推動金融支持城中村改造的順利進行。

關(guān)鍵詞：陳寨城中村；金融支持；環(huán)境改造理論

基金項目：河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：2015BJJ054）；國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃項目（項目編號：201714333001Z）階段性研究成果

中圖分類號：F83 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月21日

一、緒論

黨的十八大一中全會提出要高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，這為推進城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了良好的發(fā)展機會。然而，要想加快城鎮(zhèn)化進程，關(guān)鍵是集中力量解決城中村問題——城中村作為一種新興現(xiàn)象指的是在我國城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的村落集聚區(qū)。近幾年，隨著河南地區(qū)社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城中村數(shù)量也日益增加，鄭州作為河南的省會城市，“城中村”現(xiàn)象尤為突出。經(jīng)過多年努力，2002年鄭州市城中村改造工程正式啟動。但是由于拆遷補償、住房安置以及后續(xù)各種開發(fā)均需要大量的資金支持，導(dǎo)致鄭州市城中村改造工程進展緩慢。因此，對鄭州市城中村改造的金融支持問題進行研究就顯得十分重要。

研究陳寨城中村改造的金融支持問題，將有利于充分發(fā)揮金融機構(gòu)的資本優(yōu)勢，通過完善融資機制，引領(lǐng)資本參與、拓寬融資渠道，推動陳寨城中村改造目標(biāo)的順利實現(xiàn)，以便為陳寨村民提供更好的居住環(huán)境、更完善的社保體系，進而促進村民生活轉(zhuǎn)型，因此具有一定的現(xiàn)實意義。此外，由于金融如何支持城中村改造是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的新的理論問題，很多方面還不完善，學(xué)術(shù)界關(guān)于鄭州市陳寨城中村改造的金融支持問題研究也較少，因此該研究也有利于豐富學(xué)術(shù)界有關(guān)金融支持城中村改造的理論體系，具有一定的理論意義。

二、鄭州市陳寨城中村改造現(xiàn)狀

伴隨著鄭州市城市架構(gòu)的逐步完善，“城中村”數(shù)量逐日增加。從1990年開始的12年中，“城中村”數(shù)量以成倍趨勢瘋狂增長。截至2002年底，有關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計表明三環(huán)之內(nèi)的城中村就有150個，常住人口達到9萬人，土地占地面積甚至多達1，700公頃。在之后的十幾年里，“城中村”數(shù)量的增長趨勢依然居高不下，以其中位于北環(huán)的陳寨為例，流動人口數(shù)量達到了18萬人。以上這些驚人的數(shù)據(jù)無一不表明要想推進城市的現(xiàn)代化進程，必須要著手解決“城中村”的改造問題。

2002年9月，鄭州市“城中村”改造項目正式拉開帷幕，共有209個村啟動了“城中村”改造計劃。此后，經(jīng)過數(shù)年的探索，加上借鑒外市成功的改造經(jīng)驗，鄭州市“城中村”改造已取得了初步的成功。2007年6月鄭州市人民政府出臺了《進一步規(guī)范城中村改造的若干規(guī)定》，隨后又陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于城中村改造中廉租住房和周轉(zhuǎn)房建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于禁止城中村擅自拆遷和擅自開工建設(shè)有關(guān)問題的通知》等一系列規(guī)章，為鄭州市順利推動城中村改造提供強有力的政策支持，并形成了相對成熟完善的改造體制，開啟了鄭州市城中村改造的新局面。

在政府的引導(dǎo)下，自2013年以來，針對金融支持城中村改造項目遇到的具體問題，已經(jīng)探索出了多種具有特色的新模式，包括：“陳寨”模式、“關(guān)虎屯”模式、“燕莊”模式等。以“陳寨”模式為例，該模式并沒有一味照搬其他地方城中村改造經(jīng)驗，而是選擇讓村民入股，效仿股份制公司的日常運作模式，通過調(diào)動廣大村民積極性，讓村民主動、自愿的加入改造項目。在這一模式中，政府起著指揮決策的作用。比如，把握全局制定改造方案、綜合考慮各方利益出臺相關(guān)政策、對執(zhí)行改造項目的有關(guān)部門進行任務(wù)分配等；另一方面，陳寨城中村改造采取多樣化手段共同推進的方案。一是經(jīng)過區(qū)政府的批準(zhǔn)，調(diào)動鼓勵全體村民籌集資金或者合股性質(zhì)的自行改造；二是采用招標(biāo)掛牌等方式引進房地產(chǎn)開發(fā)商進行改造；三是全權(quán)交予區(qū)政府或相關(guān)部門負(fù)責(zé)各項拆遷工程。

三、金融支持城中村改造現(xiàn)狀分析

雖然“陳寨”模式已經(jīng)取得了一定的成績，但是在具體的實施過程中依然遇到了資金不足的問題，金融支持問題仍然比較突出?！瓣愓蹦Ｊ街?，金融支持城中村改造的主要途徑是改造城中村的環(huán)境，其中涉及城市硬環(huán)境建設(shè)，這些要素的改造主要作用于提高陳寨村民的整體生活質(zhì)量，增強鄭州的城市吸引力。

（一）陳寨城中村改造的硬環(huán)境建設(shè)現(xiàn)狀。陳寨的硬環(huán)境改造是在金融機構(gòu)的支持下圍繞基礎(chǔ)設(shè)施以及生活服務(wù)設(shè)施展開的。據(jù)理論測算，城市每新增1人，基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施大約需要增加5，055～9，722元的投資。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，近十年間，鄭州市城中村改造的比率已經(jīng)達到49%，大約新增城市人口700萬人，僅這些數(shù)據(jù)的變化就要求鄭州市至少新增加基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施投資5.17億元。陳寨的戶籍人口雖只有4，000人，但是流動人口卻已高達18萬人，這些龐大的數(shù)據(jù)無一不表明要利用金融支持的資本大力加強城中村改造過程中基礎(chǔ)設(shè)施以及生活設(shè)施的建設(shè)力度，以達到可以滿足居民健康生活需求的理想狀態(tài)。

改造前的陳寨道路狀況十分糟糕。表1是針對陳寨改造前道路和通行情況所做的部分調(diào)查統(tǒng)計表。從表1可以看出，陳寨道路嚴(yán)重?fù)p壞且無人維修的比率高達47%，輕微損壞道路無人維修的比率達到了41%；64%的路面少量積水，其中嚴(yán)重積水面積達到了14%；另一方面，村中消防通道擁堵的比例也高達73%，僅有27%的通道可以保障正常使用；路燈等基礎(chǔ)設(shè)施的損壞比例達到了52%，僅有28%的路燈可以正常使用；路邊隨意停車的行為更是普遍，73%的私家車隨意停放，擁有停車位的戶主僅占4%。如此復(fù)雜的道路交通狀況，一旦發(fā)生火災(zāi)等突發(fā)情況，消防大隊開展施救行動都會十分困難。（表1）

陳寨改造前的環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施情況也不容樂觀。表2是根據(jù)陳寨現(xiàn)有情況做出的反映其公共基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境問題的調(diào)查表。從表中可知，陳寨小區(qū)的垃圾堆放點55%的無人消毒，僅10%的垃圾堆放點有專人定期清理消毒；63%的小區(qū)綠地?zé)o人維修養(yǎng)護，僅7%的綠地有人定期修繕；67%的健身設(shè)施無法使用，而健身設(shè)施齊全的僅占3%；57%的社區(qū)沒有老年活動中心，可供老年人使用的僅占13%。（表2）

從表2中數(shù)據(jù)分析可知，陳寨拆遷前無論是環(huán)境還是公共服務(wù)設(shè)施方面都存在很大的問題。就拿健身設(shè)施和現(xiàn)有的活動場所來說，可滿足老年人日常休閑的即可以使用的比率只有16%。走進陳寨，不難發(fā)現(xiàn)村中的大多數(shù)村民對于垃圾處理問題是沒有概念的，生活垃圾不分類，80%村民表示生活垃圾都是隨意堆放。除此之外，放眼整個陳寨，只有零星分布的一些花草，綠化覆蓋率低，遠遠達不到鄭州市的小區(qū)居住標(biāo)準(zhǔn)。

（二）金融支持陳寨城中村改造的效果。金融支持陳寨城中村環(huán)境改造的重點就是利用金融機構(gòu)的大量資本投入涉及到村民生活的方方面面。表3是根據(jù)金融支持陳寨城中村進行改造后，預(yù)計交通、車位、公共服務(wù)設(shè)施、垃圾處理、綠化等項目的完成情況分析得出的。由表3可知，近6億元的資金投入陳寨的交通道路建設(shè)，不僅使得陳寨新增5條道路，改善村中交通擁擠的情況，還可推動陳寨內(nèi)部的交通系統(tǒng)建設(shè)。金融機構(gòu)投入1.1億元建造車位，使得改造后新增車位9，000余個。投入2.3億元推動公共服務(wù)設(shè)施以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅可以改善村民居住環(huán)境，還可以滿足村民的日常生活需求。另外，投入1.6億元和2.7元億分別建設(shè)垃圾處理站以及小區(qū)綠化，使得新增垃圾處理站3個，綠化面積新增42，000平方米，進一步美化了區(qū)域環(huán)境。（表3）

綜合以上數(shù)據(jù)分析，僅改造陳寨的環(huán)境問題就需要近15億元的資金。龐大的資金投入，必然離不開金融機構(gòu)的支持。也正是有了這些金融支持才能保證陳寨城中村改造順利進行。由此可見，金融機構(gòu)在支持陳寨城中村硬環(huán)境改造的過程中起到了至關(guān)重要的作用，部分銀行在陳寨具體項目改造的資金投入如表4所示。分析可知，鄭州市的商業(yè)銀行為“陳寨”模式下的硬環(huán)境建設(shè)提供了強有力的資金保障。其中，XX1銀行鄭州分行營業(yè)部在陳寨道路建設(shè)工程中投入3.3億元。XX3銀行鄭州分行營業(yè)部在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上投入2.8億元。XX4銀行鄭州分行營業(yè)部則投入2.4億元用于車位建設(shè)。陳寨模式下的環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)大部分資金來源于XX2銀行金水支行，共投入4.3億元，其中2.1億元用于改善小區(qū)綠化，2.2億元用于建造新的垃圾處理站，上述四家銀行在陳寨硬環(huán)境改造過程中投入的資金除了XX1銀行鄭州分行營業(yè)部是吸收一年期定期存款，其余三家銀行均是吸收3～5年期定期存款所得。（表4）

四、鄭州市金融支持陳寨城中村改造存在的問題

城中村的改造會涉及到多方面因素的影響，比如資金的融通、村民的溝通談判、拆遷安置的選址與資金補償問題等，涉及到多方利益。此外，還會面臨法律法規(guī)等政策性問題。

（一）金融機構(gòu)介入存在困難。目前為至，金融機構(gòu)參與城中村環(huán)境改造仍然存在著各種各樣的困難。首先，從外部環(huán)境來說，金融機構(gòu)要想切身參與城中村項目的改造勢必需要政府以及有關(guān)部門制定、發(fā)布相關(guān)政策方針性文件。查詢相關(guān)文件可知，鄭州市陳寨城中村改造項目進行中政府出臺的相關(guān)文件不超過8個，其中涉及金融機構(gòu)介入的僅有2個，且文件內(nèi)容僅涉及金融機構(gòu)參與改造的資質(zhì)問題，并沒有在改造的具體方面提出相關(guān)規(guī)定，這就使得金融機構(gòu)支持城中村改造依然缺乏法律、政策的支持，因此金融機構(gòu)的介入仍然需要政府的大力支持；其次，陳寨城中村改造的總投資額高達28億元，其中環(huán)境改造投資15億元，拆遷補償款13億元，而鄭州市政府可提供的資金僅有12億元，資金缺口高達16億元，因此陳寨城中村在具體的項目改造過程中仍然會資金不足，這就使得金融機構(gòu)即使介入也難以達到預(yù)期效果；最后，為了保證資金投入的安全性，銀監(jiān)會規(guī)定取得商業(yè)銀行貸款的前提是項目資本金充足并且到位，但是政府方面出于財政資金的壓力，會出現(xiàn)不能及時撥付建設(shè)資金的情況，這樣就會導(dǎo)致金融機構(gòu)由于資本金的問題而不能及時地介入具體改造過程中去。

（二）借貸主體錯位。在城中村改造過程中，關(guān)鍵的兩個主體分別是改造項目主體與借款主體，以陳寨為例，在進行基礎(chǔ)設(shè)施、生活服務(wù)設(shè)施改造過程中，項目主體是鄭州市政府，借款主體是以美景置業(yè)、思念地產(chǎn)、恒大地產(chǎn)為主的開發(fā)商，但是在實際改造中，常常會出現(xiàn)這兩個主體錯位的情況。之所以會出現(xiàn)這個原因，主要是陳寨城中村改造涉及將近4，000的戶籍人口，近18萬的流動人口，0.7平方公里的改造面積。因此，需要較長的建設(shè)周期，陳寨城中村改造的大部分項目只有在之后的商業(yè)開發(fā)后才會產(chǎn)生現(xiàn)金流，但是貸款期限有限，因此就產(chǎn)生了項目主體的現(xiàn)金流周期與借款主體還款周期的時間錯配問題，使得金融機構(gòu)面臨借貸主體錯位的問題。

（三）融資渠道單一。首先，陳寨城中村改造需要將近28億元的資金，政府財政是城中村改造最重要的融資渠道，但由于中國行政和財稅管理體制固有的特點造成了省市級的財政收入豐厚但是缺少有效的投入，縣鄉(xiāng)財政收入?yún)T乏的現(xiàn)象，這就使得鄭州市地方財政上僅拿出12億元的資金，遠遠不足以支撐陳寨城中村改造項目的進行；其次，由于土地政策的變革造成土地財政收入減少，土地市場降溫，鄭州市近兩年土地價格跌幅達到30%。同時，由于近期國家加大對房地產(chǎn)價格的調(diào)控，造成開發(fā)商土地開發(fā)出現(xiàn)問題，僅鄭州市2016年土地出讓量就減少了8%，造成了土地建設(shè)過程中的資金量減少，因此項目資金匱乏；最后，陳寨城中村改造過程中要求基礎(chǔ)設(shè)施新增30%、資金投入高達5.17億元，再加之陳寨改造項目持續(xù)兩年半，與此相比建成后的收益確是有限的。而以商業(yè)銀行為主的金融機構(gòu)多是以實現(xiàn)利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)，且金融機構(gòu)支持城中村環(huán)境改造的資金主要來源于各銀行3～5年期定期存款，單一的融資來源也就導(dǎo)致很多金融機構(gòu)參與投資城中村的改造項目的積極性不高。而除了商業(yè)銀行之外，愿意為城中村基礎(chǔ)設(shè)施改造項目提供支持的金融政策也很有限。此外，政府沒有將“PPP”模式應(yīng)用在陳寨的改造過程中。

五、對策建議

根據(jù)前述分析可知，“陳寨”模式雖然取得了一定成績，但是還存在金融機構(gòu)介入困難、借貸主體錯位和融資渠道單一等問題。為了妥善解決這些問題應(yīng)該從以下三個方面入手：

第一，完善機制引領(lǐng)金融資本參與。鄭州市政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身職權(quán)，完善金融機構(gòu)介入相關(guān)機制，引領(lǐng)金融資本參與城中村改造，進而促進政府、金融機構(gòu)、地產(chǎn)開發(fā)商等多方投入資本新格局的形成，從而更好地推動陳寨城中村改造工作的進行。

第二，開發(fā)新型貸款模式。針對金融支持城中村改造過程中出現(xiàn)的借貸主體錯位的情況，金融機構(gòu)可以開發(fā)一種新型模式，即綜合貸款模式。在該模式下承貸主體主要為各種企事業(yè)法人客戶，依法實施擔(dān)保貸款的方式，并根據(jù)實際情況來確定貸款的金額與貸款的期限。

第三，開發(fā)多元化融資渠道。為了改變?nèi)谫Y渠道單一的現(xiàn)狀，政府部門要充分發(fā)揮“PPP”模式的優(yōu)勢，鼓勵更多的金融機構(gòu)參與陳寨城中村改造。首先，大力推廣陳寨城中村改造項目，使更多的金融機構(gòu)有機會參與其中，為城中村改造提供強有力的資金支持；其次，商業(yè)銀行可以開發(fā)諸如城建信貸理財產(chǎn)品等新的金融產(chǎn)品來支持城中村改造，從而可以更加靈活的籌集到社會中的閑散資金，拓寬了城中村改造的融資渠道；最后，金融機構(gòu)可以階段性發(fā)展土地儲備貸款，進而實現(xiàn)融資渠道的多元化，化解城中村改造過程中資金不足的尷尬局面。

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