《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》亮點(diǎn)解讀

姚顯森

中共中央、國(guó)務(wù)院2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》（下文簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），是新中國(guó)成立以來(lái)首個(gè)國(guó)家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件。該《意見(jiàn)》明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政治方向以及治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確定了加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進(jìn)策略，對(duì)破解城鄉(xiāng)社區(qū)治理難題、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)具有極為重要的意義。目前，各地正在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《意見(jiàn)》精神，按照要求制定落實(shí)措施。本文就該《意見(jiàn)》的主要亮點(diǎn)作簡(jiǎn)要闡釋。

一、確定目標(biāo)，堅(jiān)持近期目標(biāo)與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃緊密結(jié)合

《意見(jiàn)》確立了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的近期目標(biāo)，即“基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力顯著提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全得到有效保障”。與社會(huì)治理目標(biāo)相比，該目標(biāo)具有獨(dú)立性。一方面，社區(qū)治理與社會(huì)治理不是等同的概念。另一方面，社區(qū)治理與社會(huì)治理雖然根本目標(biāo)一致，但是在治理范圍、治理內(nèi)容、治理措施、治理重點(diǎn)等方面仍存在諸多差別。

鑒于此，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持因地制宜，突出特色。推動(dòng)各地立足自身資源稟賦、基礎(chǔ)條件、人文特色等實(shí)際，確定加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展思路和推進(jìn)策略，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，加快形成既有共性又有特色的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式?！薄兑庖?jiàn)》還確立了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，即“城鄉(xiāng)社區(qū)要建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園”。該目標(biāo)是我國(guó)經(jīng)過(guò)多年社會(huì)治理實(shí)踐總結(jié)出來(lái)的，既具有歷史性，又具有現(xiàn)代性，是在協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局下我國(guó)的治國(guó)理政方略，符合我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的發(fā)展需要，能夠?yàn)椤皟蓚€(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供可靠保證。

二、明確責(zé)任，強(qiáng)調(diào)多元主體協(xié)同推進(jìn)

《意見(jiàn)》明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的主體及其責(zé)任，即基層黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，基層政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，基層群眾性自治組織發(fā)揮基礎(chǔ)作用，社會(huì)力量發(fā)揮協(xié)同作用。與先前的社會(huì)治理相比，《意見(jiàn)》更為詳盡地明確了基層群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用，還著重強(qiáng)調(diào)了“加強(qiáng)基層群眾性自治組織規(guī)范化建設(shè)，合理確定其管轄范圍和規(guī)模。促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接”。同時(shí)，《意見(jiàn)》還要求制定“社區(qū)治理權(quán)責(zé)清單”和“依法理清街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單”。另外，《意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)社區(qū)治理過(guò)程中多元主體的協(xié)同推進(jìn)。一方面，《意見(jiàn)》要求“堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展”“統(tǒng)籌謀劃城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，注重以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同提高，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)發(fā)展”。另一方面，《意見(jiàn)》注重強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用”，重視“推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)”，要求“積極引導(dǎo)駐社區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、其他社會(huì)力量和市場(chǎng)主體參與社區(qū)治理”。

三、創(chuàng)新舉措，注重治理能力建設(shè)

《意見(jiàn)》尤為重視治理能力建設(shè)，突出不同類型能力建設(shè)的工作目標(biāo)和工作內(nèi)容等方面的差異。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理?xiàng)l件、手段、內(nèi)容等方面的突出問(wèn)題，《意見(jiàn)》要求將人居環(huán)境、綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)與物業(yè)服務(wù)管理、資源配置優(yōu)化、減負(fù)增效等作為治理工作的重點(diǎn)。

為加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力建設(shè)，《意見(jiàn)》要求必須全面提升治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，強(qiáng)調(diào)“提高社區(qū)居民議事協(xié)商能力”，主張構(gòu)建“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制”；要求在城鄉(xiāng)社區(qū)里面加快“公共服務(wù)體系建設(shè)”，創(chuàng)新“公共服務(wù)供給方式”，提升“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力和水平”，探索建立“公共空間綜合利用機(jī)制”；要求“推進(jìn)法治社區(qū)建設(shè)”，完善“利益表達(dá)機(jī)制”“心理疏導(dǎo)機(jī)制”“矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制”；要求“提高城鄉(xiāng)社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)裝備水平”，強(qiáng)調(diào)“加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合”“探索網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理和服務(wù)新模式”“務(wù)實(shí)推進(jìn)智慧社區(qū)信息系統(tǒng)建設(shè)”“加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)信息化建設(shè)”等等。

四、突出重點(diǎn)，著力補(bǔ)足短板

《意見(jiàn)》根據(jù)目前城鄉(xiāng)社區(qū)治理中存在的突出問(wèn)題，明確了城鄉(xiāng)社區(qū)治理的重點(diǎn)。以前的社會(huì)治理具有指令性與計(jì)劃性，往往更為強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府的領(lǐng)導(dǎo)組織作用，重視自上而下的治理路徑，推崇由政府來(lái)集中配置一切社會(huì)資源，堅(jiān)持以穩(wěn)定政權(quán)作為社會(huì)治理的核心，通過(guò)利益關(guān)系將個(gè)人和國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，政府成為“全能政府”，單位成為“全能組織”，這導(dǎo)致社會(huì)治理的工作重心常常浮于表層。

《意見(jiàn)》在總結(jié)近些年我國(guó)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，明確指出了補(bǔ)足社區(qū)治理的五大短板需要做好的重點(diǎn)工作。在社區(qū)人居環(huán)境改善方面，要求重點(diǎn)加強(qiáng)人們普遍關(guān)注的基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施、消防安全等建設(shè)工作；在綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、形式、內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)機(jī)制以及貧困地區(qū)農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)；在社區(qū)資源配置優(yōu)化方面，要求建立治理資源統(tǒng)籌機(jī)制，推動(dòng)人財(cái)物和責(zé)權(quán)利對(duì)稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)；在推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效方面，強(qiáng)調(diào)要建立社區(qū)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，精簡(jiǎn)社區(qū)會(huì)議和工作臺(tái)賬，實(shí)行基層政府統(tǒng)一對(duì)社區(qū)工作進(jìn)行綜合考核評(píng)比，取消對(duì)社區(qū)工作的“一票否決”事項(xiàng)；在改進(jìn)社區(qū)物業(yè)服務(wù)管理方面，要求建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，依法通過(guò)多種方式和形式保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益。

五、重視落實(shí)，切實(shí)保障治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

近些年，我國(guó)社會(huì)治理取得了不少成績(jī)，但因保障不力，有些工作沒(méi)能落到實(shí)處。鑒于此，《意見(jiàn)》將城鄉(xiāng)社區(qū)治理的組織保障作為重要內(nèi)容列入其中，要求重點(diǎn)做好四個(gè)方面的保障工作。在領(lǐng)導(dǎo)體制與工作機(jī)制方面，《意見(jiàn)》要求完善黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門和群團(tuán)組織要密切配合，社會(huì)力量廣泛參與的城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作格局。該格局與我國(guó)自2003年以來(lái)總結(jié)出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理新格局相統(tǒng)一。在資金投入方面，《意見(jiàn)》要求統(tǒng)籌資金，拓寬籌集渠道，提高使用效率，引導(dǎo)社會(huì)資金投入和居民群眾全過(guò)程監(jiān)督服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施和資金使用。在社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)方面，《意見(jiàn)》要求將該項(xiàng)工作“納入國(guó)家和地方人才發(fā)展規(guī)劃”，通過(guò)制定地方管理辦法，加強(qiáng)黨組織帶頭人的隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)，加強(qiáng)社區(qū)工作者的作風(fēng)建設(shè)。在政策標(biāo)準(zhǔn)體系和激勵(lì)宣傳機(jī)制方面，《意見(jiàn)》要求加強(qiáng)相關(guān)理論政策研究，做好規(guī)劃編制，制定配套政策，建立治理標(biāo)準(zhǔn)體系，及時(shí)總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極開(kāi)展城市和諧社區(qū)建設(shè)、農(nóng)村幸福社區(qū)建設(shè)示范創(chuàng)建活動(dòng)和城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)共建活動(dòng)，大力表彰先進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)組織和優(yōu)秀城鄉(xiāng)社區(qū)工作者，廣泛宣傳創(chuàng)新做法和突出成效。

（作者單位：河南大學(xué)）