河南省“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的政策支持研究

董紅艷，秦愛華

(商丘醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校，河南 商丘 476000)

河南省“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的政策支持研究

董紅艷，秦愛華

(商丘醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校，河南 商丘 476000)

隨著社會的發(fā)展，人口平均壽命的延長，我國老齡化情況嚴(yán)重。習(xí)近平總書記指出：“有效應(yīng)對我國人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉。”構(gòu)建“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂” 的養(yǎng)老服務(wù)體系迫在眉睫。依據(jù)《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，我們把“以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為支撐，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的指導(dǎo)精神作為出發(fā)點，把“投資主體多元化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化、監(jiān)督管理規(guī)范化”作為研究方向，促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

居家養(yǎng)老；社會養(yǎng)老；政策；研究

居家養(yǎng)老服務(wù)是指由民政部門牽頭，通過街道安排社區(qū)內(nèi)的大齡下崗女職工以家庭享受居家養(yǎng)老服務(wù)的老人養(yǎng)護員的身份實現(xiàn)再就業(yè)，進入生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養(yǎng)老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活[1]31-32。社會養(yǎng)老服務(wù)是針對我國家庭養(yǎng)老功能弱化，高齡老人和空巢老人增多而需要從社會角度對老年人提供幫助服務(wù)，是由政府、社會組織、企業(yè)、志愿者為老年人提供的各種生活所需的服務(wù)[1]31-32，[2]16-17。社會養(yǎng)老服務(wù)和居家養(yǎng)老服務(wù)相互聯(lián)系、相互依賴、相互補充、相互促進，共同支撐了老年人的生活生命質(zhì)量[3]57-62。為更好地構(gòu)建“居家養(yǎng)老”與“社會養(yǎng)老”相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策體系，該研究主要從2015、2016年政府和民政部下發(fā)的相關(guān)文件解讀、老年人養(yǎng)老的現(xiàn)狀及意愿、從業(yè)人員的培養(yǎng)和就業(yè)及養(yǎng)老過程中出現(xiàn)的相關(guān)法律問題進行調(diào)研并提出針對性的決策和建議。

一、研究方法

該研究主要采用了文獻(xiàn)資料法、專家訪談法、問卷調(diào)查法、數(shù)理統(tǒng)計法等研究方法，了解政府相關(guān)文件、養(yǎng)老方面的專家、老年人對養(yǎng)老服務(wù)的滿意度及期望，為政府的養(yǎng)老決策做參考。

二、研究內(nèi)容

(一)政府的相關(guān)養(yǎng)老文件解讀

政府下發(fā)的相關(guān)文件對養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展起著主導(dǎo)作用。近三年來，國家民政部、政府部門及各地市都非常關(guān)注我國人口老齡化和養(yǎng)老問題，相繼下發(fā)了關(guān)于養(yǎng)老問題的相關(guān)文件和政策支持，不斷推進和構(gòu)建我國養(yǎng)老體系的發(fā)展。河南省是國家2016年民政部社區(qū)養(yǎng)老試點省份，為推進社區(qū)養(yǎng)老，在洛陽、漯河、安陽、周口等地區(qū)開設(shè)有居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作試點，目前多數(shù)地市已成立了12349居家養(yǎng)老服務(wù)平臺，并取得了一定的成效。近三年國家民政部、河南省民政廳、河南省各地市民政局下發(fā)了相關(guān)養(yǎng)老文件主要有：民函〔2016〕200號：《民政部財政部關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作的通知》；國發(fā)〔2013〕35號：《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》；豫政辦〔2015〕123號：《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)養(yǎng)老健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范園區(qū)(基地)規(guī)劃建設(shè)推進計劃的通知》；商政〔2015〕68號：《商丘市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》；豫民文〔2016〕411號：《河南省民政廳關(guān)于進一步做好居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》。

以上文件從養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)思想、階段性的發(fā)展目標(biāo)、落實養(yǎng)老服務(wù)用地設(shè)施建設(shè)、完善人才培養(yǎng)和就業(yè)政策和強化行業(yè)監(jiān)管等方面都為養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展指明了方向。但我們在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在具體實施的進程中，養(yǎng)老事業(yè)的實際發(fā)展水平距離我們的文件指引的目標(biāo)還有一定的差距。其原因可能是多方面的，如我國的養(yǎng)老發(fā)展起步較晚、當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)需求大、養(yǎng)老設(shè)施比較陳舊等等[4]62-70。

(二)調(diào)研養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的入住老人對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的滿意度及期望

2015年6月至7月，該項目組成員為了解目前養(yǎng)老模式現(xiàn)狀、存在的問題及對政府支持的需求等問題，對入住養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的老人進行了問卷調(diào)查。選擇多家養(yǎng)老機構(gòu)60歲及以上的老年人共計1 200名進行了調(diào)查(見表1)。結(jié)果顯示：60歲以上的老年人與子女同住的居多，由于子女要工作或外出務(wù)工，養(yǎng)老方式多傾向于選擇居家養(yǎng)老、社會養(yǎng)老及二者相結(jié)合，他們目前的居住狀況、收入來源、精神狀況、生活困擾、對選擇的養(yǎng)老服務(wù)等方面均不太樂觀，不能很好地滿足老年人的生活照料、醫(yī)療護理、文化娛樂及精神慰藉等方面的需求。

表1 60歲及以上老年人對養(yǎng)老相關(guān)問題的認(rèn)知情況(n=1 200)

(三)養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員的培養(yǎng)與就業(yè)問題

為了解在校的護理及老年康復(fù)專業(yè)的學(xué)生對畢業(yè)后從事老年護理服務(wù)的意愿和需求，課題組成員對河南省內(nèi)的高職高專院校，包括商丘醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校、南陽醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校、漯河醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校、河南醫(yī)學(xué)高等專科學(xué)校在校護理專業(yè)學(xué)生1 500名進行問卷調(diào)查(見表2)，結(jié)果顯示，護理專業(yè)的在校生由于受家庭、社會地位、收入等影響，畢業(yè)后愿意去養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)的積極性不高。

表2 護生從事社區(qū)及老年護理工作意向調(diào)查(n=1 500)

三、決策與建議

(一)政府應(yīng)加強對養(yǎng)老服務(wù)的政策支持和財政投資

養(yǎng)老問題已是現(xiàn)階段我國社會和人口發(fā)展的社會問題，政府相關(guān)部門積極實施和推進養(yǎng)老問題的發(fā)展是義不容辭的責(zé)任。由于我國的機構(gòu)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的起步相對較晚，加之大眾對養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識不足及原有的養(yǎng)老設(shè)施和占地不足，嚴(yán)重地影響了我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。政府應(yīng)從養(yǎng)老觀念的改變、養(yǎng)老方式的選擇、養(yǎng)老設(shè)施建立的用地和建設(shè)、從事養(yǎng)老機構(gòu)工作人員的培養(yǎng)和專業(yè)設(shè)置、從業(yè)人員的政府編制政策、實施過程中的監(jiān)管等方面給予正確引導(dǎo)并分配一部分財政資金用于養(yǎng)老機構(gòu)的建立，進一步加快和促進我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

(二)加強社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)

有足夠的養(yǎng)老場地和設(shè)施是老年人老有所養(yǎng)的基本保障?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中明確指出，各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。凡新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)，要按標(biāo)準(zhǔn)要求配套建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗收、同步交付使用；凡老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施沒有達(dá)到規(guī)劃和建設(shè)指標(biāo)要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不得挪作他用。但我們在對社區(qū)護理和新建住房的小區(qū)調(diào)查中很少發(fā)現(xiàn)在小區(qū)內(nèi)有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)施的建設(shè)，是導(dǎo)致老年人的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老無法在離家較近的地方實現(xiàn)的主要原因之一。因此，政府有關(guān)部門還應(yīng)在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)過程中，加強監(jiān)管和驗收，并實現(xiàn)責(zé)任負(fù)責(zé)制，對實施不力的單位和個人追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。

(三) 引導(dǎo)和支持養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培養(yǎng)和就業(yè)

有足夠的護理、康復(fù)、老年護理方向的專業(yè)人員愿意去養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)是我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的不可忽視的人員保障。通過本次的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和護理人員之間存在著脫節(jié)的問題，一方面是養(yǎng)老機構(gòu)急需專業(yè)的老年護理的畢業(yè)生從事養(yǎng)老護理工作，提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量；另一方面，護理、康復(fù)、老年護理方向?qū)I(yè)的畢業(yè)生，由于去養(yǎng)老機構(gòu)工作沒有政府的編制、工資不高及不能體現(xiàn)自身的價值感等原因，并不愿到養(yǎng)老機構(gòu)從事養(yǎng)老工作。

雖然政府也在醫(yī)學(xué)院校的招生方面、養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員的照顧等方面下了相關(guān)的文件，但還缺乏中間銜接的相關(guān)機構(gòu)，不能很好地實現(xiàn)二者的結(jié)合，畢業(yè)生從事社區(qū)及老年護理工作的意愿較低。應(yīng)加強醫(yī)學(xué)院校與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的聯(lián)動和對接，實現(xiàn)醫(yī)學(xué)院校與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建立信息反饋聯(lián)動機制，如通過教師帶領(lǐng)學(xué)生實地見習(xí)，接觸搜集社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的實際需求，實現(xiàn)互動型社區(qū)養(yǎng)老人才培養(yǎng)機制。

(四)逐步完善養(yǎng)老相關(guān)問題的立法和相關(guān)賠償制度

依法治國是我國的基本國策，只有通過法律渠道才能公平、公正、快速有效地解決我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中的相關(guān)問題。國家是養(yǎng)老服務(wù)實施中的主體，在社會養(yǎng)老服務(wù)中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不僅要承擔(dān)提供、監(jiān)督、管理等責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。提高國家機關(guān)對社會養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和管理力度，協(xié)調(diào)老年人、社會養(yǎng)老服務(wù)提供方以及國家之間的利益平衡和責(zé)任分配，以保障老年人的合法權(quán)益。

(五)實施更加細(xì)則化的監(jiān)管、追責(zé)和罰則，切實做到監(jiān)管有力

在我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展中，國務(wù)院、省(直轄市)、各地政府都出臺了相關(guān)養(yǎng)老文件，要求加強工作績效考核，確保責(zé)任到位、任務(wù)落實。省級人民政府要根據(jù)相關(guān)文件要求，結(jié)合實際抓緊制定實施意見。民政部、發(fā)展改革委、財政部等部門要抓緊研究提出促進民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的具體措施和意見。發(fā)展改革委、民政部和老齡工作機構(gòu)要加強對本意見執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時向國務(wù)院報告，國務(wù)院將適時組織專項督查。但在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在實施養(yǎng)老機構(gòu)的用地、房屋建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)等方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)地滯后于我們的文件目標(biāo)，也不否認(rèn)有相關(guān)單位之間或負(fù)責(zé)人之間相互推諉、推卸責(zé)任的情況。由此可見，在相關(guān)的監(jiān)督文件中應(yīng)更加細(xì)則化，標(biāo)明負(fù)責(zé)監(jiān)管的單位、實施單位的法人、具體項目實施的具體情況及原因，并對實施過程中失職、失責(zé)、違規(guī)的行為采取具體措施，以保證政府各項養(yǎng)老項目按時、保質(zhì)地實施。

養(yǎng)老問題已經(jīng)影響到我國的民生問題，牽涉到每個家庭的幸福和社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展，其發(fā)展過程也是一個漫長而又艱辛和不斷探索的過程，在不斷發(fā)展和完善中，政府根據(jù)需要制定相關(guān)的文件、投入相應(yīng)的財政資金，引領(lǐng)和指導(dǎo)養(yǎng)老業(yè)的發(fā)展。在養(yǎng)老設(shè)施的用地、房屋建設(shè)、服務(wù)人員的培養(yǎng)、項目實施過程中進行細(xì)則化監(jiān)管，同時還應(yīng)制定相關(guān)的法律條文，以解決養(yǎng)老過程中出現(xiàn)的相關(guān)法律問題，不斷推進我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展和完善，滿足日益增長的養(yǎng)老社會需求，真正實現(xiàn)老年人能老有所樂、老有所養(yǎng)的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

[1] 景天魁.創(chuàng)建和發(fā)展社區(qū)綜合養(yǎng)老服務(wù)體系[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015(1).

[2] 朱婷婷.社會經(jīng)濟學(xué)視角下養(yǎng)老服務(wù)供給路徑研究[D].南京：南京大學(xué),2012.

[3] 杜智民,滕 萌.我國養(yǎng)老社區(qū)的運作機理及發(fā)展前景研究[J].西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012,42(5).

[4] 殷國慧.城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)有效供給問題研究[D].濟南：山東財經(jīng)大學(xué),2015．

[責(zé)任編輯 郜春霞]

2017-04-11

2015年河南省政府決策研究招標(biāo)項目“河南省‘居家養(yǎng)老’與‘社會養(yǎng)老’相結(jié)合的政策支持研究”(2015B328)

董紅艷(1963- )，女，河南商丘人，商丘醫(yī)學(xué)高等?？茖W(xué)校教授，主要從事老年護理教學(xué)研究。

D669.6

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1671-8127(2017)04-0005-04