如何做好礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計

何桂萍

如何做好礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計

何桂萍

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革重大問題的決定》提出，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。這一舉措凸顯了中央轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的決心和對生態(tài)文明建設的高度重視，是將可持續(xù)發(fā)展從理念推向?qū)嵺`的重要保障。本文選取自然資源資產(chǎn)的典型類型——礦產(chǎn)資源資產(chǎn)為研究對象，選取某市原市委書記經(jīng)濟責任審計項目為研究對象，對審計的總體構(gòu)思、主要內(nèi)容、評價體系、組織形式、技術方法及結(jié)果開發(fā)與運用作了總結(jié)和思考，嘗試探索礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的適用模式，以期推動審計在保護礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境、實現(xiàn)資源與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮積極作用，同時也為自然資源資產(chǎn)審計提供一定的借鑒和啟示。

一、背景

黨和國家把生態(tài)文明建設列入現(xiàn)代化建設“五位一體”總體布局，將自然資源資產(chǎn)管理責任納入政府問責和考核體系，特別提出對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，旨在實現(xiàn)經(jīng)濟社會建設與自然資源治理之間均衡發(fā)展，增強發(fā)展和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

被審計對象所在市是一個典型的以煤炭為主的礦產(chǎn)資源型城市，煤炭資源豐富，全市地方財政收入的60%來自煤炭及相關行業(yè)。當?shù)攸h政主要領導干部任期內(nèi)的施政理念與重點任務均與礦產(chǎn)資源有著密切關系。雖然歷屆黨委、政府采取措施促進了礦產(chǎn)資源的開發(fā)與保護，但采煤塌陷地范圍不斷擴大，環(huán)境污染日益嚴重，成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。為正確評價被審計對象任期內(nèi)的履職情況，反映和揭示該市礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面存在的問題，找到一條適合當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展的路徑，審計組決定在實施經(jīng)濟責任審計時，同步開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計。

二、總體思路

（一）礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)涵與定義

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)是政府或政府委托、讓渡的主體對礦產(chǎn)資源投入勞動、技術、資金等生產(chǎn)要素而形成的。鑒于我國的基本國情，在“黨委領導、政府負責”的責任制框架下，黨委作為重大政策措施的決策者，政府作為礦產(chǎn)資源的代理所有權者，在開發(fā)利用保護中起主導或引導作用，都承擔著重要職責，黨委和政府履職情況各有側(cè)重，黨委更重要的是決策，政府更重要的是執(zhí)行。

所謂礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計，是指對黨委、政府及相關部門單位主要領導干部任職期間履行礦產(chǎn)資源宏觀管理與調(diào)控、財產(chǎn)性收益的征收與使用職責情況的審計監(jiān)督。通過審計，正確評價領導干部履職的合理性、有效性，反映存在問題，界定相關責任，轉(zhuǎn)變以破壞生態(tài)環(huán)境為代價的經(jīng)濟發(fā)展方式，促進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展。

（二）總體思路

審計中緊扣當?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)與保護中的職責，堅持政策與資金并重，重點審查領導干部任職期間履行礦產(chǎn)資源宏觀管理與調(diào)控、財產(chǎn)性收益的征收與使用職責情況，反映和揭示為了政績而盲目透支環(huán)境、超前開發(fā)資源的問題，無序開采、破壞環(huán)境等行為，資金征收管理使用混亂、浪費、效益性不高等問題，搞權力尋租、損害國家利益問題，評價領導干部的相應責任，并從體制機制制度層面分析原因和提出建議，推動建立自然資源損害賠償、責任追究制度、完善自然資源治理和生態(tài)修復制度，幫助領導干部樹立正確的政績觀，促進“資源節(jié)約型，環(huán)境友好型”社會建設，實現(xiàn)經(jīng)濟社會建設與自然資源治理之間均衡發(fā)展。

（三）基本原則

一是全面系統(tǒng)原則。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)在該市經(jīng)濟發(fā)展中具有舉足輕重作用。要對被審計對象開發(fā)與保護礦產(chǎn)資源的履職情況作出全面準確評價，就必須系統(tǒng)地對領導干部任職以來礦產(chǎn)資源開采消耗、財產(chǎn)性收益征收使用等情況進行審計，以此界定責任、客觀評價、促進發(fā)展。二是試點推進原則。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計是個新課題，極具開創(chuàng)性和挑戰(zhàn)性，目前還沒有成熟的經(jīng)驗可以借鑒。在推進這項工作時，審計組邊摸索邊推進，邊總結(jié)邊調(diào)整，循序漸進，不斷完善，先將資源環(huán)境責任作為經(jīng)濟責任的重要補充和拓展，而后結(jié)合經(jīng)濟責任審計，同步實施、單獨運行。三是因地制宜原則。自然資源資產(chǎn)具有鮮明的地域性、差異性，礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的內(nèi)容、方式方法、指標體系要結(jié)合實際，因地而宜，突出特點。四是統(tǒng)籌協(xié)作原則。礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計專業(yè)性、技術性較強，在目前審計隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一的情況下，涉及資源、環(huán)境具體業(yè)務方面的審計僅靠審計組是難于完成的。因此，在實際工作中，要充分借用有關職能部門和高等院校的專業(yè)技術力量，科學謀劃，共享資源，互相協(xié)作，共同搞好資源資產(chǎn)審計。

三、重點內(nèi)容及評價體系

（一）重點內(nèi)容

1.宏觀管理與調(diào)控。主要包括，第一，審查貫徹執(zhí)行國家和省、市有關政策情況，查看是否制定了政策意見、制度措施、總體規(guī)劃，是否編制了采煤塌陷地治理方案，審查其合規(guī)性、方法合理性、與既有政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性和可操作性。第二，審查推進措施實施情況，是否加強了組織領導、規(guī)范了管理行為、強化了監(jiān)督監(jiān)察，是否建立了節(jié)約集約利用制度、空間規(guī)劃體系。第三，審查各項政策措施和總體規(guī)劃執(zhí)行情況，以政策意見、制度措施、總體規(guī)劃、治理方案中的目標任務為參照系，審查是否達到預期目的。第四，審查礦產(chǎn)資源領域行政執(zhí)法的效益性，是否建立了綜合管理體制、準入機制、淘汰退出機制等。

2.財產(chǎn)性收益的征收與使用。主要包括，第一，審查礦產(chǎn)資源財產(chǎn)性收益是否按照規(guī)定及時足額征收，征收的范圍標準是否符合國家有關規(guī)定，通過延伸抽查有關繳費單位，重點檢查有無任意擴大征收范圍、擅自提高征收標準或漏征、少征等問題，有無不履行收費職責、應收不收、隱瞞、更改基數(shù)等問題。第二，審查財產(chǎn)性收益是否按規(guī)定及時足額上繳國庫、納入財政預算，重點檢查有無拖欠、截留、坐支、隱瞞或私設“小金庫”等問題，是否存在違規(guī)制定執(zhí)行收費政策，亂收費的問題等。第三，審查財政、國土、煤炭局等部門是否按國家規(guī)定的用途安排使用財產(chǎn)性收益，有無挪用或用于補助經(jīng)費支出的問題，審查年初財政預算是否編制礦山環(huán)境保護和治理資金。第四，審查資金使用單位是否按規(guī)定的用途使用，支出是否真實，有無擠占挪用、隨意擴大開支范圍、用于基本建設的問題，審查重大政府投資的效益性、安全性。第五，審查財產(chǎn)性收益是否在保障和改善民生方面發(fā)揮了作用，重點關注失地人員補償?shù)确矫媲闆r，是否按國家標準發(fā)放壓煤搬遷補償費，有無人為降低補償標準行為；壓煤搬遷村莊建設情況，基礎設施配套建設是否到位，有無挪用壓煤搬遷資金問題。對于該市的情況，審計組還審查了財產(chǎn)性收益在土地及塌陷地治理方面發(fā)揮的作用情況，通過抽查部分塌陷地治理項目，關注了項目建設程序、建設過程，以及已完工的治理項目，是否完成預期的目標和任務，以及項目完工后發(fā)揮效益情況，有無挪用專項資金行為，確保財產(chǎn)性收益取得最大的效益，維護國家的利益。

（二）評價體系

審計組結(jié)合審計內(nèi)容，以宏觀管理與調(diào)控、財產(chǎn)性收益的征收與使用為一級指標，研究制定了評價指標體系。

1.一級指標：宏觀管理與調(diào)控。沿著政策這條主線，以政策制定、政策實施、政策效果為二級指標，契合當?shù)氐木唧w情況細化出三級、四級指標。如，“政策制定”二級指標下可設“政策意見”、“制度措施”、“總體規(guī)劃”、“治理方案”等三級指標；“政策實施”二級指標下可設“加強領導”、“行政執(zhí)法”、“政務督查”、“專項整治”、“技術創(chuàng)新”、“監(jiān)督監(jiān)察”等三級指標；“政策效果”可依據(jù)“政策制定”二級指標中設置的三級指標進行相應設置與細化，評價各項政策措施是否落實到位。根據(jù)實際情況，設置四級指標。

2.一級指標：財產(chǎn)性收益的征收與使用。沿著資金這條主線，設置“資金征收”、“資金分配”、“資金撥付”、“資金使用”等二級評價指標。如，“資金征收”二級指標下可依據(jù)當?shù)氐恼魇疹愋驮O補償費、稅金等三級指標?！百Y金分配”二級指標下可設分配制度建設情況、財政預算管理情況、項目審批情況等三級指標；“資金撥付”二級指標下可設是否按計劃撥付、撥付程序是否規(guī)范等三級指標；“資金使用”二級指標下可根據(jù)資金使用領域和投資項目設三級指標。根據(jù)實際情況，設置四級指標。

四、組織形式與技術方法

在組織形式上，審計組提出“一個審計組、兩條工作線”的思路，即通過科學設計審計組的內(nèi)部職責分工，合理劃定審計內(nèi)容，實現(xiàn)經(jīng)濟責任審計與礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計同步進行，“一條線”貫穿經(jīng)濟責任履行情況，“一條線”貫穿礦產(chǎn)資源開發(fā)利用保護情況，徹底改變以往礦產(chǎn)資源僅作為審計項目的一個板塊、一個分支或一個延伸的格局，賦予礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計更加獨立的地位。前一個“一”指的是經(jīng)濟責任審計項目，后一個“一”指礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計。待經(jīng)濟責任審計項目確定之后，依托審計組，將礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計納入統(tǒng)一的計劃安排，下達一個審計通知書，統(tǒng)一進點，統(tǒng)一時間，同步實施，分類推進。

針對人員有限、任務繁重、時間緊迫的客觀現(xiàn)實，為確保完成審計內(nèi)容，達到審計目標，審計組堅持全面性與針對性、系統(tǒng)性與結(jié)構(gòu)性的辯證統(tǒng)一，堅持“靈活多樣、重在成效，協(xié)調(diào)有力、集中突破”的思路，采取了扁平化、模塊化等組織形式，實現(xiàn)了一班人馬、兩線作戰(zhàn)、協(xié)調(diào)推進，做到了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟責任審計融為一體、同步實施。一是專門指定專人負責、專人謀劃、專人推進，重大問題直接向?qū)徲嫿M組長匯報。二是整合審計內(nèi)容，減少不必要的交叉重復。審計組依據(jù)審計內(nèi)容和評價體系，將審計內(nèi)容和領域分成若干個模塊，合理地編制經(jīng)濟責任審計的工作方案，由每個審計小組在兼顧總體要求的情況下編制具體的工作方案，確保經(jīng)濟責任審計與礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計同步開展。三是在審前調(diào)查的基礎上，充分征求有關專家、教授的意見，結(jié)合地域特點，編制形成有針對性的現(xiàn)場實施方案。建立完善調(diào)度機制，及時匯總各個審計小組的進展情況，分析研究目標任務完成情況，通過審計組統(tǒng)一部署，協(xié)調(diào)推進審計工作。

礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計既關注政策又關注資金，審計技術方法必須多樣才能扼住要點、抓住本質(zhì)、實現(xiàn)突破。一是合規(guī)審計與財務審計相結(jié)合。合規(guī)審計主要針對政策領域，是對被審計單位和領導干部遵守國家法律、法規(guī)和政策規(guī)章情況的監(jiān)督，確信被審計單位遵守了法定要求和上級政策。這是礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的基礎工作。一方面，審計組對該市制定和執(zhí)行的規(guī)劃情況進行了合規(guī)審計，查看有無與法律、法規(guī)及政策規(guī)定相悖的地方，確保程序合規(guī)性、方法合理性、與既有政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性和可操作性；另一方面，審計組全面審查法律法規(guī)和政策規(guī)章執(zhí)行效果，重點關注了是否達成了預期目標。財務審計則具體圍繞財產(chǎn)性收益的征收、管理與使用情況展開，是礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護中的關鍵環(huán)節(jié)，重點關注資金征收是否足額、管理是否納入預算、使用是否科學。二是項目審計與績效審計相結(jié)合?？傮w思路是，不僅審查被審計領導干部任期內(nèi)決策了什么事情，還審查其經(jīng)濟性、效益性。項目審計針對的是財產(chǎn)性收益投入的具體領域，包括工程項目、民生項目等，這是黨委一系列重大決策的具體體現(xiàn)。如在工程項目領域，是否實施了礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理和礦區(qū)土地復墾重點工程，是否對歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題進行了恢復治理，是否啟動了采煤塌陷地治理工程等?？冃徲嫷闹饕蝿帐窃u價政策措施執(zhí)行的整體效果，包括預期目標的實現(xiàn)程度，政策實施后對經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展的影響，以及資金投入后產(chǎn)生的效益等。如，審計組對采煤塌陷地治理情況開展績效評價時，發(fā)現(xiàn)了該市尚未編制塌陷地治理專項規(guī)劃、采煤塌陷地治理不到位，采空塌陷隱患較為嚴重等問題，并據(jù)此提出了一系列建議。三是傳統(tǒng)審計方法與現(xiàn)代審計方法相結(jié)合。傳統(tǒng)審計方法主要有：審閱法。通過審閱各種與被審計對象有關的文件資料，并從中獲取有用信息；訪談法。通過與被審計單位相關責任人的交談來獲取信息。這種方法可以用于掌握情況、發(fā)現(xiàn)問題、了解觀點、收集信息和證據(jù)，探查有關事項的根源和真相等。現(xiàn)代審計方法主要有：對比分析法。通過將被審計單位的若干可比數(shù)據(jù)進行比較，從中找出差異并發(fā)現(xiàn)問題。在審計實踐中，既可以將同一時期的數(shù)據(jù)進行比較，也可將不同時期的有關數(shù)據(jù)進行比較。這是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的重要手段。評價體系中涉及到許多能夠量化的指標，如 2007年該市共有礦山 58處，按照總體規(guī)劃，至2015年總數(shù)控制在36處以內(nèi)。為摸清礦業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整情況，審計組圍繞礦山數(shù)量和生產(chǎn)規(guī)模進行對比分析，抓住了本質(zhì)。案例分析法。以單個或多個典型案例為素材，通過具體調(diào)查分析和解剖，找出該案例受政策影響的情況，具體評價其對政策的反應，然后由個體推廣到一般情況，找出政策的優(yōu)缺點，提出改進建議。專家評估法。組織和依靠專家對政策進行評價和判斷的方法。由于該辦法具有一定的主觀性，往往不宜直接作為決策依據(jù)，但是其結(jié)論可以為決策者提供信息參考，協(xié)助審計作出判斷。如，審計組通過向某大學的教授電話請教，并結(jié)合前期調(diào)查了解的情況，根據(jù)當?shù)氐赜蛱攸c，編制了有針對性的實施方案。在線監(jiān)測法。資源環(huán)境領域的監(jiān)測網(wǎng)絡目前正在完善之中，如衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測系統(tǒng)、排污監(jiān)測系統(tǒng)、GJS地理信息系統(tǒng)等。這一方法可用于發(fā)現(xiàn)違規(guī)開采礦山等問題。

五、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的啟示與思考

（一）明確礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的對象、范圍和內(nèi)容。開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計，首先要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際，從履職盡責的角度確立審計對象、范圍和內(nèi)容，即解決審誰、審什么的問題。對于一個地區(qū)來講，礦產(chǎn)資源具有地域性，要在摸清礦產(chǎn)資源總體情況的基礎上，確定審計的重點，扼住要點、抓住本質(zhì)。對于相關部門、單位，則依據(jù)其職能明確審計內(nèi)容。在礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計經(jīng)驗不成熟的情況下，可積極開展審計試點。如對林業(yè)部門要著重檢查其貫徹執(zhí)行國家關于林業(yè)建設和發(fā)展的方針政策、完成植樹造林指標、森林資源管理、森林采伐監(jiān)督、林權林地管理以及合理開發(fā)利用等情況；對環(huán)保部門要著重檢查貫徹執(zhí)行國家環(huán)境保護方針政策、開展環(huán)境影響評價、監(jiān)督自然資源開發(fā)利用活動、處理重大污染和生態(tài)破壞事件、監(jiān)督執(zhí)行國家環(huán)境質(zhì)量標準和污染物排放標準、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護等情況。

（二）探索研究礦產(chǎn)資源資產(chǎn)審計評價指標體系。這是開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的關鍵環(huán)節(jié)，是全面、客觀反映領導干部履職盡責情況的參考系。應廣泛收集各類標準，結(jié)合礦產(chǎn)資源的地域性，探索出一套或幾套切實可行的指標體系，或制訂出相關準則及規(guī)范，為審計工作提供依據(jù)和技術規(guī)范，及時總結(jié)編制評價指標體系的好經(jīng)驗、好做法，推進審計工作實現(xiàn)突破。

（三）建立健全審計結(jié)果運用制度。開展礦產(chǎn)資源資產(chǎn)離任審計的目標是促進礦產(chǎn)資源資產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，而開發(fā)、運用好審計成果是實現(xiàn)這一預期目標的重要途徑。第一，應強化成果開發(fā)意識，由點上著眼，在線上深入，從面上提煉，生產(chǎn)一批精品和高端產(chǎn)品。如，在審計過程中，通過及時編寫審計要情、送閱件和工作簡報等方式，向領導匯報審計工作的開展情況，實現(xiàn)結(jié)果運用前移，使得審計查出的問題更早進入領導視線。在審計結(jié)束后，對一些普遍性問題，從制度、機制、體制層面上查找原因，提出解決和改進問題的辦法，形成有較高價值的審計成果，為領導決策提供翔實依據(jù)。第二，應善于運用審計成果，放大審計成果效應。加強與組織人事、紀檢監(jiān)察、司法等部門的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)審計結(jié)果與領導干部的獎懲相掛鉤，作為領導干部提拔重用的參考依據(jù)，定性嚴重的問題，予以組織調(diào)整、降職、免職或責令辭職，對嚴重違法違紀的，應及時移交紀檢、司法機關進行立案查處。通過審計，建立責任終身追究制等制度體系，真正起到審計監(jiān)督的警示作用。第三，應加強審計成果督查調(diào)度。對審計結(jié)論落實情況、審計建議采納情況以及移送處理情況實行跟蹤督導，確保審計成果落到實處。

（作者單位：江西省地礦局贛南地質(zhì)調(diào)查大隊）