村務(wù)監(jiān)督委員會的虛職困境及策略

孫王海

摘 要：建立村務(wù)監(jiān)督委員會（以下簡稱村監(jiān)委）是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求。村監(jiān)委由村民民主選舉產(chǎn)生，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)村級自治事務(wù)，履行監(jiān)督權(quán)利，保障人民群眾的基本利益。但是，自建立村監(jiān)委以來，存在許多問題困擾著基層，作者以祿勸縣茂山鎮(zhèn)為剖析對象，客觀的分析了村監(jiān)委存在的虛職困境，科學(xué)的提出了完善的應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞：民主政治；村務(wù)監(jiān)督委員會；體系；策略

經(jīng)過近十年實(shí)踐證明，在村黨組織和村委會換屆選舉的同時(shí)，民主選舉產(chǎn)生“村務(wù)監(jiān)督委員會” 是符合廣大農(nóng)村村務(wù)管理實(shí)際需要的科學(xué)決策。是加強(qiáng)村務(wù)管理、規(guī)范村干部用權(quán)用錢行為的有力抓手，是推進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的有效載體。但運(yùn)行中暴露出村監(jiān)委監(jiān)督體系不健全、監(jiān)督制度不完善、監(jiān)督缺失等問題，需要開拓性的創(chuàng)新與實(shí)踐，確保村監(jiān)委這一基層民主監(jiān)督制度保持旺盛的生命力。

1 現(xiàn)階段村監(jiān)委運(yùn)行中存在的問題

（一）村監(jiān)委監(jiān)督體系不健全

1. 村監(jiān)委和村級黨組織的關(guān)系認(rèn)識偏頗

（1）有人認(rèn)為村黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，就該包攬村里的一切事務(wù)，因而對村務(wù)監(jiān)督工作干預(yù)過多；有人認(rèn)為村監(jiān)委是村民民主選舉產(chǎn)生的，行使監(jiān)督權(quán)力，村黨組織無權(quán)過問。這些問題致使有的村黨組織和村監(jiān)委矛盾重重，這也是《村民委員會組織法》修訂實(shí)施后，困惑和爭議最多的地方。在實(shí)際走訪中，一位村黨組織書記疑惑地表示：“在村里是我村黨組織書記大，還是村監(jiān)委主任大？”

（2）在走訪中，有的黨政部門的干部認(rèn)為，應(yīng)明確要求村監(jiān)委會主任由黨組織副書記或成員兼任，這樣才能保障基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用；有的認(rèn)為，如果村監(jiān)委主任由村黨組織副書記或委員兼任，就異變?yōu)閺膶訇P(guān)系，直接影響村監(jiān)委的監(jiān)督效用，就跟以前不管用的“民主理財(cái)小組”、“村務(wù)公開監(jiān)督小組”、“村紀(jì)檢監(jiān)督小組”沒什么區(qū)別，反而因多添機(jī)構(gòu)而勞民傷財(cái)。也有的考慮到村黨組織書記在村里往往是大小事務(wù)都管，最后在設(shè)計(jì)制度上界定為：“村監(jiān)委在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，開展村務(wù)公開民主管理的監(jiān)督工作。當(dāng)村黨組織書記以村務(wù)干部身份出現(xiàn)時(shí)，村監(jiān)委有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，而當(dāng)其處理黨務(wù)工作時(shí)，村監(jiān)委沒有監(jiān)督權(quán)，只有建議權(quán)。”

2.設(shè)立村監(jiān)委會是否會增加管理成本

現(xiàn)實(shí)中，大部分行政村“三委五職”干部（書記或副書記、主任或副主任、監(jiān)委主任）都是由地方政府發(fā)放補(bǔ)貼，“工資”不多但體現(xiàn)黨委、政府對村級組織的重視。一些法學(xué)專家認(rèn)為，地方用財(cái)政資金給村干部發(fā)“工資”的舉措值得商榷。由于村級組織屬于基層性組織，因而其自由度相對較大，可在依法的前提下進(jìn)行自我管理、自我監(jiān)督等。支付村干部的“工資”應(yīng)該從村集體資金支出更為妥當(dāng)，該支多少，應(yīng)當(dāng)由各村自己通過召開村民會議自己決定，這樣才符合村民依法自治的目的。

（二）村監(jiān)委監(jiān)督制度不完善

1.組織機(jī)構(gòu)不完善

組織機(jī)構(gòu)不完善主要表現(xiàn)在以下幾方面：（1）缺乏科學(xué)、合理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。雖然各級政府部門已經(jīng)明確規(guī)定村監(jiān)委的職責(zé)和工作任務(wù)，并制定規(guī)章制度作為制約，但是，在實(shí)際活動開展中，對于該如何履行職責(zé)村監(jiān)委的執(zhí)行力度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此其規(guī)章制度的可操作性以及可行性并不高。（2）資料保不規(guī)范。由于村監(jiān)委實(shí)行的是自我管理，在缺乏規(guī)律約束的環(huán)境下，村監(jiān)會工作開展的隨意性較大，繼而導(dǎo)致村監(jiān)委工作開展、工作研究容易出現(xiàn)無記錄、無記載等不良現(xiàn)象，最終導(dǎo)致資料保存不完善或不規(guī)范問題的出現(xiàn)。（3）缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下，由于缺乏有效的監(jiān)督管理，容易導(dǎo)致無作為或?yàn)E用職權(quán)等不良行為的出現(xiàn)。（4）缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膿Q屆選舉機(jī)制。在進(jìn)行換屆選舉時(shí)，許多方法并不科學(xué)，其選舉流程多表現(xiàn)為不嚴(yán)謹(jǐn)、不緊湊等，在缺乏公平、公正的選舉環(huán)境下，甚至還會出現(xiàn)“民選變官定”的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督作用缺失

1.人員素質(zhì)上還有差距

從祿勸茂山鎮(zhèn)的情況看，大部分村監(jiān)委成員其受教育程度均比較低，雖然成員年齡普遍較高，但其整體威信度仍比較低。由于年齡較大，加之文化程度不高，這些原因均在不同程度上影響了部分村監(jiān)委成員的思想覺悟，繼而導(dǎo)致其對監(jiān)督工作職責(zé)的理解和認(rèn)識不夠，最終造成村監(jiān)委工作缺乏熱情，業(yè)務(wù)能力水平低，監(jiān)督力度低等，進(jìn)而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督流于形式現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.業(yè)務(wù)不熟悉

雖然每年都組織村干部培訓(xùn)，但基本只是村監(jiān)委主任參加培訓(xùn)。專門針對監(jiān)督委員會監(jiān)督業(yè)務(wù)工作的培訓(xùn)很少，諸如村監(jiān)委的權(quán)力、義務(wù)職責(zé)有哪些，如何開展監(jiān)督，監(jiān)督應(yīng)遵循的方法步驟、程序是些什么，上級主管部門是哪家，業(yè)務(wù)上由誰指導(dǎo)等方面的培訓(xùn)基本沒有，所以，監(jiān)督業(yè)務(wù)還比較生疏。

3.監(jiān)督成效不明顯

從實(shí)際的效果來看，村務(wù)監(jiān)督的效果還是差強(qiáng)人意，有的地方甚至形同虛設(shè)。如存在“不愿監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”等現(xiàn)象，在不侵犯自身利益的前提下，盡可能“睜一只眼閉一只眼”，甚至將其置之不管或避而不見。部分村監(jiān)委并未按照規(guī)章制度辦事，而是開展一些與之毫無關(guān)聯(lián)或聯(lián)系不太的活動、內(nèi)容等，或者只是一個(gè)簡單性、象征性、單純性的自查自糾工作或征求意見，情況嚴(yán)重的村監(jiān)委甚至長期不履行職責(zé)。

2 對村務(wù)監(jiān)督委員會存在問題的對策建議

（一）頂層設(shè)計(jì)，依法推進(jìn)村務(wù)監(jiān)督機(jī)制

1.頂層化設(shè)計(jì)村務(wù)監(jiān)督體制

建議將村務(wù)監(jiān)督專項(xiàng)工作納入全國人大立法事項(xiàng)。部分專家、學(xué)者提議將村務(wù)監(jiān)督專項(xiàng)工作納入立法議程，以保證億萬群眾的切身權(quán)利得到有效保障；另外建議地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)轄區(qū)實(shí)際出臺指導(dǎo)村務(wù)監(jiān)督工作的實(shí)施意見，讓各地有章可循，規(guī)范運(yùn)行。

健全完善垂直領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在村黨組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委手中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的直接帶領(lǐng)和指導(dǎo)下展開相關(guān)活動，這樣的領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)制可以有效消除村監(jiān)委成員的諸多顧慮，讓其大膽放手工作，進(jìn)而有效解決“不愿監(jiān)督”、“不敢監(jiān)督”等問題，讓監(jiān)督變得更加有力、更加有效。村監(jiān)委在鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并不違背黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，也不用擔(dān)心政治方向的偏離。endprint

（二）理順村監(jiān)委與村黨組織和村委會的關(guān)系

1.準(zhǔn)確的定位

首先，村監(jiān)委既受村黨組織領(lǐng)導(dǎo)又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委監(jiān)察部門的領(lǐng)導(dǎo)，即受雙重領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)；其次，村監(jiān)委以及村黨組織應(yīng)具有其自身明確的工作職能以及獨(dú)立的履職能力；再次，兩者之間應(yīng)形成相互制約、相互促進(jìn)的關(guān)系。

2.監(jiān)督而不移位

村監(jiān)委擁有對村委會職能范圍有：（1）監(jiān)管權(quán)。對“三農(nóng)”投入資金項(xiàng)目履行監(jiān)管職能。（2）監(jiān)審權(quán)。對村級財(cái)務(wù)以及村級事務(wù)等履行監(jiān)審職能。（3）建議權(quán)。對村級的相關(guān)重大事項(xiàng)決策履行建議職權(quán)。（4）質(zhì)詢權(quán)。對財(cái)務(wù)、村務(wù)等相關(guān)資金使用問題履行質(zhì)詢職權(quán)。（5）否決權(quán)。對村級干部的違規(guī)、違紀(jì)相關(guān)決策履行否決職權(quán)。（6）提議權(quán)。對不稱職村干部罷免問題履行提議職權(quán)。（7）保護(hù)權(quán)。對村委會干部成員利益履行保護(hù)職權(quán)。

（二）賦予明確權(quán)力，建立規(guī)范工作制度

1. 賦予明確權(quán)力

目前對村監(jiān)委的權(quán)利和職責(zé)作出了一些規(guī)定，但過于原則、不夠全面，不便于基層干部和村民學(xué)習(xí)理解、掌握運(yùn)用。為保證村村監(jiān)委的權(quán)威、提高監(jiān)督執(zhí)行力、強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任感、方便基層學(xué)習(xí)理解和運(yùn)用，應(yīng)通過深入扎實(shí)調(diào)研，綜合各地的意見，按照“全面、準(zhǔn)確、適用”的原則，擬定村監(jiān)委的權(quán)利范圍，出臺法規(guī)或制度統(tǒng)一規(guī)范，并以文件或單行本印發(fā)至村級。

2.建立長效的工作制度

（1）工作例會制度。定期召開村監(jiān)委工作會議，通常情況下每月召開一次，必要情況下不定期或隨時(shí)召開工作會議，對相關(guān)問題進(jìn)行決策時(shí)遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。參加會議一般應(yīng)全員參加，因特殊情況無法到會的應(yīng)提前請假，會議參加人數(shù)不足3人時(shí)不能召開會議。

（2）工作報(bào)告制度。每年村監(jiān)委均需進(jìn)行工作報(bào)告總結(jié)，在監(jiān)督過程中若發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)將其反映至村黨組織中去，對于與村干部等相關(guān)的問題，可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委（督查辦）部門進(jìn)行直接反映。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委（督查辦）應(yīng)對村監(jiān)委進(jìn)行相關(guān)的工作指導(dǎo)，如給予其工作上的指導(dǎo)意見和幫助，通過走訪調(diào)查、集體會審等途徑和手段幫助村監(jiān)委解決監(jiān)督工作中的困難。

（3）工作臺帳制度。在開展監(jiān)督工作過程中，村監(jiān)委應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)章制度以及相關(guān)流程標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真做好工作記錄和總結(jié)，以備日后查閱。將村監(jiān)委工作臺帳列入村務(wù)檔案管理當(dāng)中。

評議考核制度。對村監(jiān)委的工作狀況進(jìn)行評估考察，采取民主評議方式進(jìn)行，由村黨組織主持召開，評議代表由村民代表會議或是村民會議成員組成?？己?、測評村監(jiān)委的履行職責(zé)狀況，考核工作的開展與村干部述職評議以及民主評議等活動的開展同期進(jìn)行，而后將其最終結(jié)果面向全體村民進(jìn)行公示。

（三）保障充分，樹立村務(wù)監(jiān)督好形象

1. 落實(shí)必要的經(jīng)費(fèi)保障

要想調(diào)成員的工作積極性，必須要有一定經(jīng)費(fèi)保障和激勵政策。對于村集體經(jīng)濟(jì)無法支付“工資”的地方，現(xiàn)階段縣級財(cái)政要將村監(jiān)委的監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，落實(shí)必要的辦公經(jīng)費(fèi)，同時(shí)，對其成員給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和誤工補(bǔ)貼，保障其監(jiān)督工作的正常開展。

2.樹立村務(wù)監(jiān)督好形象

在對村監(jiān)委成員進(jìn)行評先評優(yōu)的同時(shí)，應(yīng)將其納入村干部序列，享受“從優(yōu)秀村干部中招錄公務(wù)員”待遇，激發(fā)其更高的工作熱情。對不積極履職的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委對其進(jìn)行批評教育或誡勉談話，限期整改；對信任度測評“滿意”率低的，終止其資格并啟動罷免程序。對村監(jiān)委的先進(jìn)典型形象進(jìn)行大力的宣傳和推廣，充分挖掘周邊的先進(jìn)典型代表，樹立榜樣學(xué)習(xí)力量，以增強(qiáng)斗志、弘揚(yáng)正氣。

（四）加大培訓(xùn)力度，提升履職能力

1. 加大培訓(xùn)力度

首先加強(qiáng)對村監(jiān)委成員的培訓(xùn)，抓住培訓(xùn)重點(diǎn)，從新員工入手，重點(diǎn)對其進(jìn)行思想政治教育，以提高員工的思想覺悟水平；同時(shí)，做好作風(fēng)建設(shè)教育工作。另一方面，應(yīng)重視和強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督的業(yè)務(wù)知識水平，狠抓審計(jì)、金融以及現(xiàn)代科技知識等的相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)。

2.提升履職能力

應(yīng)重視村監(jiān)委成員的實(shí)踐鍛煉能力，讓其積極參與到各專項(xiàng)工作中來，繼而使其在實(shí)際活動中不斷鍛煉自我，提升自我履職能力。通過實(shí)踐鍛煉要讓參訓(xùn)人員明確怎樣進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)督什么、出現(xiàn)問題怎么處置，哪些事不能干涉，哪些事必須監(jiān)督，如何積極支持村“兩委”工作等。由于村監(jiān)委成立時(shí)間短，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，上級主管部門及相關(guān)責(zé)任部門，應(yīng)多深入基層檢查指導(dǎo)，既幫助監(jiān)督委員會查找不足、實(shí)施現(xiàn)場培訓(xùn)，又總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便指導(dǎo)面上監(jiān)督工作，不斷提高村監(jiān)委會成員敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、科學(xué)監(jiān)督的能力水平。

結(jié)束語：建立村務(wù)監(jiān)督委員制度，為破解基層矛盾，密切干群關(guān)系，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)難題，提供了一條現(xiàn)實(shí)的路徑，逆補(bǔ)了現(xiàn)行村民自治組織架構(gòu)中缺乏監(jiān)督的制度性缺陷，實(shí)現(xiàn)了村務(wù)監(jiān)督由被動監(jiān)督到主動監(jiān)督、由分散監(jiān)督到集中監(jiān)督、由臨時(shí)監(jiān)督到制度監(jiān)督、由任意監(jiān)督到規(guī)范監(jiān)督的變革：即避免了“無法監(jiān)督”、“不愿監(jiān)督”等尷尬局面的出現(xiàn)，將名存實(shí)亡、流于形式的監(jiān)督模式轉(zhuǎn)到實(shí)際、有效的監(jiān)督管理上來，繼而使監(jiān)督真正落到實(shí)處。

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