淺析檔案行政執(zhí)法責(zé)任制案

盧鵬

摘 要：“無(wú)救濟(jì)的權(quán)利是虛假的權(quán)利，無(wú)責(zé)任的權(quán)力是無(wú)法無(wú)天的權(quán)力”。我國(guó)正經(jīng)歷一個(gè)變化十分深刻的社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型期，推行行政執(zhí)法責(zé)任制是新時(shí)期依法行政、建立責(zé)任政府、實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家的重要途徑。檔案行政執(zhí)法責(zé)任制作為檔案行政管理方式的一場(chǎng)革命，對(duì)于建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的檔案行政執(zhí)法體制，提高依法管理檔案事業(yè)的能力和水平意義重大。作者通過(guò)多年從事一線檔案行政執(zhí)法工作的實(shí)踐，對(duì)檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的概念、特征作了較為全面的剖析，指出了推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的目標(biāo)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞：檔案執(zhí)法；行政執(zhí)法；執(zhí)法責(zé)任；責(zé)任制

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)始建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的偉大進(jìn)程，其實(shí)質(zhì)也是弘揚(yáng)法治和構(gòu)建法治國(guó)家的過(guò)程，行政執(zhí)法責(zé)任制的提出和全面推行正是建設(shè)法治政府、構(gòu)建法治國(guó)家的關(guān)鍵所在。檔案行政執(zhí)法作為依法治國(guó)、依法行政的重要組成部分，其行政執(zhí)法責(zé)任制的推行對(duì)于建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的檔案行政執(zhí)法體制，提高依法管理檔案事業(yè)的能力和水平意義重大。筆者結(jié)合多年從事檔案行政執(zhí)法的實(shí)踐，對(duì)其概念特征、價(jià)值目標(biāo)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出一些粗淺認(rèn)識(shí)，不到之處，還望與同行商榷。

1 檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的概念與特征

檔案行政執(zhí)法責(zé)任制是指各級(jí)檔案行政管理部門按照職權(quán)法定的原則和權(quán)責(zé)一致的要求，把檔案法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政職權(quán)和行政職責(zé)逐項(xiàng)分解落實(shí)到檔案執(zhí)法部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位，并依照一定的程序和方式進(jìn)行評(píng)議考核，對(duì)違法或者不當(dāng)?shù)男姓?zhí)法行為以及行政不作為實(shí)施責(zé)任追究的一種責(zé)任機(jī)制，也就是說(shuō)，檔案行政執(zhí)法責(zé)任制不是某一項(xiàng)具體的制度，而是由若干制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的整體運(yùn)行機(jī)制。從檔案執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)講，檔案行政執(zhí)法責(zé)任制更像是一種手段，一個(gè)過(guò)程。對(duì)于檔案行政管理部門來(lái)說(shuō)，最主要的職責(zé)是貫徹執(zhí)行好法律、法規(guī)和規(guī)章，檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的開(kāi)展正是加強(qiáng)執(zhí)法工作，改善執(zhí)法狀況，提高執(zhí)法水平和質(zhì)量，逐步建立法治政府的一種工作手段；檔案行政執(zhí)法責(zé)任制不是一時(shí)一事的工作，雖然按照國(guó)家檔案局和各級(jí)政府的要求，執(zhí)法責(zé)任制的每一步工作都有明確的時(shí)限規(guī)定，但不等于按時(shí)完成了任務(wù)，就完成了這項(xiàng)工作，檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的建立和落實(shí)是一個(gè)復(fù)雜而長(zhǎng)期的過(guò)程，是一個(gè)需要不斷深化、不斷汲取經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)提高的過(guò)程。

檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的概念決定了它的三個(gè)顯著特征：一是職權(quán)法定和權(quán)責(zé)一致是其產(chǎn)生的法理基礎(chǔ)。職權(quán)法定，是指檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員的職權(quán)由檔案法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，越權(quán)、失職或者瀆職要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。權(quán)責(zé)一致是指檔案行政管理部門的行政執(zhí)法權(quán)利來(lái)源于檔案法律法規(guī)的授權(quán)，并受法律法規(guī)的制約，檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員在享有職權(quán)、行使權(quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是履行法定職責(zé)、承擔(dān)法律責(zé)任，是檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的核心內(nèi)容。檔案行政執(zhí)法責(zé)任制是一種以依法確定職權(quán)責(zé)任的形式出現(xiàn)的約束行政權(quán)、制約執(zhí)法人員個(gè)人利益的制度，是一種行政機(jī)關(guān)更現(xiàn)實(shí)地接受上級(jí)機(jī)關(guān)、相對(duì)人和社會(huì)監(jiān)督的多重機(jī)制共同配合、作用的責(zé)任行政機(jī)制，其核心內(nèi)容是“責(zé)任”，即通過(guò)對(duì)檔案行政管理部門職責(zé)的界定、崗位的科學(xué)設(shè)置、崗位職責(zé)的明確、人員的落實(shí)、執(zhí)法情況的考核評(píng)價(jià)、過(guò)錯(cuò)責(zé)任的追究獎(jiǎng)懲，真正有效地約束行政權(quán)。三是檔案行政管理部門及其工作人員既是法定職責(zé)的實(shí)施主體，又是相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)主體。根據(jù)有權(quán)必有責(zé)的要求，檔案行政管理部門要確定不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責(zé)任，根據(jù)各執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員違反法定義務(wù)的不同情形，采取適當(dāng)形式確定其應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的種類和內(nèi)容，從而落實(shí)執(zhí)法責(zé)任，規(guī)范執(zhí)法行為，確保法定職責(zé)的全面落實(shí)和執(zhí)法職權(quán)的正確行使。

2 檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的價(jià)值目標(biāo)

檔案行政執(zhí)法責(zé)任制不僅是規(guī)范和監(jiān)督檔案行政管理部門行政執(zhí)法活動(dòng)的重要制度，更是檔案行政管理方式的一場(chǎng)革命，體現(xiàn)了“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”，“重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程”向“實(shí)體與程序、過(guò)程并重”轉(zhuǎn)變的具體價(jià)值目標(biāo)。

（一）價(jià)值目標(biāo)之一：實(shí)現(xiàn)“權(quán)力本位”到“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變

依法行政發(fā)端于資本主義社會(huì)初期，二三百年來(lái)，隨著西方政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化發(fā)展而逐步成熟和完善，已經(jīng)成為現(xiàn)代西方各國(guó)政府管理理所當(dāng)然的選擇模式。與西方國(guó)家漸進(jìn)自發(fā)、從量變到質(zhì)變逐步實(shí)現(xiàn)法治政府、責(zé)任政府的“內(nèi)發(fā)型”法治化道路不同，我國(guó)是一個(gè)封建歷史很長(zhǎng)的國(guó)家，“人治”思想根深蒂固，“法治”觀念相對(duì)淡漠，強(qiáng)調(diào)“權(quán)力的行使”，忽視“責(zé)任的履行”。要想實(shí)現(xiàn)依法行政，建設(shè)法制政府，就必須采取“政府推進(jìn)型”模式，有一套健全的體制機(jī)制來(lái)保障，行政執(zhí)法責(zé)任制的提出和全面推行便應(yīng)運(yùn)而生。檔案行政執(zhí)法責(zé)任制作為國(guó)家行政執(zhí)法責(zé)任制的組成部分，通過(guò)對(duì)檔案行政管理部門行政職權(quán)的劃分、整合，理清職權(quán)分布，明晰職權(quán)運(yùn)行環(huán)節(jié)，將過(guò)去相對(duì)集中的檔案行政權(quán)力職責(zé)分解到各個(gè)工作崗位，規(guī)范具體職權(quán)行為，形成各個(gè)職權(quán)崗位相互銜接、相互聯(lián)系、相互制約的行政職權(quán)運(yùn)行“齒輪鏈條”，實(shí)現(xiàn)了“因事設(shè)崗、由崗賦權(quán)、權(quán)責(zé)相當(dāng)、以責(zé)約權(quán)”的科學(xué)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，將責(zé)任由不確定狀態(tài)轉(zhuǎn)化為有明確標(biāo)準(zhǔn)可操作的規(guī)范狀態(tài)，突破了檔案行政管理領(lǐng)域“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的局限，體現(xiàn)了“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償”的依法行政理念，實(shí)現(xiàn)了“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”的轉(zhuǎn)變。

（二）價(jià)值目標(biāo)之二：實(shí)現(xiàn)“重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程”向“實(shí)體與程序、過(guò)程并重”的轉(zhuǎn)變

檔案行政執(zhí)法責(zé)任制并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的檔案法律規(guī)定，而是通過(guò)理清、界定檔案行政執(zhí)法各環(huán)節(jié)、各崗位、各流程的職權(quán)和責(zé)任，對(duì)檔案行政執(zhí)法行為所遵循的方式、步驟、順序和時(shí)限予以明確，使檔案行政執(zhí)法行為的運(yùn)行過(guò)程處于明晰、公開(kāi)的狀態(tài)中，使目前在檔案行政執(zhí)法中普遍存在的執(zhí)法不到位、隨意性較大，執(zhí)法的公平、公正上存在漏洞，激勵(lì)、監(jiān)督機(jī)制不健全，重工作的開(kāi)展，輕工作的評(píng)價(jià)，重權(quán)力的運(yùn)行，輕權(quán)力的制約，部門之間缺乏協(xié)調(diào)、配合，不能形成合力，執(zhí)法效率不高等問(wèn)題從根本上得到扭轉(zhuǎn)。如在檔案行政許可職權(quán)履行過(guò)程中，明確規(guī)定了提出申請(qǐng)、進(jìn)行審查、決定的條件和時(shí)限，防止因時(shí)間拖延而導(dǎo)致行政許可申請(qǐng)人合法權(quán)益的損害；在行政處罰職權(quán)履行的過(guò)程中，明確規(guī)定了受理申請(qǐng)、立案、調(diào)查取證、作出處罰決定、送達(dá)法律文書、采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的條件和期限，防止因時(shí)間拖延而導(dǎo)致有關(guān)證據(jù)散失、毀滅或環(huán)境、條件變化而影響處罰決定的準(zhǔn)確性，通過(guò)檔案行政執(zhí)法責(zé)任各個(gè)環(huán)節(jié)的設(shè)定，使得一個(gè)執(zhí)行環(huán)節(jié)沒(méi)有按規(guī)范要求進(jìn)行操作，便不能流轉(zhuǎn)到下一個(gè)環(huán)節(jié)，或在規(guī)定流程中留下明顯的痕跡，這樣，就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法和不當(dāng)?shù)男姓袨椋畲笙薅鹊匕彦e(cuò)誤的檔案行政行為消除在行政行為運(yùn)行過(guò)程中，客觀上排除了檔案行政管理部門及其執(zhí)法人員在行使權(quán)力、作出決定過(guò)程中可能存在的恣意、專斷、偏私等因素，督促每一個(gè)檔案行政執(zhí)法人員嚴(yán)格地履行程序，依法辦事，促進(jìn)了檔案行政管理效能的提高，實(shí)現(xiàn)了“重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過(guò)程”向“實(shí)體與程序、過(guò)程并重”的轉(zhuǎn)變。

3 推行檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的制度保障

法治在一定意義上說(shuō)是靠制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的，重視檔案行政執(zhí)法責(zé)任制的制度建設(shè)，是檔案行政執(zhí)法責(zé)任制各項(xiàng)工作得以落實(shí)的關(guān)鍵所在。檔案行政執(zhí)法實(shí)踐也證明，缺乏制度保障，檔案行政執(zhí)法責(zé)任制是難以推行的，其效果也將大打折扣。實(shí)際工作中，可以從執(zhí)法保障和執(zhí)法監(jiān)督兩方面去加強(qiáng)和完善檔案執(zhí)法責(zé)任制的配套制度。

（一）執(zhí)法保障類規(guī)范。主要是規(guī)范、保障檔案行政執(zhí)法人員正確履行檔案行政執(zhí)法職權(quán)的行為規(guī)范，它能夠促成“權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的檔案行政執(zhí)法體制的建立，有效避免執(zhí)法的缺位、漏位和不到位現(xiàn)象，最大程度地減輕人為因素對(duì)檔案行政執(zhí)法行為的影響和作用，是提高執(zhí)法效率和效能的保障。具體可以包括《檔案行政執(zhí)法協(xié)調(diào)工作制度》、《檔案行政處罰執(zhí)法資格管理制度》、《檔案行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范》、《檔案法規(guī)規(guī)章實(shí)施準(zhǔn)備和評(píng)估報(bào)告工作制度》、《檔案行政執(zhí)法職權(quán)分解和辦理流程》等，其中行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)范是檔案行政管理部門在法律規(guī)定范圍、輻度內(nèi)，根據(jù)自己意志進(jìn)行斟酌、選擇而實(shí)施的行政權(quán)力，自由裁量水平的高低已經(jīng)成為衡量檔案行政執(zhí)法人員素質(zhì)的重要甚至是主要標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)充分考慮保管期限、受損檔案的時(shí)間價(jià)值、證據(jù)或情報(bào)價(jià)值、受損的程度（可修復(fù)性）、受損的數(shù)量等因素科學(xué)構(gòu)建。

（二）執(zhí)法監(jiān)督類規(guī)范。主要是對(duì)檔案行政執(zhí)法人員履行檔案行政執(zhí)法職權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督的行為規(guī)范，它能夠保障“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、獎(jiǎng)懲分明、制約有效”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的建立，使檔案行政權(quán)力的運(yùn)行始終處于公開(kāi)、透明的監(jiān)督之下，為切實(shí)維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益提供保障。具體可以包括《檔案行政處罰案卷評(píng)查制度》、《檔案行政執(zhí)法責(zé)任追究制度》、《檔案行政規(guī)范性文件審查制度》、《檔案行政執(zhí)法監(jiān)督制度》、《檔案行政執(zhí)法評(píng)議考核制度》、《檔案行政執(zhí)法責(zé)任承諾和公示制度》等，其中執(zhí)法評(píng)議考核和錯(cuò)案追究制度是評(píng)價(jià)檔案執(zhí)法工作情況、檢驗(yàn)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員依法行政水平的重要標(biāo)尺，也是制度建設(shè)的難點(diǎn)，需要重點(diǎn)研究和突破。