特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資問(wèn)題及建議

葉曉青

[提要] 特色小鎮(zhèn)建設(shè)是浙江省政府在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，推動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的一項(xiàng)重大決策，是擴(kuò)大有效投資、集聚高端要素、加快資源整合的重要抓手。但目前特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍面臨融資困難，一定程度上阻礙了特色小鎮(zhèn)發(fā)展。為此，本文在總結(jié)分析現(xiàn)在特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資存在問(wèn)題基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，提出解決小鎮(zhèn)融資難的相應(yīng)對(duì)策，為加快推進(jìn)小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；基礎(chǔ)設(shè)施；融資

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，浙江利用自身的信息經(jīng)濟(jì)、塊狀經(jīng)濟(jì)、山水資源、歷史人文等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加快創(chuàng)建一批特色小鎮(zhèn)，這不僅符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而且有利于破解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和動(dòng)力轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實(shí)難題，是浙江適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的新探索。特色小鎮(zhèn)正成為推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)、拉動(dòng)有效投資的新引擎。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江首批37個(gè)特色小鎮(zhèn)吸引了3，300多家企業(yè)，完成投資480億元，有5個(gè)小鎮(zhèn)投資已經(jīng)超過(guò)20億元。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不僅有利于促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用，而且有利于加快高端要素集聚、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和歷史文化傳承，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

（一）投融資渠道較少，政府財(cái)政壓力較大。目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一般采取以地方為主、國(guó)家補(bǔ)助的辦法，依靠政府自身掌握的財(cái)政性資金投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，其他投資渠道尚未完善。盡管?chē)?guó)家采取了積極的財(cái)政政策支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，但在基礎(chǔ)設(shè)施投資需求迅速擴(kuò)張的形勢(shì)下，國(guó)家預(yù)算內(nèi)投資對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資金的滿足率卻逐年下降。如和合小鎮(zhèn)總投資56.1億元，主要用于非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目，其中非盈利性基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施投入約16.4億元；平陽(yáng)寵物小鎮(zhèn)總投資52.2億元，主要用于非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)設(shè)施和重點(diǎn)工程項(xiàng)目，其中非盈利性基礎(chǔ)及服務(wù)設(shè)施投入約22.7億元。從投資來(lái)源看，2016年37個(gè)特色小鎮(zhèn)民間投資占比比較低，民資占固定資產(chǎn)比重僅為51.28%，與全省民間資本占固定資產(chǎn)投資比重相比低11.51個(gè)百分點(diǎn)。投融資結(jié)構(gòu)的不合理，必然造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金可持續(xù)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制缺乏，資金嚴(yán)重短缺。這也制約了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金總量的擴(kuò)張。

（二）投融資制度環(huán)境建設(shè)緩慢，阻礙投融資模式創(chuàng)新。隨著市場(chǎng)化改革的深入，社會(huì)資本開(kāi)始逐步進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，但我國(guó)的投融資制度環(huán)境建設(shè)緩慢，嚴(yán)重影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革。特別是國(guó)家關(guān)于投融資的法律約束方面，雖然很多制度都在朝著放松對(duì)民間資本的約束發(fā)展，但是相關(guān)的鼓勵(lì)和保護(hù)措施依然匱乏，政府更傾向于利用行政權(quán)力和自己的資源配置能力，缺乏考慮重新安排制度以激活民間資本的動(dòng)力。總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的投融資制度完善和環(huán)境搭設(shè)方面還是欠缺的。這最終也就制約了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的創(chuàng)新性。

（三）政府管理角色的缺失。政府監(jiān)管可以為維護(hù)投資者兩方面的利益提供較為可信的承諾，對(duì)于吸引長(zhǎng)期私人資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，滿足其對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求是十分重要的。政府在監(jiān)管上的薄弱是造成發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和私有化失敗的主要原因之一。在特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的過(guò)程中，由于政府監(jiān)管上的薄弱，導(dǎo)致有些小鎮(zhèn)規(guī)劃質(zhì)量層次不高，有些建設(shè)進(jìn)度差距較大，有些產(chǎn)業(yè)層次有待提高，有些形象特征不夠明顯。部分地方政府在規(guī)劃建設(shè)特色小鎮(zhèn)時(shí)，易按照自己的主觀思維方式去創(chuàng)造市場(chǎng)，導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)主體錯(cuò)位，違背市場(chǎng)規(guī)律。地方政府要想長(zhǎng)期穩(wěn)定地吸引社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理，就要采取如特許權(quán)經(jīng)營(yíng)制度的多種辦法，通過(guò)行政監(jiān)管與市場(chǎng)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，提高監(jiān)管效率。

（四）產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明，對(duì)領(lǐng)軍企業(yè)缺乏吸引力。目前，部分特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特色不夠鮮明。有的小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)定位模糊，有的小鎮(zhèn)雖然有主攻產(chǎn)業(yè)，但引進(jìn)的項(xiàng)目又不屬于這個(gè)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)特色不鮮明、不突出。特色小鎮(zhèn)的運(yùn)營(yíng)要求以市場(chǎng)為主體，由一兩個(gè)實(shí)力雄厚的領(lǐng)軍企業(yè)作為核心，緊密?chē)@其優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈招商、公共配套等活動(dòng)。在實(shí)踐過(guò)程中，由于特色小鎮(zhèn)建設(shè)投資額大且成效顯現(xiàn)快，對(duì)投資主體實(shí)力要求很高。但一些小鎮(zhèn)由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱或核心產(chǎn)業(yè)不突出，對(duì)行業(yè)領(lǐng)軍人才或核心團(tuán)隊(duì)吸引能力嚴(yán)重不足，不易在短時(shí)間內(nèi)引進(jìn)資質(zhì)較深的市場(chǎng)主體。同時(shí)，做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)特色理念不強(qiáng)，在特色產(chǎn)業(yè)招商引資上守株待兔多，深入謀劃、大力度主動(dòng)出擊不夠，導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)有效投資不足，小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)投資偏低。37個(gè)省級(jí)特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)投資占比僅為60.25%。

二、特色小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)建設(shè)投融資機(jī)制

1、建立特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資基金來(lái)吸引民間投資。對(duì)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)投資資金實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度、有償使用、保值增值。這樣能在一定程度上緩解小鎮(zhèn)建設(shè)資金壓力。

2、發(fā)行特色小鎮(zhèn)企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、?zhuān)項(xiàng)債券或集合債券等各類(lèi)債權(quán)融資工具用于特色小鎮(zhèn)公用設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。

3、銀行信貸融資。加強(qiáng)銀政、銀建合作，積極開(kāi)展城建金融創(chuàng)新。銀行提供小城鎮(zhèn)專(zhuān)項(xiàng)貸款產(chǎn)品，根據(jù)小城鎮(zhèn)建設(shè)投資主體和項(xiàng)目特點(diǎn)，因地制宜提供債券融資、股權(quán)投資、基金、信托、融資租賃、保險(xiǎn)資金等綜合融資服務(wù)。

4、政府應(yīng)該加大金融政策傾斜力度，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。小鎮(zhèn)建設(shè)要積極創(chuàng)造適合貸款要求的條件，采取多種形式和途徑，主動(dòng)配合金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有商業(yè)銀行，以獲取金融機(jī)構(gòu)對(duì)小鎮(zhèn)建設(shè)的貸款支持。

5、在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中采用PPP模式，政府和社會(huì)資本通過(guò)相應(yīng)的合同，對(duì)投資、建設(shè)過(guò)程中的相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確劃分，這有利降低和分散風(fēng)險(xiǎn)，提高特色小鎮(zhèn)建設(shè)的效率和效益。

（二）改善投融資制度環(huán)境。地方政府要完善擔(dān)保體系，建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，改善當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境。 同時(shí)，政府要通過(guò)制定政策，進(jìn)行制度創(chuàng)新，積極引導(dǎo)建設(shè)資金；轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)管理用活資金；轉(zhuǎn)變思想，樹(shù)立經(jīng)營(yíng)城市的觀念，充分認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)投融資體制改革創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)作用和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義，克服狹隘思想、部門(mén)利益的局限，樹(shù)立大局意識(shí)，自覺(jué)服從和服務(wù)于城市資源的有效整合和合理流動(dòng)，為城鎮(zhèn)建設(shè)營(yíng)造良好的融資環(huán)境。完善配套政策，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)上，發(fā)揮政府財(cái)政資金“四兩撥千斤”的優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)資本參與；加快形成產(chǎn)權(quán)明晰、符合市場(chǎng)規(guī)律、具備產(chǎn)業(yè)特征的特色小鎮(zhèn)商業(yè)模式，讓社會(huì)資本進(jìn)得來(lái)、留得住、能受益；加快PPP立法，把特色小鎮(zhèn)作為政府和社會(huì)資本合作模式創(chuàng)新的承載平臺(tái)。

（三）堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作。特色小鎮(zhèn)建設(shè)不能由政府大包大攬，而必須在政府的引導(dǎo)下，充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作。一方面要厘清政府與市場(chǎng)的邊界。特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，政府和市場(chǎng)是有清晰邊界的，要實(shí)行企業(yè)自我管理服務(wù)、多方協(xié)同參與的治理格局。企業(yè)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體地位要真正落實(shí)，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才引進(jìn)、效益創(chuàng)造等都主要靠企業(yè)來(lái)完成，讓企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營(yíng)、自主管理、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面要想方設(shè)法鼓勵(lì)企業(yè)參與小鎮(zhèn)建設(shè)，吸引這些企業(yè)以特色小鎮(zhèn)理念建設(shè)新項(xiàng)目，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。

（四）突出產(chǎn)業(yè)特色。特色小鎮(zhèn)要瞄準(zhǔn)高端產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)高端，引進(jìn)行業(yè)領(lǐng)軍型團(tuán)隊(duì)、成長(zhǎng)型企業(yè)，以及以高校畢業(yè)生、大企業(yè)高管、科技人員、留學(xué)歸國(guó)人員創(chuàng)業(yè)者為主的“新四軍”到小鎮(zhèn)來(lái)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，培育行業(yè)“單打冠軍”，構(gòu)筑集產(chǎn)業(yè)鏈、投資鏈、創(chuàng)新鏈、人才鏈、服務(wù)鏈于一體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地。特色小鎮(zhèn)建設(shè)要遵循創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，結(jié)合自身特征，找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，科學(xué)規(guī)劃，挖掘產(chǎn)業(yè)特色、人文底蘊(yùn)和生態(tài)稟賦。同時(shí)，要摸索建設(shè)適應(yīng)本地特點(diǎn)、符合發(fā)展大趨勢(shì)的新業(yè)態(tài)新模式，借助知名企業(yè)提高本地產(chǎn)業(yè)水平，注重通過(guò)理念創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新打造持久性的小鎮(zhèn)品牌。

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