中央專項轉(zhuǎn)移支付資金效用分析研究

郭媛媛

摘要：轉(zhuǎn)移支付制度是預(yù)算管理體制的重要組成部分，對于強(qiáng)化宏觀調(diào)控，均衡地區(qū)財力差距，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化有著重要的意義，專項轉(zhuǎn)移支付作為兩種轉(zhuǎn)移支付形式之一，有力緩解了地方投入不足，提高了地方政府基本公共服務(wù)保障水平，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。專項轉(zhuǎn)移支付按其使用效用分析評價，可分為效果顯著、效果一般、效果不明顯，為使專項轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計更加合理，進(jìn)一步提高財政資金使用效益，本文從市級財政角度，針對部分資金效用不明顯的中央專項轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行分析研究，并有針對性地提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：中央；專項轉(zhuǎn)移支付；效用；研究

一、中央專項轉(zhuǎn)移支付資金使用效用情況

中央專項轉(zhuǎn)移支付基本涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個方面，在一般公共服務(wù)、教育、社會保障和就業(yè)等民生領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的作用，資金效用顯著。在實際工作中發(fā)現(xiàn)，某些資金仍存在著“小、散、亂”的現(xiàn)象，造成資金效用不明顯，直接制約著專項轉(zhuǎn)移支付資金在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中作用的發(fā)揮。

二、部分效用不明顯專項轉(zhuǎn)移支付資金分析

（一）資金結(jié)構(gòu)不盡合理

一是內(nèi)容過于具體，如：支持幼兒園建設(shè)的中央專項轉(zhuǎn)移支付就多達(dá)三種，分別為農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程、扶持城市學(xué)前教育發(fā)展、扶持民辦幼兒園發(fā)展資金，分別對農(nóng)村、公立和民辦三類幼兒園進(jìn)行扶持；又如：某市全年收到用于支持殘疾人的中央專項轉(zhuǎn)移支付僅百萬元，共分布在殘疾人康復(fù)、殘疾人事業(yè)補(bǔ)助、殘疾兒童康復(fù)救助、殘疾人扶貧、殘疾人事業(yè)托養(yǎng)服務(wù)和殘疾人事業(yè)宣傳文化共6項不同名稱的專項資金中。再如：據(jù)不完全統(tǒng)計，中央專項轉(zhuǎn)移支付中涉及“豬”的資金就多達(dá)十余項，涉及生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)、屠宰環(huán)節(jié)病害豬無害化處理、生豬調(diào)出大縣、生豬良種補(bǔ)貼、能繁母豬飼養(yǎng)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼、菜籃子畜產(chǎn)品生產(chǎn)項目等。二是資金投向較為分散。如：計劃生育家庭特別扶助資金是針對獨生子女死亡或傷病殘后未再生育或收養(yǎng)子女家庭的夫妻給予的扶助金，資金設(shè)立體現(xiàn)了以人為本、執(zhí)政為民的理念，能夠為這些家庭提供物質(zhì)上的救助，意義非常重大，但由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較低，金額最高為每月100元，對于這些特殊家庭發(fā)揮的作用比較有限。又如：農(nóng)業(yè)保險保費補(bǔ)貼資金是按“廣覆蓋、低保障”的原則來確定保障水平，即保險金額主要根據(jù)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)在生產(chǎn)過程中耗費的物化成本的一定比例進(jìn)行確定。這種保費補(bǔ)貼尚處于“保成本”階段，盡管財政支持的比例總體較高，但由于“成本保險”下的保險金額偏低，致使整體補(bǔ)貼水平偏低，發(fā)生保險事故時僅能針對農(nóng)作物種植中的部分物化成本進(jìn)行賠付，對農(nóng)戶受災(zāi)后所起到的扶持作用比較有限。再如：殘疾人康復(fù)專項轉(zhuǎn)移支付，主要用于康復(fù)知識培訓(xùn)、康復(fù)設(shè)施配備、康復(fù)器材購置等方面支出，據(jù)某縣統(tǒng)計，全年收到一筆殘疾人康復(fù)專項轉(zhuǎn)移支付總額3萬元，全縣殘疾人數(shù)量約為1000名，人均數(shù)額僅為30元左右，對殘疾人康復(fù)起到的作用并不明顯。三是地方配套壓力較大。中央財政要求地方配套的項目較多，配套比例較高，數(shù)額較大，但配套額度的確定缺乏科學(xué)性，容易發(fā)生地方受財力所限難以落實配套資金的情況，既加重地方財政負(fù)擔(dān)，也不利于項目的順利實施。

（二）同類事務(wù)多頭管理

一是多頭審批，幾乎所有的政府支出科目下都有專項轉(zhuǎn)移支付，資金內(nèi)容相近相似，限于部門利益無法合并，以支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的資金為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，就有諸如村級一事一議財政獎補(bǔ)、農(nóng)村沼氣項目、農(nóng)村改水改廁項目、幸福鄉(xiāng)村、萬村千鄉(xiāng)市場工程、農(nóng)村新民居、農(nóng)村危房改造、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村初中校舍改造等十多種資金，分別由發(fā)改、水利 、農(nóng)業(yè)、文化、衛(wèi)生等八九個主管部門設(shè)立，財政內(nèi)部也涉及七八個業(yè)務(wù)科室進(jìn)行管理；二是多頭申報，實際操作中，經(jīng)常會出現(xiàn)某個企業(yè)的一個項目多次申報不同類別的專項轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)象，以支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的資金為例，隨便一數(shù)，就多達(dá)十余種，如工業(yè)中小企業(yè)技術(shù)改造項目、自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目、電子信息產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項目、產(chǎn)業(yè)振興和技術(shù)改造項目、包裝行業(yè)高新技術(shù)研發(fā)、科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、地方特色產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)發(fā)展資金等。

（三）制度設(shè)計不夠規(guī)范

一是缺乏可操作性，一些專項資金由于制度設(shè)計上的先天性不足，現(xiàn)有管理水平和管理能力達(dá)不到應(yīng)有的要求，造成資金管理難度大，資金運行效益低下。如能繁母豬飼養(yǎng)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼對象為全國所有飼養(yǎng)能繁母豬的場（戶），納入補(bǔ)貼范圍的能繁母豬指產(chǎn)過一胎仔豬、能繼續(xù)系列仔豬的母豬，也就是成年母豬或基礎(chǔ)母豬。在實際執(zhí)行中，雖然建立了復(fù)雜的檔案和登記核查制度，但對于母豬是否為能繁、能繁母豬的真實頭數(shù)等細(xì)節(jié)仍是管理的最大難點。二是缺乏科學(xué)分配依據(jù)，盡管目前大多數(shù)中央轉(zhuǎn)移支付在分配上已基本建立起一套科學(xué)完善的計算公式和測算辦法，但在一些以項目建設(shè)為主的中央專項轉(zhuǎn)移支付中，仍然受人為因素影響較大，項目能不能成功爭取到資金支持，很大程度上還依賴于地方爭取上級資金力度。

（四）資金運行效益較差

一是時間長，一些中央專項轉(zhuǎn)移支付往往是年初申報年底批復(fù)，或者是當(dāng)年申報下年度批復(fù)，下達(dá)時間滯后于實際需求，直接造成了地方財政支出進(jìn)度慢，形成大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)，難以達(dá)到資金使用的預(yù)期效果。二是環(huán)節(jié)多，一些支持企業(yè)發(fā)展的中央專項轉(zhuǎn)移支付，通常由基層逐級審核向上申報，涉及很多環(huán)節(jié)，企業(yè)從前期申報到資金撥付再到后期驗收，經(jīng)常要支付相當(dāng)一部分資金用于可行性研究報告、環(huán)評費用、差旅費、專家評審費以及項目驗收費等，造成管理成本增加，即使成功爭取到財政資金扶持，能夠真正用于項目實施的資金數(shù)額在扣除管理成本后也會變少，導(dǎo)致使用效益降低。

三、完善專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)建議

（一）明晰事權(quán)劃分，界定扶持范圍

遵循財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)的原則，合理界定中央與地方財政支出責(zé)任，以解決中央與地方財政支出責(zé)任與財政收入劃分不盡銜接，財力不配套等問題，屬于中央和地方共同承擔(dān)財政支出責(zé)任的項目，要確定科學(xué)的分擔(dān)額度，各自按照應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例進(jìn)行分擔(dān)；屬于地方財政支出范圍內(nèi)的項目，中央不再進(jìn)行專項撥款，如：支持企業(yè)發(fā)展的中央專項轉(zhuǎn)移支付惠及面小，資金所起到的帶動引導(dǎo)作用并不突出等情況，可盡量減少建議對企業(yè)的直接補(bǔ)貼。此外，將一般轉(zhuǎn)移支付作為轉(zhuǎn)移支付的主體形式，提高一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，以體現(xiàn)公平性；將專項轉(zhuǎn)移支付定為轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充形式，逐步減少專項轉(zhuǎn)移支付的類別和規(guī)模，將其補(bǔ)助范圍相對集中到義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、“三農(nóng)”等公共服務(wù)領(lǐng)域，以發(fā)揮中央政策導(dǎo)向作用。

（二）整理歸并項目，科學(xué)分配資金

改變目前中央專項轉(zhuǎn)移支付項目分散繁雜的現(xiàn)狀，對效果明顯但資金數(shù)額較少的項目進(jìn)一步提高扶持范圍和標(biāo)準(zhǔn)；取消一些無足輕重的零星專項轉(zhuǎn)移支付，集中財力辦大事，提高財政資金的規(guī)模效益；打破部門間利益格局，將補(bǔ)貼內(nèi)容相近的專項轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行歸并，避免交叉重復(fù)，盡量由一個部門或通過召開部門聯(lián)席會議等方式進(jìn)行管理。此外，建立科學(xué)的專項轉(zhuǎn)移支付測算分配體系，將各類專項轉(zhuǎn)移支付項目庫根據(jù)宏觀政策變化和當(dāng)年財政收支狀況適時進(jìn)行調(diào)整，按輕重緩急順序分類排隊，合理確定專項轉(zhuǎn)移支付的分配依據(jù)、因素權(quán)重和計算公式等，進(jìn)一步提高分配透明度。

（三）簡化審批程序，強(qiáng)化監(jiān)督檢查

改變目前不論大類項目還是小類項目都要由中央部門審批的現(xiàn)狀，試行整塊撥款的專項轉(zhuǎn)移支付形式，由指定具體支出項目轉(zhuǎn)為指定支出方向，進(jìn)一步減少資金審批環(huán)節(jié)，將分配權(quán)由中央逐步向下轉(zhuǎn)移到地方，地方政府根據(jù)本地實際自主掌握資金的具體投向。同時，中央側(cè)重于通過制定明確的資金使用績效目標(biāo)進(jìn)行管理，設(shè)計合理的制度規(guī)范項目申報條件和評審過程，嚴(yán)格規(guī)定專項轉(zhuǎn)移支付的檢查驗收標(biāo)準(zhǔn)，集中精力加大監(jiān)督檢查力度，并將跟蹤問效結(jié)果作為下一年度資金分配的依據(jù)，切實財政資金的使用效果和安全性。

（四）深化預(yù)算改革，資金及時到位

各級財政部門應(yīng)認(rèn)真貫徹《新預(yù)算法》“縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達(dá)下級政府”、“中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國人民代表大會批準(zhǔn)預(yù)算后九十日內(nèi)正式下達(dá)”等具體規(guī)定，進(jìn)一步提高中央專項轉(zhuǎn)移支付納入地方下一年度預(yù)算的完整度，加快中央專項轉(zhuǎn)移支付的批復(fù)下達(dá)，切實發(fā)揮資金使用效益。

（作者單位：河北省廊坊市財政局）