整體性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路徑
——以太湖流域為例

趙 星

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

整體性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路徑
——以太湖流域為例

趙 星

(河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

以太湖流域的跨界治理為例，分析了跨界水污染治理中存在治理理念的碎片化、治理主體的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化等問題。指出跨界水污染治理的碎片化成因，包括利益協(xié)調(diào)和約束機制的缺失、行政體制的制約以及權(quán)威流域綜合治理機構(gòu)的缺失。借鑒整體性治理理論，提出了建立河長制聯(lián)防聯(lián)控下的流域綜合治理機構(gòu)為載體、構(gòu)建長效合作機制為核心，培育社會資本認(rèn)同的整體性治理途徑。

跨界水污染；河長制；碎片化；整體性治理

1 跨界水污染與整體性治理

水資源具有很強的流動性，隨地勢高低的變化而流動，決定了河流和湖泊的污染會隨著河流的范圍而擴散，流域范圍與行政區(qū)劃邊界的不一致導(dǎo)致了水污染跨界現(xiàn)象的產(chǎn)生?？缃缥廴镜募觿?，不僅對我國公眾生命健康安全構(gòu)成了威脅，也對我國政府的公共治理能力提出了挑戰(zhàn)，凸顯了我國跨界公共事務(wù)治理的能力與經(jīng)濟發(fā)展速度不相匹配?！跋劝l(fā)展后治理”的理念導(dǎo)致我國水量性缺水問題尚未得到根治的同時，進一步加劇了我國水質(zhì)性缺水問題。在跨界水污染日趨嚴(yán)重的背景下，加強污染跨界合作治理已成為多國政府的共識。

隨著我國經(jīng)濟社會聯(lián)系的日益緊密，跨界水污染的社會性、區(qū)域復(fù)合性和治理的復(fù)雜性，加之我國政府的唯GDP論和政府間合作機制的不完善使得我國跨界水污染治理呈現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。針對流域治理的困境，產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的整體性治理理論為我國跨界治理的“碎片化”現(xiàn)象提供了啟發(fā)和借鑒。其代表人物是英國學(xué)者佩里·希克斯，針對新公共管理理論的限度問題——機構(gòu)裂化而導(dǎo)致的行政碎片化和政府空心化，提出了碎片化整合理論。整體性治理理論著眼于政府內(nèi)部機構(gòu)和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[1]。其主要思想是重新整合，包括逆部門化和碎片化、大部門式治理、重新政府化、恢復(fù)或重新加強中央過程、極力壓縮行政成本、重塑服務(wù)提供鏈、集中采購和專業(yè)化、以“混合經(jīng)濟模式”為基礎(chǔ)共享服務(wù)以及網(wǎng)絡(luò)簡化。信任和責(zé)任感是整體性治理過程中最關(guān)鍵的因素，組織間信任的基礎(chǔ)是委托和代理關(guān)系，而責(zé)任感一般表現(xiàn)為誠實、效率和有效性[2]。整體性治理以解決公眾的需求問題為假設(shè)和前提，其目標(biāo)是通過政府的各層級、機構(gòu)甚至公私部門的必要整合，建立多元的公私合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)整體性運作[3]。?？怂拐J(rèn)為，整體性治理的價值追求包括3個方面，即協(xié)調(diào)、整合、逐漸緊密及相互攝入。整體性治理理論中的協(xié)調(diào)、整合對我國橫向政府間突破水污染跨界治理困境具有重要的啟示和實踐價值。

2 太湖流域治理現(xiàn)狀與碎片化表現(xiàn)

太湖流域地處長江三角洲南翼，總面積約3.67萬km2，行政區(qū)劃分屬江蘇、上海、浙江、安徽。太湖流域是我國人口最集中的地區(qū)之一，工業(yè)發(fā)達，經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，人口稠密，勞動力素質(zhì)高，科技力量強，基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境較好，是我國沿海主要對外開放地區(qū)。作為我國最大的綜合工業(yè)基地之一，流域內(nèi)主要城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)(工業(yè))>第三產(chǎn)業(yè)(服務(wù)業(yè))>第一產(chǎn)業(yè)(農(nóng)業(yè))的發(fā)展特征。

2007年太湖流域藍藻大面積爆發(fā)事件，引發(fā)了政府和社會的高度關(guān)注，環(huán)境污染已嚴(yán)重威脅到人類生產(chǎn)生活安全，影響到人民健康和生活質(zhì)量。2007年8月，無錫市在中國率先實行河長制，印發(fā)了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行)》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市、縣、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績考核內(nèi)容，由各級黨政負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任64條河道的河長，加強污染物源頭治理，負(fù)責(zé)督辦河道水質(zhì)改善工作。2008年，江蘇在太湖流域全面推行“河長制”，同時，無錫市還配套出臺了《無錫市治理太湖保護水源工作問責(zé)辦法》，對治污不力者將實行嚴(yán)厲問責(zé)?！昂娱L”們面臨的壓力是完不成任務(wù)就要被“一票否決”。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹落實，河長制逐漸在全國范圍內(nèi)落地實施。無錫市率先實施河長制使太湖流域的治污取得了一定成效，水質(zhì)得到改善，表1是太湖流域5年來的水質(zhì)監(jiān)測情況。

表1 太湖流域5年來水質(zhì)比重變化情況 %

注:數(shù)據(jù)來源于太湖流域及東南諸河水資源公報。

由表1可知，太湖流域內(nèi)尚未受到污染的Ⅰ～Ⅲ類水所占比重整體呈上升趨勢，但是所占比重不足30%，其中水質(zhì)較好的Ⅰ類基本為零。而受到污染的Ⅳ類和嚴(yán)重污染的劣Ⅴ類整體呈現(xiàn)下降趨勢，但所占比重仍較大，流域內(nèi)水質(zhì)仍呈現(xiàn)污染狀況。同時，河長制的實施過程中存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，非法排污、設(shè)障、捕撈、養(yǎng)殖、采砂、采礦、圍墾、侵占水域岸線等沒有得到有效治理。而跨界水污染治理中存在的突出問題也凸顯了我國跨界治理中的“碎片化”，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

2.1 治理理念的碎片化

流域的不可分割性要求水污染的跨界治理主體樹立整體性的協(xié)作治理理念，達成合作共識。我國《水法》規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”，但我國地方政府受行政區(qū)劃的影響，在流域的治理中主要以行政區(qū)域管理為主導(dǎo)思想，各地方政府以自身經(jīng)濟利益為出發(fā)點，忽視了流域綜合治理的成本與效益分析。在上下游之間，經(jīng)濟發(fā)展水平的差距成為政府間協(xié)商的障礙因素。太湖流域內(nèi)地區(qū)發(fā)展差異大，安徽與上海、江蘇地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實力較為懸殊，生態(tài)環(huán)境的保護往往以犧牲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展機會為代價，但由于我國目前生態(tài)評估機制的不完善，難以開展標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的生態(tài)價值評估，上下游地區(qū)的生態(tài)補償多通過政府部門之間的協(xié)商達成，缺乏制度規(guī)范和約束，存在較大的利益分歧。在政府內(nèi)部之間，部門間的利益沖突成為整體性治理的另一障礙因素。由于水資源用途的多樣性，導(dǎo)致涉及的管理部門較多，從國家級層面上看，涉及到水資源管理的部門主要有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、環(huán)保部以及衛(wèi)生部，而涉及到流域治理的部門主要有水利部和環(huán)保部。但是在實際的工作中，水利部與環(huán)保部會出現(xiàn)行政權(quán)力的交叉，各部門以自身利益為出發(fā)點，相互推諉，難以達成有效共識。

2.2 治理主體的碎片化

就水污染跨界治理主體而言，我國目前的跨界水污染治理以行政區(qū)劃為主，各地方政府為治理的責(zé)任主體，未形成彼此聯(lián)系的橫向網(wǎng)狀治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一的流域綜合治理權(quán)被分配至各個地方政府和部門，涉水部門復(fù)雜，出現(xiàn)“多龍治水”格局。在太湖流域的治理中，不僅包括太湖流域管理局，還涉及上海市水利廳、江蘇省水利廳等在內(nèi)的地方政府部門，各省份以自身利益最大化為出發(fā)點，爭取其在流域總利益中占據(jù)更多的份額，形成彼此間的對抗性競爭。

而流域綜合管理機構(gòu)權(quán)力有限，難以涉及有關(guān)地方經(jīng)濟發(fā)展等問題，因而難以承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)和治理責(zé)任。不同治理層級之間以及公私部門間都未能形成協(xié)作治理，政府與市場和社會之間缺乏統(tǒng)一的參與平臺和機制。加之法律法規(guī)的缺失，我國并未出臺針對水污染跨界治理的法律法規(guī)，現(xiàn)行的法律強調(diào)通過行政垂直管理模式治理跨界水污染現(xiàn)象，依靠上級政府或中央政府的行政命令，并未涉及到流域內(nèi)地方政府橫向間的協(xié)作治理。

2.3 政策制定和執(zhí)行的碎片化

政策趨同可以有效地促進目的性秩序或治理的建立，而我國地方官員的政治考核指標(biāo)體系和行政區(qū)劃的分割，導(dǎo)致了我國“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行現(xiàn)狀和地方政府間政策難以趨同。首先，在縱向關(guān)系上，中央政府的水污染治理政策在地方難以切實執(zhí)行，地方會依據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展需求進行政策解讀。目前我國在跨界治理中主要采取聯(lián)席會議、協(xié)議簽署、府際契約等形式，府際間的協(xié)作只停留在協(xié)商和單項合作，我國公務(wù)員的短期任期制度、領(lǐng)導(dǎo)干部的變動導(dǎo)致政府間的協(xié)商和政策難以有效銜接。張楠等[4]利用2003～2011年109個城市市委書記(市長)任職經(jīng)歷和城市經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)匹配，考察垂直交流官員對城市環(huán)境治理的影響結(jié)果表明：垂直交流官員不利于城市環(huán)境質(zhì)量改善，垂直交流強度會增強垂直交流官員對環(huán)境質(zhì)量的負(fù)向效應(yīng)；干部環(huán)?？己瞬粫畲怪苯涣鞴賳T改善環(huán)境質(zhì)量，說明僅僅通過中央要求地方政府轉(zhuǎn)變施政方式來解決中國的環(huán)境污染問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因為垂直交流官員也會忽視環(huán)境治理。受政績考核的影響，地方政府對待中央政府的環(huán)保政策往往只是象征性執(zhí)行，要解決地方政府環(huán)境治理失敗問題，中央政府不僅需要在環(huán)境政策制定上再集權(quán)，還需直接參與到環(huán)境治理中，發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用，加大中央政府在環(huán)境治理中的職責(zé)范圍。

其次，在橫向關(guān)系上，由于地方政府在治理理念上的“碎片化”，導(dǎo)致各地方政府在水污染的治理中依據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展需求制定地方性政策法規(guī)，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，地方政府之間的政策銜接性不足。在太湖流域內(nèi)，以城鎮(zhèn)污水處理廠中化學(xué)需氧量(COD)的排放標(biāo)準(zhǔn)為例，各省市的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同(表2)。

表2 4省市化學(xué)需氧量(COD)排放標(biāo)準(zhǔn)

由表2可知，流域內(nèi)的地方政府間在政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上難以達到高度一致，政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不同導(dǎo)致各地方政府間政策難以趨同，引發(fā)相互間的摩擦和沖突，加劇了治理中的“碎片化”。

3 跨界水污染治理碎片化成因分析

3.1 利益協(xié)調(diào)和約束機制的缺失

跨界水污染的形勢日益嚴(yán)峻，因此必須對跨行政區(qū)流域水污染治理困境進行深層次的分析，而這一分析的起點就是各行政區(qū)圍繞著區(qū)域利益而展開的博弈關(guān)系?？缧姓^(qū)流域水污染在表象上是因為粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，但實質(zhì)上更深層的原因是政府的行政不作為和地方保護造成的，而導(dǎo)致這一行為的原因又主要是地方政府之間在經(jīng)濟和政治上的過度競爭[5]。我國地方政府在流域的跨界治理中占據(jù)著主導(dǎo)地位，流域綜合治理機構(gòu)的權(quán)力難以發(fā)揮，各地方政府出于經(jīng)濟利益和政治競爭的驅(qū)動，忽視了流域整體生態(tài)環(huán)境的保護。安徽作為經(jīng)濟較為落后地區(qū)不僅要承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展的壓力，還要獨自承擔(dān)治理成本，但地區(qū)治理的成效卻是地區(qū)共享，會極大地?fù)p害其參與整體性協(xié)作治理的積極性。因此，在區(qū)域利益競爭激烈的時期，跨行政區(qū)流域水污染治理的有效推進，關(guān)鍵在于設(shè)計一套既能誘導(dǎo)經(jīng)濟個體行為，也能有效規(guī)范政府行為的激勵和約束機制。

3.2 行政體制的制約

我國壓力型的行政體制表現(xiàn)為中央政府與地方政府間以行政強制命令為主，地方政府缺乏自主性。特別是分稅制改革后，地方政府的財政來源主要依靠企業(yè)稅收，地方政府在經(jīng)濟利益發(fā)展的驅(qū)動下成為企業(yè)的“保護傘”，犧牲地方的生態(tài)利益，導(dǎo)致治理主體的缺失。我國地方政府以經(jīng)濟為指標(biāo)的考核體系造成地方政府之間的“政治錦標(biāo)賽”，處于競爭關(guān)系中的地方政府，難以達成整體性治理的共識。官員作為理性“經(jīng)濟人”，對促進經(jīng)濟增長和政績突顯的項目更加重視，而忽視具有正外部性且治理成效難以短期顯現(xiàn)的水污染治理。其次，分割化的管理體制致使具有整體性的水污染治理權(quán)限被劃分至各個部門。涉水部門較多且權(quán)責(zé)交叉，各部門之間缺乏相互信任和合作，很多時候各行政轄區(qū)之間就水污染跨界治理的最終責(zé)任陷入無休止的推諉和扯皮中，特別是在轄區(qū)交界地帶的污染問題，相鄰轄區(qū)政府更傾向在污染檢測技術(shù)上下功夫，以論證污染源在相鄰轄區(qū)，從而撇清自身責(zé)任，跨域治理事實上很難實現(xiàn)。

3.3 權(quán)威流域綜合治理機構(gòu)的缺失

我國現(xiàn)有七大水系的流域管理機構(gòu)“由于只是水利部的派出機構(gòu)，缺乏有關(guān)部門和地方的共同參與，它的議事、協(xié)調(diào)和裁決能力不強，在水行政管理中難以剛性行使權(quán)力，實際工作中又會受到地方行政管理的影響，流域綜合協(xié)調(diào)管理時困難重重[6]。跨界水污染治理失效的原因在于越界處缺乏一個“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”的治理機制[7]。目前的聯(lián)防聯(lián)控機制，單純靠形式上的合作，缺少有效的責(zé)任及協(xié)調(diào)機制，由于跨境污染涉及的各地污染治理負(fù)擔(dān)不同，在搭便車的引誘下，即使是深度形式合作也不能解決環(huán)境負(fù)外部性困局[8]。負(fù)外部性的解決途徑主要是通過財政和稅收調(diào)節(jié)的手段，在我國目前的流域綜合治理的實踐過程中，盡管建立了流域的綜合管理委員會或者領(lǐng)導(dǎo)小組，但其對地方政府而言是“外生性”的權(quán)力機構(gòu)，其并未擁有財政權(quán)、監(jiān)督權(quán)，對地方政府的稅收也無權(quán)管控，因而難以擁有實質(zhì)性的協(xié)調(diào)治理權(quán)力，缺乏一套長效的跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控機制，難以涉及流域內(nèi)各地方政府間以及各部門間的利益博弈。

4 跨界水污染整體性治理機制的構(gòu)建

4.1 載體：河長制聯(lián)防聯(lián)控下的流域綜合管理機構(gòu)

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，“河長制”即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理。河長制是將責(zé)任切實落實到具體個人，實行問責(zé)制，要求地方各級黨委和政府要強化考核問責(zé)，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考。河長制作為我國流域跨界治理的創(chuàng)新制度，將責(zé)任明確到人，將流域的環(huán)境治理與行政官員的仕途晉升掛鉤，其實際上是一種協(xié)調(diào)機制，目的是形成政府主導(dǎo)，部門齊抓共管，全社會共同參與的大格局。

河長制的落實需要完善的工作機制，有效的河長對話協(xié)商平臺，我國目前七大水系的流域管理機構(gòu)大多為水利部的派出機構(gòu)，無權(quán)涉及地方政府的經(jīng)濟發(fā)展，難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各地方政府。需要把行政劃分的地方流域管理機構(gòu)集中到以流域為主體的流域水資源綜合管理機構(gòu)上，由流域水資源綜合管理機構(gòu)統(tǒng)一指揮管理各地方流域主體，減少重疊[9]。地方政府之間通過行政管轄權(quán)的讓渡，即“參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等)交由某一區(qū)域性的管理機構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過程[10]。河長制的實施為我國構(gòu)建高效的流域綜合管理機構(gòu)提供了契機。作為行政“一把手”的河長，能以其具有的高權(quán)威和廣泛的資源減少部門和政府間的協(xié)商阻力，增強政策制度的實施效果。因此，以河長制為基礎(chǔ)，構(gòu)建的流域綜合治理機構(gòu)模式如下：首先，由流域內(nèi)各省級的河長構(gòu)建流域綜合治理機構(gòu)的河長辦，負(fù)責(zé)制定流域內(nèi)污染治理的總體規(guī)劃，包括各地方政府的水污染排放總量限制、污染達標(biāo)情況，并輪流擔(dān)任綜合治理機構(gòu)的委員會主席，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地方政府間的摩擦和沖突。各地方政府依據(jù)流域綜合治理機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)制定地方法規(guī)政策，使得防治標(biāo)準(zhǔn)得到切實的貫徹落實，也破解了各地方政府在政策制定和執(zhí)行上的碎片化。其次，各個地方政府的環(huán)保部門、水利部門聯(lián)合組建流域跨界治理的辦公機構(gòu)，由河長辦領(lǐng)導(dǎo)，專業(yè)人員制定協(xié)商流域的排污標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)實時監(jiān)控。由于河長作為行政“一把手”，其能力和精力有限，并且對于水污染的防治需要一定的專業(yè)知識和技能，因而針對專業(yè)指標(biāo)的制定和技術(shù)的監(jiān)測防控需要相應(yīng)部門進行規(guī)劃和負(fù)責(zé)，辦公機構(gòu)協(xié)商未果的交由河長辦協(xié)調(diào)討論，達成最終統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)賦予辦公機構(gòu)監(jiān)督處罰權(quán)力，擁有對流域內(nèi)地方政府及企業(yè)的違法排污情況進行行政處罰的權(quán)力。通過河長制組建下的流域綜合管理機構(gòu)和制度化的協(xié)調(diào)機制推進地方政府間的深層次合作，合理均衡各方利益訴求，發(fā)揮其在流域治理中的協(xié)調(diào)指揮作用。

4.2 核心：構(gòu)建長效合作機制

4.2.1 構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制與激勵機制 河長作為理性的“經(jīng)濟人”，會以地方自身利益為出發(fā)點，“公共地悲劇”和搭便車的心理，會影響到流域整體協(xié)作治理的成效。因而，要驅(qū)使流域內(nèi)各治理主體建立共同的治理目標(biāo)，需要建立利益協(xié)調(diào)和激勵機制。對流域內(nèi)的地方政府而言，通過河長之間的橫向交流，促成地方政府間的協(xié)商談判。因而，河長自身首先要秉持環(huán)保理念和整體性協(xié)作治理的觀念，為促進流域整體的保護和治理進行彼此間的利益協(xié)商，以相互間的共榮利益為基點，開展有效的協(xié)商合作。除此之外，對河長的激勵機制也是影響河長制發(fā)揮作用的關(guān)鍵影響因素?！昂娱L制”責(zé)任機制的實質(zhì)就是領(lǐng)導(dǎo)干部的“包干制”。其最大的優(yōu)越性在于有效解決了制度上的激勵問題，責(zé)任分配到人，其治理的績效直接與官員的晉升仕途掛鉤。除正向激勵外，還需建立官員的環(huán)保責(zé)任考核制度、驗收制度和考核問責(zé)制度防止官員在環(huán)境保護和治理中的“不作為”，影響整體治理的成效。

就中央政府和地方政府而言，中央政府應(yīng)給予跨界水污染治理省份相應(yīng)的財政支持和政策優(yōu)惠，中央政府可撥付環(huán)境保護專項資金，彌補其在環(huán)境保護中可能承擔(dān)的經(jīng)濟損失。我國國內(nèi)在流域污染的治理中已經(jīng)有不少的實踐經(jīng)驗，如有學(xué)者在研究東江流域的生態(tài)補償問題時指出，中央政府利用權(quán)威，組織東江上游的江西省和下游的廣東省就生態(tài)補償問題進行談判，一方面要求他們必須進行生態(tài)補償，另一方面就雙方達不成協(xié)議的部分，通過中央的生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付，給予額外補償[11]。

4.2.2 構(gòu)建信息共享機制 在跨界治理的協(xié)作中，信息的溝通和反饋對治理成效具有重要的影響和制約作用。信息不對稱會導(dǎo)致資源浪費，地方政府間難以維持長效協(xié)作治理機制，而公眾由于信息的不對稱難以實施有效的監(jiān)督。首先，在上下游地區(qū)間要建立信息溝通反饋機制。通過河長之間的定期交流和協(xié)商，實現(xiàn)信息資源共享，避免因信息不對稱導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)，上游地區(qū)按時檢測水源污染狀況并及時向下游地區(qū)通報反饋，若發(fā)生水源污染及時反饋下游地區(qū)，以便其盡快啟動預(yù)警防治方案。同樣，下游地區(qū)進行水質(zhì)監(jiān)測并對上游地區(qū)的水資源保護進行監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)污染及時與上游地區(qū)開展聯(lián)合防治。流域內(nèi)地方政府間建立河長定期例會制度、水污染事故通報制度，及時反饋區(qū)域內(nèi)水污染的防治情況，加強溝通交流。其次，建立政府與公眾間的信息溝通交流平臺。整體性治理理論“非常推崇網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為治理手段，主張利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)簡化網(wǎng)絡(luò)程序，加強信息系統(tǒng)的整合和互動信息的搜尋，在政府、社會和公民之間建立有機服務(wù)系統(tǒng)的集合，逐步實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下“一體化政府”和“一站式”服務(wù)，為公民提供優(yōu)質(zhì)的整體性服務(wù)，建構(gòu)一個開放和整體的電子化政府[12]。一般而言，應(yīng)公開的環(huán)境信息包括政務(wù)信息、規(guī)劃計劃、政策法規(guī)、行政體制、科技標(biāo)準(zhǔn)、污染控制、自然生態(tài)、核安全與輻射、環(huán)境評價、環(huán)境監(jiān)察等內(nèi)容[13]。使得群眾明確對應(yīng)的河長負(fù)責(zé)人，了解監(jiān)督舉報的方式和渠道，投訴有門，檢舉有道，通過政務(wù)服務(wù)平臺積極回應(yīng)公眾的需求，構(gòu)建橫向和縱向相交織的信息溝通網(wǎng)絡(luò)。

4.2.3 構(gòu)建監(jiān)測監(jiān)督機制 首先，從政府自身而言，目前我國跨界水污染治理的預(yù)警機制和應(yīng)急處理機制還停留在起步階段，在跨界水污染的治理中也多為事后處理，缺乏對水環(huán)境的長期監(jiān)測。因此，應(yīng)成立由各個地方政府的環(huán)境保護部門、氣象部門、水利部門以協(xié)商為基礎(chǔ)組建的預(yù)警辦公機構(gòu)，由河長辦進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，制定長期方案，具體調(diào)配相關(guān)任務(wù)。除此之外，要建立科學(xué)的官員考核評價體系，通過河長制縱向間的考核和監(jiān)督引導(dǎo)官員的行為方式，提升生態(tài)環(huán)境指標(biāo)在績效考核中的權(quán)重，把地方政府經(jīng)濟發(fā)展收益與生態(tài)環(huán)境成本考核納入評價體系，目前河長制中的“一票否決”制度使得環(huán)境保護與官員的政績直接掛鉤，通過分段考核和分段問責(zé)的方式克服以往治理中相互推諉的治理困境。例如無錫市出臺了《治理太湖保護水源工作問責(zé)辦法》、《關(guān)于對市委市政府重大決策部署執(zhí)行不力實行“一票否決”的意見》，對工作不力者實行問責(zé)，全市因分管河道水環(huán)境治理不達標(biāo)而遭約談的河長達17人。

其次，公眾是水污染治理的直接受益者，需要積極投入到水污染治理中，與其他治理主體組成完整的治理網(wǎng)絡(luò)。河長制的實施有利于加強政府內(nèi)部縱向間的監(jiān)督考核，但整體性治理理論同樣強調(diào)公民社會團體在治理中作用的發(fā)揮，特別是專家以及民間專業(yè)的環(huán)保組織的作用不可忽視，要充分發(fā)揮其專業(yè)性的優(yōu)勢，利用其分布的廣泛性和公益性對政府和企業(yè)進行實時監(jiān)督。政府要搭建公眾等非政府組織的參與渠道和平臺，為社會力量的發(fā)展壯大創(chuàng)造制度氛圍和空間，完善聽證制度、信息公開制度、信訪制度，明確具體的流程和規(guī)范，為公眾的參與提供制度保障。隨著互聯(lián)網(wǎng)、微博、手機等信息技術(shù)普及推廣，需特別重視網(wǎng)絡(luò)等媒體的角色定位與功能發(fā)揮，主動邀請新聞媒體的參加，發(fā)揮其在水污染治理監(jiān)管中信息傳遞、輿論引導(dǎo)、監(jiān)督社會其他組織部門的作用。

4.3 培育地方政府間的社會資本認(rèn)同

對于個人而言，社會資本是指個人在一種組織結(jié)構(gòu)中所處的位置的價值。對于群體而言，社會資本是指群體中使成員之間互相支持的那些行為和準(zhǔn)則的積蓄。當(dāng)一個社會體系成員個體或集體的行為影響了體系中其他成員的福利時，就產(chǎn)生了相互依存，這種依存度的增長也有利于提高制度安排的有效性。在地方政府經(jīng)濟利益的競爭過程中，其理性的行為導(dǎo)致社會資本被越來越淡化，個體間的理性行為使得集團的社會資本重建更加困難。在流域的跨界治理中，各地方政府間的社會資本逐漸瓦解，取而代之的是政治和經(jīng)濟利益的博弈、資源的爭奪和污染的轉(zhuǎn)移。奧爾森也指出小集團有利于出現(xiàn)集體理性行為，是因為集團中的成員相互熟悉，彼此間聯(lián)系緊密，并且成員間的熟悉程度有利于社會激勵的形成，進而減少搭便車現(xiàn)象的發(fā)生。

因此除了制度性的約束外，需要在流域內(nèi)的地方政府間建立起社會資本，通過加強河長之間的相互交流和緊密聯(lián)系，培育地方政府間的相互信任，河長之間社會資本的構(gòu)建有利于地方政府之間社會意識形態(tài)的趨同化，而社會意識形態(tài)的趨同化有利于地方政府間在流域跨界治理中的協(xié)作，降低規(guī)則的執(zhí)行成本。

[1] 竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008(10)：52-58.

[2] 韓兆柱，楊洋.整體性治理理論研究及應(yīng)用[J].教學(xué)與研究，2013,47(6):80-86.

[3] 曾凡軍.從競爭治理邁向整體治理[J].學(xué)術(shù)論壇，2009,32(9):82-86.

[4] 張楠，盧洪友.官員垂直交流與環(huán)境治理：來自中國109個城市市委書記(市長)的經(jīng)驗證據(jù)[J].公共管理學(xué)報，2016(1)：31-43.

[5] 李勝，陳曉春.基于府際博弈的跨行政區(qū)流域水污染治理困境分析[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011,21(12):108-113.

[6] 杜梅，馬中.流域水環(huán)境保護管理存在的問題及對策[J].社會科學(xué)家，2005(2)：56-57.

[7] 田園宏.跨界水污染中的政策協(xié)同研究現(xiàn)狀與展望[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2016,16(4):60-67.

[8] 劉光蘭.基于外部性的跨區(qū)域大氣污染治理模式研究[D].南充：西南石油大學(xué)，2015.

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[10] 楊龍，彭彥強.理解中國地方政府合作—行政管轄權(quán)讓渡的視角[J].政治學(xué)研究，2009(4)：61-66.

[11] 陳瑞蓮，任敏.中國流域治理研究報告[M].上海：上海人民出版社，2011：194-195.

[12] 曾凡軍.基于整體性治理的政府組織協(xié)調(diào)機制研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2013.

[13] 項娟.《湖南省湘江保護條例》的法律思考[D].長沙：湖南師范大學(xué)，2014.

(責(zé)任編輯：管珊紅)

Holistic Governance: An Effective Path to Solve Fragmentization of Transboundary Water Pollution Control in Taihu Lake Basin

ZHAO Xing

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Taking the transboundary governance of the Taihu Lake basin as an example, we analyzed the fragmentization of governance idea, the fragmentization of governance subjects, and the fragmentization of policy formulation and implementation in the transboundary water pollution control, and pointed out that the causes for the fragmentization of transboundary water pollution control included the lack of interests coordination and constraint mechanism, the restriction of administrative systems, and the deficiency of authoritative basin comprehensive control institutions. Referring to the theory of holistic governance, the author proposed to establish a holistic governance system, which used the basin comprehensive control institution as the carrier, took the construction of long-acting cooperative mechanism as the core, and cultivated the approval of social capital.

Transboundary water pollution; River chief system; Fragmentization; Holistic governance

2017-03-30

趙星(1994—)，女，安徽鳳陽人，碩士研究生，研究方向：資源與環(huán)境管理。

X522

A

1001-8581(2017)08-0119-05