中國國有企業(yè)：應(yīng)對國際投資規(guī)則的新變化

王軍華

國有企業(yè)在我國企業(yè)“走出去”參與全球經(jīng)濟(jì)競爭的進(jìn)程中表現(xiàn)非?；钴S，起著關(guān)鍵性的引領(lǐng)作用。特別是“一帶一路”建設(shè)帶動了我國企業(yè)對外投資的新一輪熱潮，其中國有企業(yè)更是扮演著先鋒和主力的角色。然而，考慮到一些東道國對外國國有企業(yè)投資長期存在的疑慮和防范，我國國有企業(yè)海外投資之路注定不會平坦。近年來，國有企業(yè)國際投資規(guī)則出現(xiàn)了一些新的發(fā)展，一些國家進(jìn)一步強(qiáng)化了對外國國有企業(yè)投資的管控。面對重重設(shè)防的國際投資環(huán)境，我國國有企業(yè)有必要從長遠(yuǎn)著眼，積極尋求對策，保障自身合法權(quán)益，增強(qiáng)對國際投資規(guī)則變化的適應(yīng)性。

現(xiàn)有的國有企業(yè)國際投資法律體系

由于各國政治、經(jīng)濟(jì)、社會情況和條件不同，企業(yè)國際投資面臨的商業(yè)風(fēng)險和政治風(fēng)險也與國內(nèi)投資存在較大差異，所涉及的國際投資法律規(guī)范也較為復(fù)雜。

國有企業(yè)首先需要作為企業(yè)接受國際投資法對其國際投資關(guān)系的普遍調(diào)整。國際投資法是由調(diào)整國際投資關(guān)系的國內(nèi)法規(guī)范和國際法規(guī)范綜合形成的一個法律體系。其中，國內(nèi)法主要有外國投資法和海外投資法兩種，前者由資本輸入國即東道國制訂，用于調(diào)整外國直接投資關(guān)系;后者由資本輸出國制訂，用于維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)海外投資。國際法主要有雙邊和多邊國際條約以及聯(lián)合國大會規(guī)范性決議、國際慣例等。

現(xiàn)有國際投資法中也有一些章節(jié)或條款專門對國有企業(yè)國際投資關(guān)系進(jìn)行針對性調(diào)整。

國內(nèi)法方面。從外國投資法來看，各國規(guī)范外國投資的立法體制不一，對外國國有企業(yè)投資的規(guī)定散見其中。這些法律不僅包括專門的外國投資法，也包括國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等層面與投資相關(guān)的法律，如反壟斷法、知識產(chǎn)權(quán)規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定等。從海外投資法來看，各國主要通過頒行相關(guān)法律、設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)對企業(yè)海外投資進(jìn)行鼓勵或管制，如稅收優(yōu)惠等海外投資促進(jìn)政策以及信息披露要求、逃避稅防范措施以及進(jìn)出口和外匯管制等，其中也有一些與國有企業(yè)直接相關(guān)。

國際法方面。從雙邊條約來看，一些國家之間簽訂的雙邊自貿(mào)協(xié)定和投資協(xié)定，如《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》，除了對雙邊投資領(lǐng)域進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定外，也有專門對國有企業(yè)投資行為進(jìn)行規(guī)范的內(nèi)容。從多邊條約來看，如《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》，對國有企業(yè)國際貿(mào)易和投資行為都進(jìn)行了規(guī)范。

2014年2月11日，中國駐紐約總領(lǐng)事孫國祥與中國工商銀行美國區(qū)域管理委員會主席畢明強(qiáng)共同敲響紐約證券交易所開市鐘，慶祝工商銀行在美全資子公司工銀金融服務(wù)有限責(zé)任公司（工銀金融）獲紐交所會員資格。

總的來看，現(xiàn)有國際投資法律體系中，國有企業(yè)國際投資相關(guān)規(guī)則相對分散，并未形成完整體系。特別是從調(diào)整國有企業(yè)國際投資關(guān)系不同法律的實(shí)際作用來看，國內(nèi)法仍然在投資審查、管理等過程中起到主導(dǎo)作用，雙邊投資協(xié)定等雙邊條約的作用次之，而多邊條約的作用相對有限。

國有企業(yè)國際投資規(guī)則的新變化

近些年來，全球范圍內(nèi)外商直接投資格局出現(xiàn)了一些新的變化，新興經(jīng)濟(jì)體對外投資快速增長，國有跨國企業(yè)成為全球外商直接投資的重要來源之一。一些國家特別是歐美發(fā)達(dá)國家正在著手通過改變國際投資規(guī)則來對新興經(jīng)濟(jì)體跨國企業(yè)、特別是國有跨國企業(yè)的國際投資活動進(jìn)行限制。

一是強(qiáng)化對外國投資進(jìn)行管理的相關(guān)國內(nèi)法律。由于外國投資很大程度上由一國國內(nèi)法所調(diào)整，因此強(qiáng)化國內(nèi)法的作用對國有企業(yè)國際投資活動的影響尤為重大。例如，2008年，美國財政部公布《關(guān)于外國法人在美兼并、收購和接管的規(guī)定》，并將其作為《外國投資與國家安全法》的實(shí)施細(xì)則。其中，美國進(jìn)一步明確了審查中的考慮因素包括：并購對重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要技術(shù)的影響;并購向?qū)γ绹鴺?gòu)成威脅的國家進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移的風(fēng)險;并購是否涉及外國政府所有的資產(chǎn)等。新法案還要求考慮該外國政府與美國之間的外交一致性，在多邊反恐、防止核擴(kuò)散以及出口限制方面的政策一致性。該法案的出臺使得美國對外資交易的審查范圍更寬泛，過程更漫長，增加了投資壁壘。

二是細(xì)化雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中對國有企業(yè)投資的相關(guān)限制。在一些國家簽訂的雙邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定中，國有企業(yè)受到越來越多的關(guān)注，近年來簽訂的《歐盟—加拿大綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定》《歐盟—越南自由貿(mào)易協(xié)定》等甚至設(shè)有單獨(dú)的章節(jié)對國有企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，內(nèi)容也更加細(xì)化。如，2015年簽訂的《歐盟—越南自由貿(mào)易協(xié)定》中，第十章以“國有企業(yè)、特殊權(quán)利或特許授權(quán)企業(yè)以及壟斷企業(yè)”為題專門對國有企業(yè)等企業(yè)的定義、適用范圍、總體原則、非歧視待遇和商業(yè)考慮、競爭中立、透明度、技術(shù)合作等與國有企業(yè)有關(guān)的具體內(nèi)容進(jìn)行了較為細(xì)化的規(guī)定。

三是推動實(shí)行國有企業(yè)“競爭中立”規(guī)則。經(jīng)合組織是最早推動“競爭中立”規(guī)則的國際組織，而“競爭中立”規(guī)則要求以明確的政策、法規(guī)給予國有企業(yè)和私營企業(yè)公平的權(quán)利、義務(wù)和市場地位，其本身是大部分經(jīng)合組織成員國國內(nèi)法中處理不同所有制主體關(guān)系的基本原則。2011年經(jīng)合組織發(fā)布《競爭中立與國有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》與《競爭中立——確保國營企業(yè)和私營企業(yè)間的公平貿(mào)易》兩份報告，對“競爭中立”規(guī)則在國際法領(lǐng)域的運(yùn)用做了系統(tǒng)深入的研究。在后來的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）等協(xié)議談判過程中，“競爭中立”規(guī)則被歐美發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步延伸為將國有企業(yè)相關(guān)規(guī)則的制訂與國有企業(yè)的身份而非實(shí)質(zhì)性商業(yè)行為掛鉤，形成對國有企業(yè)的身份歧視，反映出所謂“競爭中立”規(guī)則只是維護(hù)其自身利益的手段。

四是提升對國有企業(yè)公司治理的標(biāo)準(zhǔn)和要求。經(jīng)合組織2005年出臺了《國有企業(yè)公司治理指引》，2015年又對其進(jìn)行了修訂。針對2008年國際金融危機(jī)中暴露的公司治理缺陷，如內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的失效、薪酬制度錯位、董事會未能充分履職以及股東權(quán)利的缺失等進(jìn)行了針對性修改，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)參與市場公平競爭的國有企業(yè)應(yīng)該同等對待不同所有制類型的股東。雖然該指引并不具有強(qiáng)制性，但是其對國有企業(yè)國際投資規(guī)則的制訂仍然有著深遠(yuǎn)的影響。

五是要求國有企業(yè)遵循透明度條款。TPP單獨(dú)設(shè)立了第十七章，對國有企業(yè)的貿(mào)易和投資關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。該協(xié)議文本中，除了從“競爭中立”規(guī)則出發(fā)提出與非歧視待遇、商業(yè)考慮、非商業(yè)性支持等相關(guān)的條款外，還要求國有企業(yè)遵循透明度條款。要求協(xié)議締約國承擔(dān)公布和定期更新國有企業(yè)名單、提供相關(guān)國有企業(yè)股權(quán)和投票權(quán)比例等信息、提供相關(guān)項(xiàng)目和政策信息等多項(xiàng)信息公開義務(wù)。

中國國有企業(yè)如何應(yīng)對

面對近年來國有企業(yè)國際投資規(guī)則的新變化，我國應(yīng)在推動國有企業(yè)海外投資過程中采取相應(yīng)的對策。

首先，加強(qiáng)對國有企業(yè)國際投資的監(jiān)管，避免投資決策上的盲動和蠻干。考慮到國內(nèi)法仍然在國際投資中占主導(dǎo)地位，我國國有企業(yè)應(yīng)該嚴(yán)格遵循2012年發(fā)布的《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》等文件規(guī)定，全面評估多方面的投資風(fēng)險，特別是要對東道國（地區(qū)）與國有企業(yè)投資有關(guān)的政治、法律、政策等方面的風(fēng)險進(jìn)行深入研究，重點(diǎn)關(guān)注重大政治事件、法律、政策對投資活動的影響，避免因不了解相關(guān)規(guī)則而陷入被動。

其次，在區(qū)域或雙邊經(jīng)貿(mào)談判中探索制訂和實(shí)行符合自身利益的國有企業(yè)國際投資規(guī)則。應(yīng)加強(qiáng)與對國有企業(yè)國際投資規(guī)則具有相近立場國家的交流與合作，爭取國際談判合力，在國際經(jīng)貿(mào)談判中，探索和推動實(shí)行適合我國國有企業(yè)的定義、立法框架、調(diào)整路徑、核心義務(wù)、爭端解決、常規(guī)例外和緊急例外清單等，增強(qiáng)在國際談判中的主動權(quán)和話語權(quán)。

再次，進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革，增強(qiáng)國有企業(yè)參與國際競爭的能力。按照中共中央、國務(wù)院2015年發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，深化國有企業(yè)改革，不僅有利于提升國有企業(yè)經(jīng)營管理水平，也有利于為國有企業(yè)提升國際化水平、在國際投資等國際化經(jīng)營活動中爭取主動。如，在完善國有企業(yè)公司治理的過程中，可以研究和吸收經(jīng)合組織等國際組織發(fā)布的與《國有企業(yè)公司治理指引》相類似文件中的有益成果，為我所用的同時，也有利于提升我國國有企業(yè)現(xiàn)代化和國際化治理水平。

（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）