論高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能

陳兵

摘要：我國自從上世紀(jì)80年代提出“高校辦學(xué)自主權(quán)”概念以來，盡管在政策文件中不斷強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大”和“落實”，通過《教育法》和《高等教育法》等法律法規(guī)對此也予以確認(rèn)和體現(xiàn)，但實施效果并不理想。對此學(xué)界予以極大關(guān)注，相關(guān)研究不少，但局限于高校在招生、教學(xué)、科研、人事、財務(wù)等具體事務(wù)的管理權(quán)利方面，在認(rèn)識上存在一定誤區(qū)。本文以高校辦學(xué)自主權(quán)要實現(xiàn)的目的及其本質(zhì)為切入點，借助權(quán)能的分析路徑，認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)作為對內(nèi)部的管理權(quán)力應(yīng)當(dāng)具有“自主決策權(quán)”、“自主執(zhí)行權(quán)”和“自主監(jiān)督權(quán)”三項權(quán)能。

關(guān)鍵詞：高校管理；辦學(xué)自主權(quán)；權(quán)利內(nèi)容

我國具有現(xiàn)代意義的高等教育起源于1898年設(shè)立的京師大學(xué)堂，即北京大學(xué)的前身，歷經(jīng)清王朝、民國、抗日戰(zhàn)爭和中國人民共和國建國，直至今日。我國高等學(xué)校一直以政府為主要舉辦力量，長期以來也形成了政府和高校間的上下級行政附屬關(guān)系，高校缺乏自主辦學(xué)的傳統(tǒng)。

上世紀(jì)80年代，我國高等教育界和國家提出“高校辦學(xué)自主權(quán)”這個概念，不管是政府文件還是法律法規(guī)中都沒有采用西方的“大學(xué)自治權(quán)”的表述。顯然，我國的“高校辦學(xué)自主權(quán)”與西方大學(xué)中的“大學(xué)自治權(quán)”有所差別?！拔鞣酱髮W(xué)自治是一種傳統(tǒng)，只要是大學(xué)，其設(shè)立伊始就存在著自治的品質(zhì)，主要體現(xiàn)為學(xué)術(shù)自由。而我國高校在傳統(tǒng)上并不存在較多自主的權(quán)力，現(xiàn)在高校享有的自主權(quán)主要來自于法律、法規(guī)的授予，主要是由《教育法》、《高等教育法》授予，而且《高等教育法》中的七項自主權(quán)也不僅僅局限于學(xué)術(shù)自由，甚至可以說主要的規(guī)定并不是保障學(xué)術(shù)自由，而是規(guī)范高校的行政管理，并且兩者的界限也很難劃清?！盵1]可以說我國高校辦學(xué)帶有濃重的行政干涉?zhèn)鹘y(tǒng)，在落實自主權(quán)方面困難重重。學(xué)界對此問題也予以關(guān)注，不少學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究。學(xué)者們目前為止的研究主要以教育學(xué)和管理學(xué)的視角集中在政府和高校的關(guān)系以及高校內(nèi)部管理方面，對轉(zhuǎn)變政府職能和提升高校治理能力有一定的促進(jìn)作用，但以法學(xué)的視角和方法對高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)研究的卻并不多。而高校辦學(xué)自主權(quán)作為一種“權(quán)”，應(yīng)當(dāng)是一個法學(xué)范疇的問題。對于實現(xiàn)一種“權(quán)”而言，首要的是要明確該“權(quán)”具體包括什么核心要素。目前這方面的研究還不足，而且存在一定認(rèn)識誤區(qū)，這也是在實踐中立法上對解決落實高校辦學(xué)自主權(quán)困境缺乏針對性的主要原因。本文嘗試就此進(jìn)行研究并提出見解以作商榷。

一、關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)有規(guī)定及理論研究的局限性

實際上，我國目前的法律法規(guī)并沒有明確地使用“高校辦學(xué)自主權(quán)”這一表述，還只是一個政府文件上的概念。如《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，高等學(xué)校在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，對專業(yè)、教學(xué)計劃、教材、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、基建投資和經(jīng)費(fèi)等等都有一定的自主權(quán)。[2]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》主張落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，可以自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、社會服務(wù)、制定規(guī)劃、設(shè)置機(jī)構(gòu)、確定收入分配、管理使用人才、學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)等等。[3]

如果不拘泥于名稱只就其實質(zhì)內(nèi)容而言，我國目前的法律文件對高校自主辦學(xué)方面的權(quán)利有以下規(guī)定：《教育法》第二十八條規(guī)定了學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)按照章程自主管理、組織實施教育教學(xué)活動、招收學(xué)生、學(xué)籍管理、頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、聘任教職工、實施獎勵或者處分、管理、使用設(shè)施和經(jīng)費(fèi)、拒絕非法干涉，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利等9項“權(quán)利”。[4]《高等教育法》第三十二條至三十八條規(guī)定了高等學(xué)校在招生、學(xué)科專業(yè)、教學(xué)安排、教材、科學(xué)研究、社會服務(wù)、境外交流與合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職務(wù)評聘、工資分配、財產(chǎn)管理使用等“自主”權(quán)。[5]《民法通則》規(guī)定高校作為法人具備財產(chǎn)所有權(quán)、著作權(quán)（版權(quán)）、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等民事權(quán)利。[6]以上是國家法律關(guān)于高校作為面向社會自主辦學(xué)的法人實體所具有的權(quán)利。從以上規(guī)定分析，我國高校辦學(xué)既有民法規(guī)范，也有教育法規(guī)范，高校既是行政主體和行政相對人，也是民事主體，高校辦學(xué)自主權(quán)也因而同時具有權(quán)利和權(quán)力兩種復(fù)合屬性?，F(xiàn)行的法律規(guī)定，尤其是對高校作為獨(dú)立地位的法人實體所具有的自主權(quán)的規(guī)定是否全面和科學(xué)有待商榷。作為理論研究不應(yīng)只限于解讀現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定。

關(guān)于高校自主權(quán)的內(nèi)容，在國外以英國著名學(xué)者埃里克·阿什比（Eric Ashby）的觀點最為典型，他認(rèn)為大學(xué)自治權(quán)主要包括有：（1）在學(xué)校管理中抵制非學(xué)術(shù)干預(yù)的自由；（2）學(xué)校自主分配經(jīng)費(fèi)的自由；（3）聘用教職員并決定其工作條件的自由；（4）招生的自由；（5）課程設(shè)置的自由；（6）決定考試標(biāo)準(zhǔn)與方式的自由。[7]

就國內(nèi)來說，主要有以下幾種觀點：其中以依據(jù)《教育法》、《高等教育法》具體規(guī)定的內(nèi)容最為常見。如蘇步青認(rèn)為高等教育的辦學(xué)自主權(quán)包括：教學(xué)權(quán)、招生權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)權(quán)、基本建設(shè)權(quán)、學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)、國際交流權(quán)等。也有學(xué)者以高校管理的主要業(yè)務(wù)來確定自主權(quán)的內(nèi)容。如林正范和吳躍文認(rèn)為高等教育自主權(quán)包括教學(xué)權(quán)、科研權(quán)、校辦產(chǎn)業(yè)權(quán)和后勤服務(wù)權(quán)。陸興發(fā)認(rèn)為高等教育自主權(quán)包括辦學(xué)自主權(quán)和相關(guān)自主權(quán)（校辦產(chǎn)業(yè)權(quán)等），辦學(xué)自主權(quán)分為核心權(quán)和輔助權(quán)。

從目前的研究來看，學(xué)界關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容及分類觀點紛雜，尚未形成通識，而且在理論研究和實踐中還反映出對高校辦學(xué)自主權(quán)的認(rèn)識還存在一些誤區(qū)。如認(rèn)為高校辦學(xué)自主權(quán)是政府下放的權(quán)力，政府可隨時回收和擴(kuò)大，或者認(rèn)為高校的自主權(quán)是基于法律法規(guī)的授權(quán)。這些觀點是政府主宰高校的傳統(tǒng)觀念延續(xù)，忽略了高校作為獨(dú)立法人實體的“自由”權(quán)利。正是由于在觀念和認(rèn)識上的偏差，導(dǎo)致國家關(guān)于高校自主辦學(xué)的制度設(shè)計和立法上就存在著很大的局限性。一方面我國的教育法制采用的是在法律中規(guī)定高校的權(quán)利，但并沒有對政府管理高校的權(quán)力邊界作出規(guī)定。這種立法模式既不利于限制政府行政干預(yù)權(quán)力，且列舉式的高校權(quán)利也難免陷入掛一漏萬的境地，無法全面體現(xiàn)高校的自主權(quán)利。另一方面，法律所規(guī)定的高校權(quán)利也過于籠統(tǒng)，只能作為高校辦學(xué)自主權(quán)的依據(jù)之一，但不是唯一依據(jù)，更不應(yīng)當(dāng)成為高校自主辦學(xué)的桎梏。那么，既然現(xiàn)有制度設(shè)計存在缺陷，我們應(yīng)當(dāng)如何重新認(rèn)識和構(gòu)建高校自主權(quán)呢？如果突破以往對高校辦學(xué)自主權(quán)外在表現(xiàn)形式的認(rèn)識，換而從為有效實現(xiàn)高校辦學(xué)目的所需職能的角度來觀察其權(quán)利內(nèi)容，或者說借助權(quán)能分析的方法來思考高校辦學(xué)自主權(quán)，筆者認(rèn)為將可形成對該權(quán)利內(nèi)容新的認(rèn)識。權(quán)能是“權(quán)利的內(nèi)容和職能”，它也能揭示權(quán)利的具體內(nèi)容，但在認(rèn)知角度上不是著眼權(quán)利的外在形式，而是強(qiáng)調(diào)權(quán)利內(nèi)部不可或缺、能對實現(xiàn)權(quán)利的目的發(fā)揮特定功能的各種構(gòu)成。權(quán)能在民法上經(jīng)常使用，常見于對物權(quán)或所有權(quán)內(nèi)容的分析。但在分析研究高校辦學(xué)自主權(quán)具體有什么權(quán)能之前，有必要先明晰它的邊界。

二、明晰高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能邊界

自主相對于他律，“他律”是一個擁有優(yōu)勢權(quán)力的上級組織。高等學(xué)校的“他律”主要是政府的高等教育管理權(quán)。高等教育事業(yè)在各國都是公益事業(yè)，其主要投入是國家，在我國政府也是高校的主要舉辦者?！凹偃绺叩冉逃撬饺说氖拢敲凑挠绊懣赡鼙粍儕Z；但如果高等教育是一種公共事業(yè)，是由公共資金資助的，那么，‘政府不能不擁有某些決定權(quán)。今天，沒有任何一個國家的高等教育系統(tǒng)中沒有這種形式的權(quán)力。”[8]當(dāng)然，高等學(xué)校生存于社會之中，肯定還要與社會發(fā)生聯(lián)系，其交往方式可以通過民法上的法人制度得到很好的解決。即使非政府組織通過投資辦學(xué)或部分投資或以其它方式控制學(xué)校，都是以政府對高等學(xué)校的控制為基礎(chǔ)。也就是說，即使是非政府組織與高等學(xué)校發(fā)生關(guān)系，也是通過政府的中介而發(fā)生作用。

高校辦學(xué)自主權(quán)與政府干預(yù)沖突的核心，實質(zhì)是政府與高校在管理上的界線，因為沖突的本身就是以界線的存在為前提的。一方面，政府管理權(quán)對高校辦學(xué)的行政干預(yù)應(yīng)設(shè)立邊界，為自主辦學(xué)保留一塊不受侵犯的領(lǐng)域。如果說這一不受侵犯的領(lǐng)域是學(xué)術(shù)領(lǐng)域，那么政府可以干預(yù)的領(lǐng)域就是高校行使公共權(quán)力的領(lǐng)域。另一方面，高校辦學(xué)自主權(quán)也不能沒有限制，各國都是以法律規(guī)定的政府公權(quán)力限定它們的范圍。

通過整理《教育法》、《高等教育法》等現(xiàn)行法律，政府在高等教育領(lǐng)域的職權(quán)主要是：（1）領(lǐng)導(dǎo)和管理教育事業(yè)。（2）實行教育督導(dǎo)和評估。（3）制定規(guī)劃、舉辦學(xué)校。（4）監(jiān)督管理教育經(jīng)費(fèi)。（5）推進(jìn)改革、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和資源配置。（6）制定高校設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)。（7）審批?？聘咝ＴO(shè)立及變更等重要事項。（8）制定高校教師任職條件。教育行政主管部門的職權(quán)是：（1）統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)管理教育工作。（2）確定考試種類、批準(zhǔn)考試機(jī)構(gòu)。（3）監(jiān)督管理教育經(jīng)費(fèi)。（4）教育部審批本科及以上高校設(shè)立及變更等重要事項。（5）組織評估。（6）規(guī)定高校年經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措原則。當(dāng)政府作為高校的“舉辦者”時的職能與“管理者”是不一樣的，高?！芭e辦者”的職權(quán)是確定學(xué)校的管理體制。也就是說，政府主要負(fù)責(zé)宏觀規(guī)劃、舉辦學(xué)校、制定標(biāo)準(zhǔn)、審批和督導(dǎo)辦學(xué)、分配經(jīng)費(fèi)、評估質(zhì)量等任務(wù)。政府對高校的管理權(quán)是一種公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，不能超越法律規(guī)定的范圍行使。以上既是法律所規(guī)定的政府對高等教育和高校的管理職權(quán)，同時也是高校辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行邊界。除此以外，在法律規(guī)定的框架內(nèi)應(yīng)當(dāng)屬于高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能范圍。

三、高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能分析

基于確定權(quán)能的分析路徑，我們可從實現(xiàn)高校自主辦學(xué)目的之需要來觀察高校辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)具備的權(quán)利內(nèi)容。[9]

高校辦學(xué)自主權(quán)是為了更好地完成高校辦學(xué)的目的。關(guān)于高校的辦學(xué)目的，《高等教育法》第五條規(guī)定“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才，發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”，第三十一條規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)以培養(yǎng)人才為中心，開展教學(xué)、科學(xué)研究和社會服務(wù)，保證教育教學(xué)質(zhì)量達(dá)到國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。根據(jù)法律規(guī)定，我國對高校的辦學(xué)目的或者任務(wù)所形成的通識是：人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)。當(dāng)然，高校作為一個組織，不是個體，不像公民行使權(quán)利那么簡單，尤其是高校的學(xué)術(shù)組織本質(zhì)更增加了復(fù)雜性。因此，我們在分析研究高校辦學(xué)目的時還要立足于高校的法律定位。

前文已述，我國高校既是《民法》上的“法人”，也是《高等教育法》確認(rèn)的“法人”，在辦學(xué)實踐中也同時受《民法》和《教育法》、《高等教育法》等教育法制的規(guī)范和保護(hù)。因此，我們認(rèn)為高校有兩種法律定位：一是法律法規(guī)授權(quán)組織（即行政主體）；二是事業(yè)單位法人。其中事業(yè)單位法人又包括行政相對人和民事主體兩種身份。不管是基于行政相對人身份，還是民事主體，高校都具有“自主權(quán)”，核心是“學(xué)術(shù)自由”，本源目的只是進(jìn)行教學(xué)和學(xué)術(shù)研究。隨著社會的發(fā)展，高校的公共職能日益突出，政府作為教育管理者和主要舉辦者才增加了高校的社會服務(wù)功能。在履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)職能過程中，高校的運(yùn)行管理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要對教師聘用、學(xué)生招錄、教學(xué)計劃、教材編寫、資產(chǎn)管理等方面具有管理權(quán)限。但筆者認(rèn)為，這些權(quán)力都不是高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能。權(quán)能和高校在辦學(xué)過程中具有的權(quán)利是不一樣的概念，權(quán)能是本質(zhì)的、核心的，而權(quán)利范圍更廣。在高校管理中，人、財、物、事只是管理的對象，相應(yīng)的管理權(quán)力也只是高校辦學(xué)權(quán)的外延，并不反映高校辦學(xué)自主權(quán)的本質(zhì)。那么，高校辦學(xué)自主權(quán)的本質(zhì)是什么呢？我們可以肯定的是，高校辦學(xué)自主權(quán)是高校作為主體依法自主管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，本質(zhì)屬于一種進(jìn)行管理活動的權(quán)力，表現(xiàn)為管理自主權(quán)。如前分析，這種管理自主權(quán)的法律基礎(chǔ)是基于高校的民事主體和行政相對人身份，以及由法律法規(guī)授權(quán)而產(chǎn)生的行政主體身份。高校民事主體地位享有的權(quán)利主要表現(xiàn)在財產(chǎn)權(quán)以及知識產(chǎn)權(quán)、著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)專用權(quán)、名稱權(quán)、名譽(yù)權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等方面。高校作為行政相對人具有“自由權(quán)利”，法無禁止即可為。高校作為事實上的法律法規(guī)授權(quán)組織，還享有法律所規(guī)定的公權(quán)力。這三種身份所具有的權(quán)利內(nèi)涵共同構(gòu)成了高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們來探討高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能。

雖然我國高校辦學(xué)自主權(quán)和西方大學(xué)自治有著完全不同的產(chǎn)生和發(fā)展路徑，西方大學(xué)自治是從高校充分自由逐步走向接受政府適度干預(yù)，我國高校辦學(xué)自主權(quán)則是由政府集中管理走向逐步放權(quán)和擴(kuò)權(quán)。但高等教育發(fā)展到今天，在經(jīng)濟(jì)和文化高度發(fā)達(dá)的背景下，不管是西方還是我國，高校都開始承擔(dān)越來越多的社會職能，發(fā)揮著越來越重要的作用，任何一所高校都很難獨(dú)立于外界關(guān)起門辦學(xué)。這個外界不僅僅是指政府，也包括高校以外的社會力量；不僅僅指行政干預(yù)，也包含經(jīng)濟(jì)和文化影響；不僅僅有學(xué)術(shù)研究和交流，還可以有其他文化、科技和體育交往?？偠灾?，高校和外界的聯(lián)系越來越密不可分。同時，經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展也帶動了高等教育的高速發(fā)展，高校在數(shù)量增長的同時，高校的教職員工和學(xué)生人數(shù)增長幅度驚人。高校自身規(guī)模的擴(kuò)展和對外聯(lián)系的日益頻繁，意味著除了原本的學(xué)術(shù)事務(wù)外，高校產(chǎn)生了大量的行政事務(wù)需要進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和管理。高校的學(xué)術(shù)人員不可能在完成自己的教學(xué)科研等學(xué)術(shù)任務(wù)外，再兼職從事行政管理工作。即使是學(xué)術(shù)事項本身，從個體意見到達(dá)成群體共識也需要行政力量進(jìn)行組織和統(tǒng)籌。由此，高校逐漸發(fā)展成為在內(nèi)部兼具學(xué)術(shù)管理和行政管理雙重屬性的社會組織。

Academic（學(xué)術(shù)）本源于 academy（柏拉圖創(chuàng)建的高等教育學(xué)校）。亞里士多德說 ：“探索哲理只是為想脫出愚蠢，顯然，他們?yōu)榍笾鴱氖聦W(xué)術(shù)，并無任何實用的目的?！笔穼W(xué)家坎特羅威茨認(rèn)為：學(xué)者與法官、牧師一樣成為有資格在職業(yè)活動中穿上長袍，這種長袍象征著穿帶者思想的成熟和獨(dú)立的判斷力，并表示直接對自己良心和上帝負(fù)責(zé)。這表明這三種職業(yè)在精神上的自主權(quán)；他們不允許自己在威脅下行事并屈服于壓力。學(xué)術(shù)權(quán)利是學(xué)者的天然權(quán)利，這種權(quán)利既可以是學(xué)者個人的權(quán)利，也可以是學(xué)術(shù)人員集合體即學(xué)術(shù)組織的權(quán)利。學(xué)術(shù)權(quán)利不單表現(xiàn)為高校中的教師進(jìn)行教學(xué)、研究等學(xué)術(shù)活動的自由，也包含高校學(xué)生進(jìn)行學(xué)習(xí)和研究的自由。學(xué)術(shù)人員通過自己的研究和學(xué)習(xí)，可以形成自己對學(xué)術(shù)問題的見解、判斷和評價，也可以通過判斷作出自己的學(xué)術(shù)選擇、表達(dá)學(xué)術(shù)觀點、進(jìn)行學(xué)術(shù)評價。但這種個體的學(xué)術(shù)權(quán)利只是一種基于“自由”免于干預(yù)的防御權(quán)，具有松散的特性，還不足以形成高校作為一個學(xué)術(shù)組織運(yùn)行所需要的影響力。在高校運(yùn)行中還存在著大量的學(xué)術(shù)活動和學(xué)術(shù)事務(wù)需要能夠產(chǎn)生影響和支配力量的“學(xué)術(shù)權(quán)力”來進(jìn)行組織和管理。這種“學(xué)術(shù)權(quán)力”來源于學(xué)術(shù)人員的團(tuán)體學(xué)術(shù)權(quán)利。學(xué)者個人運(yùn)用自身的學(xué)術(shù)自由權(quán)利，通過高校內(nèi)部的學(xué)術(shù)組織對學(xué)術(shù)事項進(jìn)行判斷和評價，從而形成學(xué)術(shù)權(quán)力，對學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行討論、審議、決策和監(jiān)督等組織管理活動，這也是學(xué)術(shù)權(quán)力成為高校辦學(xué)自主權(quán)的組成部分并發(fā)揮作用的方式和表現(xiàn)。

高校本質(zhì)上是一個學(xué)術(shù)組織或者說是學(xué)術(shù)共同體，但隨著社會的發(fā)展，高校的社會聯(lián)系和功能也日益彰顯。一方面，國家和政府需要高校承擔(dān)一部分教育行政管理職能，也因此通過法律或直接對高校進(jìn)行委托授權(quán)，從而使高校成為事實上的行政主體，政府的行政權(quán)力也不可避免地通過高校內(nèi)部的行政權(quán)力發(fā)生作用。另一方面，高校作為具有一定規(guī)模的社會組織決定了其自身必須具備有效的組織管理能力和架構(gòu)，以管理人員為主的行政組織體系也因此在現(xiàn)代高校管理運(yùn)行中發(fā)揮著不可或缺的作用。學(xué)術(shù)活動是高校辦學(xué)的主要活動，也是核心業(yè)務(wù)，但學(xué)術(shù)活動的組織管理和學(xué)術(shù)事務(wù)的決策即學(xué)術(shù)權(quán)力的運(yùn)行需要通過行政權(quán)力的確認(rèn)和形式化。比如高校的學(xué)位授予，學(xué)術(shù)評價和判斷等學(xué)術(shù)權(quán)力起核心作用，但只有通過行政權(quán)力對學(xué)術(shù)專家的組織、行政程序的設(shè)置和監(jiān)督才能形成確認(rèn)學(xué)位授予的結(jié)果。因此，學(xué)術(shù)權(quán)力是推動高校發(fā)展的內(nèi)在力量，而行政權(quán)力是保障高校正常運(yùn)行的外部力量。

如前分析，高校辦學(xué)實際上是一種組織管理活動，因此高校辦學(xué)自主權(quán)本質(zhì)上屬于一種以保障學(xué)術(shù)自由權(quán)為核心的內(nèi)部管理權(quán)。管理權(quán)在于保障組織內(nèi)部的運(yùn)作秩序，遵循命令與服從，適用法治原則。作為管理權(quán)的核心內(nèi)容，就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。也就是說，高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能是高校在辦學(xué)活動中享有的自主決策權(quán)、自主執(zhí)行權(quán)和自主監(jiān)督權(quán)。高校在辦學(xué)過程中所涉及的對人（教師、學(xué)生、行政人員、教輔人員、后勤服務(wù)人員）、財（政府、社會組織和個人提供的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)）、物（有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)）、事（教學(xué)、科研、社會服務(wù)等各事務(wù)）的管理是高校辦學(xué)自主權(quán)的作用對象。

（一）自主決策權(quán)。決策權(quán)在高校辦學(xué)活動中至關(guān)重要，是高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能核心，即高校應(yīng)具有自主決定自身管理事務(wù)的權(quán)力。高校自主決策權(quán)包括學(xué)術(shù)決策權(quán)和行政決策權(quán)。高校的學(xué)術(shù)決策權(quán)主要由以學(xué)術(shù)人員為主體的學(xué)術(shù)組織行使，學(xué)術(shù)人員包括擁有學(xué)術(shù)頭銜的教授、副教授、講師、助教以及進(jìn)行研究活動的學(xué)生等；學(xué)術(shù)組織包括決定學(xué)術(shù)事務(wù)的有關(guān)組織，如學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會、教學(xué)指導(dǎo)委員會、教授會等。其中，學(xué)術(shù)委員會在學(xué)術(shù)事務(wù)決策中應(yīng)當(dāng)居于最高地位，對重大學(xué)術(shù)事項具有最高及最終的決策權(quán)。[10]目前，公辦高校的學(xué)術(shù)委員會建設(shè)逐步加強(qiáng)和完善，民辦高校則比較薄弱。高校的行政決策權(quán)行使主體由于高校的舉辦者不同而有所差異，主要是公辦高校和民辦高校的區(qū)別。公辦高校的行政決策權(quán)行使主體是中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會。[11]民辦高校行使行政決策權(quán)的是學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)。

（二）自主執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行決議并付諸實施是高校在辦學(xué)活動中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，因此執(zhí)行權(quán)是高校辦學(xué)自主權(quán)得以落實的關(guān)鍵權(quán)能。良法也要善治，再英明再正確的決策，也需要實際行動付諸實施才會產(chǎn)生結(jié)果，同時，高校執(zhí)行權(quán)所指向的對象也應(yīng)當(dāng)是高校在法律規(guī)定內(nèi)由高校自主作出的決策，而不是外界的非法或不當(dāng)干預(yù)。高校自主執(zhí)行權(quán)主要包括策劃權(quán)、組織實施權(quán)和評估反饋權(quán)。對于管理活動而言，執(zhí)行是一個過程，至少包括事前策劃、按方案組織實施、事后評估反饋三個環(huán)節(jié)。高校自主執(zhí)行權(quán)的行使主體是“校長”。但校長只是負(fù)責(zé)人，不可能一個人完成學(xué)校管理的所有事務(wù)。因此，準(zhǔn)確地說，行使執(zhí)行權(quán)的主體應(yīng)該是以校長為代表的校內(nèi)行政機(jī)構(gòu)和人員。

（三）自主監(jiān)督權(quán)。自主監(jiān)督權(quán)指的是高校作為法人主體，對自己的各項行為和管理活動進(jìn)行內(nèi)部控制和監(jiān)督，不包括國家機(jī)關(guān)及社會等外部監(jiān)督。作為自主辦學(xué)的社會組織，除了必要的外部監(jiān)督外，對本身內(nèi)部的管理活動和行為進(jìn)行監(jiān)督、約束和調(diào)適，是對組織健康有序運(yùn)行的最有效保障。自主監(jiān)督權(quán)包括民主監(jiān)督權(quán)、紀(jì)律監(jiān)督權(quán)、制度監(jiān)督權(quán)。高校的民主監(jiān)督權(quán)行使主體是以教師為主體的教職工代表大會等組織，也包括學(xué)生代表大會、團(tuán)員代表大會等組織形式。黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督一直是公辦高校管理體制中常抓不懈的核心原則，民辦高校的黨組織建設(shè)也在不斷加強(qiáng)中，因此，黨組織是高校紀(jì)律監(jiān)督權(quán)的行使主體。但制度監(jiān)督權(quán)就稍微復(fù)雜些，因為包括高校章程在內(nèi)的學(xué)校制度的制定權(quán)主要由舉辦者確定，所以由于舉辦者身份不同，公辦高校和民辦高校在制度監(jiān)督權(quán)行使主體上就存在差異。在辦學(xué)體制健全的高校，不管是公辦還是民辦高校，制度監(jiān)督權(quán)的行使主體大體上是差不多的，都會包括舉辦者代表、行政負(fù)責(zé)人及機(jī)構(gòu)、師生代表等，但政府意志在公辦高校體現(xiàn)更多，而社會力量的意志在民辦高校中體現(xiàn)更多。

四、小結(jié)

綜合以上分析，高校為實現(xiàn)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)的辦學(xué)目的，在發(fā)展中逐漸成為一種兼具學(xué)術(shù)管理和行政管理的特殊組織。為實現(xiàn)高校辦學(xué)目的的自主權(quán)也因此具有了學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力相融合的特性。高校作為獨(dú)立的法人主體所具有的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律確認(rèn)為“法無禁止即可為”的“自由權(quán)利”，在法律的框架內(nèi)對自身事務(wù)自主決策、自主執(zhí)行、自主監(jiān)督，不受非法和不當(dāng)干預(yù)。當(dāng)然，高校辦學(xué)自主權(quán)中還有法律法規(guī)授權(quán)并內(nèi)化為行政權(quán)力的成分，主要關(guān)涉師生員工基本權(quán)利保護(hù)和社會公共利益保障方面，如學(xué)生受教育權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在辦學(xué)信息公開方面涉及的公眾知情權(quán)等等。這部分權(quán)力仍需由國家機(jī)關(guān)通過法律進(jìn)行規(guī)制，遵循“法無授權(quán)不可為”的原則，制定權(quán)力清單。

注釋：

[1]參見王立民、穆中杰、練育強(qiáng)《高校自主辦學(xué)與政府依法行政》，載《教育發(fā)展研究》2007 年第 12 期。

[2]《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“要擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。在執(zhí)行國家的政策、法令、計劃的前提下，高等學(xué)校有權(quán)在計劃外接受委托培養(yǎng)學(xué)生和招收自費(fèi)生；有權(quán)調(diào)整專業(yè)的服務(wù)方向，制訂教學(xué)計劃和教學(xué)大綱，編寫和選用教材；有權(quán)接受委托或與外單位合作，進(jìn)行科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，建立教學(xué)、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權(quán)提名任免副校長和任免其他各級干部；有權(quán)具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費(fèi)；有權(quán)利用自籌資金，開展國際的教育和學(xué)術(shù)交流，等等。對不同的高等學(xué)校，國家還可以根據(jù)情況，賦予其他的權(quán)力。”

[3]《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》表述：“落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善管理制度，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)。高等學(xué)校按照國家法律法規(guī)和宏觀政策，自主開展教學(xué)活動、科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實施，自主設(shè)置教學(xué)、科研、行政管理機(jī)構(gòu)，自主確定內(nèi)部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用學(xué)校財產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)。”

[4]《教育法》第二十八條規(guī)定：學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)行使下列權(quán)利：（一）按照章程自主管理；（二）組織實施教育教學(xué)活動；（三）招收學(xué)生或者其他受教育者；（四）對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實施獎勵或者處分；（五）對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書；（六）聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分；（七）管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；（八）拒絕任何組織和個人對教育教學(xué)活動的非法干涉；（九）法律、法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。國家保護(hù)學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益不受侵犯。

[5]《高等教育法》規(guī)定：第三十二條高等學(xué)校根據(jù)社會需要、辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)模，制定招生方案，自主調(diào)節(jié)系科招生比例。第三十三條高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)。第三十四條高等學(xué)校根據(jù)教學(xué)需要，自主制定教學(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動。第三十五條高等學(xué)校根據(jù)自身條件，自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)。第三十六條高等學(xué)校按照國家有關(guān)規(guī)定，自主開展與境外高等學(xué)校之間的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作。第三十七條高等學(xué)校根據(jù)實際情況需要和精簡、效能原則，自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備；按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼及工資分配。第三十八條高等學(xué)校對舉辦者提供的財產(chǎn)、國家財政資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用，高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究的財產(chǎn)挪做他用。

[6]《民法通則》規(guī)定：第七十一條 財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第九十四條 公民、法人享有著作權(quán)（版權(quán)），依法有署名、發(fā)表、出版、獲得報酬等權(quán)利。第九十五條 公民、法人依法取得的專利權(quán)受法律保護(hù)。第九十六條 法人、個體工商戶、個人合伙依法取得的商標(biāo)專用權(quán)受法律保護(hù)。第九十九條 公民享有姓名權(quán)，有權(quán)決定、使用和依照規(guī)定改變自己的姓名，禁止他人干涉、盜用、假冒。法人、個體工商戶、個人合伙享有名稱權(quán)。企業(yè)法人、個體工商戶、個人合伙有權(quán)使用、依法轉(zhuǎn)讓自己的名稱。第一百零一條 公民、法人享有名譽(yù)權(quán)，公民的人格尊嚴(yán)受法律保護(hù)，禁止用侮辱、誹謗等方式損害公民、法人的名譽(yù)。第一百零二條 公民、法人享有榮譽(yù)權(quán)，禁止非法剝奪公民、法人的榮譽(yù)稱號。

[7]Ashby， E.，Anderson， M.Universities：British， Indian， African-A Study in the Ecology of Higher Education[M].Weidenfeld&Nicolson，1966：296.

[8]參見伯頓·R·克拉克的《高等教育系統(tǒng)——學(xué)術(shù)組織的跨國研究》，杭州大學(xué)出版社1994年版，第159頁。

[9]本文在研究高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)能時借鑒了方世榮教授對行政立法參與權(quán)權(quán)能的分析路徑（參見方世榮《論行政立法參與權(quán)的權(quán)能》，《中國法學(xué)》2014年第3期），在此致謝。

[10]《高等教育法》第四十二條規(guī)定：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，履行下列職責(zé)：（一）審議學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案；（二）評定教學(xué)、科學(xué)研究成果；（三）調(diào)查、處理學(xué)術(shù)糾紛；（四）調(diào)查、認(rèn)定學(xué)術(shù)不端行為；（五）按照章程審議、決定有關(guān)學(xué)術(shù)發(fā)展、學(xué)術(shù)評價、學(xué)術(shù)規(guī)范的其他事項?！?/p>

11]《高等教育法》第三十九條規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會按照中國共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)主要是：執(zhí)行中國共產(chǎn)黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學(xué)方向，領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作，討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選，討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項，保證以培養(yǎng)人才為中心的各項任務(wù)的完成。社會力量舉辦的高等學(xué)校的內(nèi)部管理體制按照國家有關(guān)社會力量辦學(xué)的規(guī)定確定?！?/p>

（責(zé)任編輯 劉第紅）